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Markus Loewe, Leistungsfähigkeit in:

Markus Loewe

Soziale Sicherung, informeller Sektor und das Potenzial von Kleinstversicherungen, page 184 - 188

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4017-1, ISBN online: 978-3-8452-1347-7 https://doi.org/10.5771/9783845213477

Series: Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik, vol. 4

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184 — Versicherungsarrangements als Instrumente des Risiko-Managements befürwortet.390 Von besonderer Bedeutung ist dabei, ob Versicherungen grundsätzlich akzeptiert oder aber – z. B. aus religiösen Gründen – abgelehnt werden. So könnte es durchaus sein, dass KV-Projekte in arabischen Ländern am islamischen Zinsverbot oder dem Misstrauen der Muslime gegenüber Lebensversicherungen scheitern (vgl. Abschnitt 6.4). Ebenso kann ein gottesergebener Fatalismus, wie er in manchen Gesellschaften verbreitet ist, dazu führen, dass Versicherungen als sinnlos oder gar als Eingriff in den göttlichen Heilsplan angesehen werden.391 Wichtig ist aber auch, dass die Nachfrager das Prinzip des Risiko-Poolings verstehen. Andernfalls kann es passieren, dass sie erwarten, mittelfristig immer genauso viel von der Versicherung zurückzubekommen, wie sie in Form von Beiträgen eingezahlt haben – eben genauso, wie sie es von den auf ausgeglichener Reziprozität beruhenden Solidargemeinschaften kennen (vgl. Abschnitt 3.4.3). Wenn sie dann nach einiger Zeit erkennen, dass dies bei KV-Systemen nicht der Fall ist und dass für sie bei Nichteintritt des versicherten Risikos keine Leistungsansprüche bestehen, reagieren sie oftmals enttäuscht und kündigen ihre Mitgliedschaft auf.392 Mit aus diesem Grund kann es sich als hilfreich erweisen, wenn das angebotene Versicherungsprodukt (wie dies bei Kapitallebensversicherungen der Fall ist) mit einem Sparplan kombiniert wird, aus dem sie auch dann Leistungen zu erwarten haben, wenn das versicherte Risiko nicht eintritt (vgl. Abschnitt 5.3). 5.5 Leistungsfähigkeit und Grenzen der Leistungsfähigkeit Das KV-Konzept ist ein vielversprechender Ansatz zur Verbesserung der sozialen Sicherheit von Bevölkerungsgruppen mit niedrigem und instabilem Einkommen, insbesondere im informellen Sektor, soweit die in den vorangegangen Abschnitten 5.1 bis 5.4 diskutierten Voraussetzungen gegeben sind. Seiner Leistungsfähigkeit sind aber auch Grenzen gesetzt. Hierauf wird in diesem Abschnitt näher eingegangen. Dabei wird untersucht, (i) was der KV-Ansatz zu leisten vermag und (ii) was mit ihm nicht erreicht werden kann. 5.5.1 Leistungsfähigkeit Das Potenzial des KV-Ansatzes ist beträchtlich. Sofern die in den vorangegangenen Abschnitten genannten Voraussetzungen erfüllt sind, können KV-Systemen sehr vielfältige positive Effekte haben, von denen alle beteiligten Akteure profitieren. Natürlich kommen sie in erster Linie ihrer Zielgruppe, i. e. einkommensarmen Nachfragern zugu- 390 Vgl. Brown / Churchill (2000, 90); Loewe et al. (2001, 9 und 54); Patel (2002, 13); Siegel / Alwang / Canagarajah (2001, 19). 391 Vgl. Meessen / Criel / Kegels (2002, 83); Rettig (2000, 40). 392 Vgl. Meessen / Criel / Kegels (2002, 84–87). 185 te. Jedoch können sie auch den Anbietern nützen und Vorteile für die gesamte Wirtschaft und Gesellschaft des betroffenen Landes mit sich bringen393 Nutzen für die Nachfrager Risiko-Absicherung: Selbstverständlich besteht der wichtigste Effekt von KV-Systemen darin, dass ihre Mitglieder Unterstützung beim Management ihrer Risiken erfahren und dadurch die Verletzbarkeit von Haushalten und Individuen mit niedrigem und instabilem Einkommen herabgesetzt wird. Hiervon dürften v. a. die informell Beschäftigten und ihre Angehörigen profitieren, die in den meisten Entwicklungsländern weder zur staatlichen Sozialversicherung noch zu kommerziellen Versicherungsangeboten Zugang haben. Aus diesem unmittelbaren und wichtigsten Effekt für die Nachfrager kann sich aber unter bestimmten Umständen eine ganze Reihe von indirekten Effekten ergeben: Sensibilisierung: Durch ihre Aufklärungsarbeit, ihre Marketingaktivitäten und ihre bloße Existenz können KV-Projekte dazu beitragen, das Risikobewusstsein der Bevölkerung in ihrem Einflussgebiet zu schärfen. Armutsbekämpfung: KV-Systeme bewirken, dass ihre Mitglieder beim Eintritt der versicherten Risiken nicht mehr verarmen. Somit dienen sie der Bekämpfung von Einkommensarmut. Jedoch beeinflussen KV-Systeme auch die immateriellen Aspekte von Armut. Sie erweitern die protective capabilities im Sinne Amartya Sens, i. e. die Wahlfreiheiten ihrer Zielgruppe beim Management von Risiken. Selbstbewusstsein, Würde und Autonomie: Zudem stärken sie das Selbstbewusstsein, die Würde und die Autonomie der Versicherten, die nicht mehr von der Wohltätigkeit des Staates bzw. von Verwandten, Nachbarn oder Wohltätigkeitsorganisationen abhängig sind. Zugang zu Finanzkapital: Ein weiterer positiver Effekt könnte darin bestehen, dass die Mitglieder von KVs eine bessere Chance haben, einen Kredit bei einer Bank oder einer MFI aufzunehmen, da sie (bzw. ihre Angehörigen) die bei Eintritt eines Risikos eventuell bestehende Restschuld mit Hilfe der von der KV ausgezahlten Leistungen gegleichen können (vgl. Abschnitt 5.2). Akkumulation von Produktivkapital: Dadurch verbessern sich für die Kleinstversicherten auch die Ausgangsbedingungen beim Aufbau von produktivem Sachkapital, das zusätzliche bzw. erweiterte Erwerbsmöglichkeiten eröffnet. Hierzu trägt ebenfalls bei, dass die Mitglieder von KV-Systemen gegen einige ihrer gravierendsten Risiken abgesichert und daher eher bereit sind, neue Risiken in Kauf zu nehmen, die mit Investitionen ins Sach- und Finanzkapital verbunden sind. Somit schaffen KVs die Voraussetzung dafür, dass sich ärmere Haushalte und Individuen aus ihrer sozioökonomischen Situation befreien können (vgl. Abschnitt 2.4). Akkumulation von Humankapital: Ebenso fördern KVs die Bereitschaft, ins Humankapital zu investieren. Erst ein bestimmtes Maß an sozialer Absicherung erlaubt es einkommensschwachen Familien, dass ihre Kinder in die Schule gehen können, anstatt durch Arbeit zum Familieneinkommen beizutragen. Eine Krankenversicherung verbessert zudem den Gesundheitszustand und die Erwerbsfähigkeit aller Familienmitglieder. 393 Die gesamten Ausführungen dieses Abschnitts basieren auf Brown / Churchill (2000, 50–53); Jütting (1999, 25 f.); Loewe (2006); Loewe (2001, 9); Loewe et al. (2001, 73); McCord (2001b, 34); Mosley (2003, 143–145); Patel (2002, 10); van Oppen (2001, 14). 186 Akkumulation von Sozialkapital: Weiterhin tragen KVs zur Akkumulation von Sozialkapital bei. Sie können das Gemeinschaftsgefühl und die Solidarität zwischen den Versicherungsmitgliedern fördern und diese dazu anregen, vermehrt auch in anderen Bereichen zusammenzuarbeiten. Ein solches Gemeinschaftsgefühl stellt ein großes Sozialkapital dar. Es verringert die Kosten von Transaktionen innerhalb von Gemeinschaften, schafft Vertrauen und trägt dazu bei, dass implizite Regeln verlässlicher, kontrollierbarer und leichter einzufordern sind. Aufmerksamkeit des Staates: KV-Systeme können appellative Wirkung auf die Politik entfalten. Sie regen die öffentliche Diskussion über Fragen der sozialen Sicherung an und erhöhen somit indirekt den Druck auf den Staat, sich verstärkt seinen sozialpolitischen Aufgaben und den Bedarfen einkommensschwacher Gruppen zu widmen. Allerdings kann auch das Gegenteil eintreten, dass sich nämlich der Staat darauf verlässt, dass sich andere Akteure um die ärmeren Bevölkerungsgruppen und deren soziale Sicherheit kümmern, und selber – noch stärker als u. U. ohnehin schon – seiner eigenen Verantwortung entzieht. Aufmerksamkeit der privaten Wirtschaft: Darüber hinaus machen KV-Systeme auch kommerzielle Versicherungsunternehmen auf das Niedrigpreissegment des Versicherungsmarktes aufmerksam. Die KV-Systeme beweisen, dass sich unter bestimmten Umständen auch mit Produkten für die Bezieher niedriger Einkommen Gewinne erzielen lassen. Wenn sie nach dem partner-agent model organisiert sind, stärken KVs zudem die Macht der Nachfrager auf den Versicherungsmärkten, da die agents ihre Interessen bündeln und gegenüber den partners, i. e. den eigentlichen Anbietern vertreten können. Nutzen für die Anbieter Gewinn: Die Erfahrungen zeigen, dass unter bestimmten Bedingungen auch mit Kleinstversicherungen Gewinne erzielt werden können. Die Margen sind zwar klein, dies wird aber durch die potenziell große Zahl von Nachfragern mehr als kompensiert (vgl. Abschnitt 5.2). Marktzugang: Kommerzielle Versicherungsunternehmen, die sich im Rahmen des partner-agent model an der Organisation von KV-Systemen beteiligen, erhalten mit Hilfe des agent Zugang zum Niedrigpreissegment des Versicherungsmarktes. Synergie-Effekte: Für Versicherungsunternehmen kann sich eine Beteiligung an KV- Projekten positiv auf ihr konventionelles Geschäft auswirken: (i) Ein entsprechendes Engagement kann für sie ein Mittel der Werbung darstellen, indem sie ihren Bekanntheitsgrad und ihr Image verbessern. (ii) Größere Kreise der Bevölkerung werden mit dem Versicherungskonzept vertraut gemacht; außerdem bauen sie möglicherweise ihr Misstrauen gegenüber kommerziellen Versicherungsunternehmen ab. (iii) Kleinstversicherte können, wenn sich ihre finanzielle Lage verbessert, Kunden im konventionellen Geschäft der Versicherungsunternehmen werden. Ähnliches gilt für MFIs. Auch für sie können sich positive Synergie-Effekte aus der Anreicherung ihrer Angebotspalette mit KV-Produkten ergeben: (i) Bestehende Absatzwege werden für mehrere Produkte zugleich genutzt, wodurch der jeweilige Anteil der Vertriebskosten am Umsatz zurückgeht. (ii) MFIs können zudem ihr Kreditausfallrisiko verringern, indem sie Kredite nur noch in Verbindung mit einem KV-Vertrag verkaufen. (iii) Außerdem können sie ihre Kreditvergabekapazitäten erhöhen, indem sie die Rückstellungen ihres Versicherungsgeschäfts gewinnbringend ins Kreditgeschäft inves- 187 tieren. Dabei ist allerdings Vorsicht geboten, damit das Kapital der Versicherten nicht durch Kreditausfälle erodiert. Capacity building: Schließlich tragen KV-Systeme auch zum capacity building der beteiligten Trägerinstitutionen bei. Im Rahmen ihres Engagements eignen sie sich Know-how und Fertigkeiten an, die ihnen auch bei anderen Aktivitäten von Nutzen sein können. Dies gilt v. a. für zivilgesellschaftliche Organisationen (Selbsthilfegruppen, NROs und Genossenschaften), die sich im Rahmen des partner-agent model als agent an KV-Systemen beteiligen. Sie können beim capacity building Unterstützung durch ihre partner erhalten. Nutzen für Wirtschaft und Gesellschaft Viele der bereits genannten positiven Effekte von KVs aus Sicht der an ihnen beteiligten Akteure stellen auch aus übergeordneter Perspektive positive Faktoren für die gesamtwirtschaftliche und -gesellschaftliche Entwicklung der betroffenen Region bzw. des Landes dar: Abnahme der Armut: Die verbesserte soziale Absicherung der Versicherten und die Sensibilisierung der Bevölkerung gegenüber Risiken führt zu einer Stabilisierung der Einkommen. Dies hat zur Folge, dass weniger Haushalte und Individuen durch Risiken verarmen. Zudem sind die Versicherten vermehrt bereit, finanzielle Reserven auch in risikoträchtigere Produktionen und Produktionsmethoden zu investieren. Mittel- bis langfristig kann hiervon die gesamte Region profitieren, sobald nämlich die Investoren Arbeitsplätze schaffen, i. e. Mitarbeiter in ihren Betrieben einstellen. Wirtschaftswachstum: Die Stabilisierung der Einkommen, der verbesserte Zugang zu Krediten und die verstärkte Bereitschaft der ärmeren Bevölkerungsgruppen, ins Sach-, Human- und Finanzkapital zu investieren, stärkt die Binnennachfrage nach Investitionsund Konsumgütern und trägt zum Wirtschaftswachstum bei. Einige Autoren394 vermuten, dass auch die Sparquote ansteigt. Dies gilt allerdings nur unter der Voraussetzung, dass die Kleinstversicherten vor Abschluss ihres Versicherungsvertrages kaum Risiko- Vorsorge betrieben haben.395 Stärkung des Versicherungsmarktes: In unterschiedlicher Weise können KVs dazu beitragen, die Kapazitäten des Versicherungsmarktes und die Leistungsfähigkeit des Versicherungssektors zu verbessern. Hierzu trägt einerseits die steigende Nachfrage nach Versicherungsprodukten (s.o.) bei. Andererseits erwerben die an KV-Systemen beteiligten Anbieter zusätzliches Know-how und Fertigkeiten, die es ihnen erlauben, ihre Leistungsfähigkeit und Effizienz auch im konventionellen Versicherungsgeschäft 394 Bspw. van Oppen (2001, 14). 395 In diesem Fall steigt zuerst die Sparquote und der Konsum geht zurück. Erst wenn die möglichen positiven Effekte der Versicherung auf das Einkommensniveau eintreten, steigt auch der Konsum wieder an. Haben die Versicherten hingegen vor Abschluss der Versicherung Ersparnisse gebildet, um auf Risiken vorbereitet zu sein, so kann die Sparquote in der betroffenen Region sogar erst einmal zurückgehen. Das liegt daran, dass ein bestimmter Grad der Absicherung – insbesondere bei seltenen Risiken und bei einer großen Unsicherheit über die möglichen Folgen – durch eine Versicherung mit einem erheblich geringeren finanziellen Aufwand erreicht werden kann als durch einfache Ersparnisse. Sinkt die Sparquote, so steigen die Konsummöglichkeiten. Erst die sekundären Effekte der verbesserten Absicherung – wie z. B. die verstärkte Bereitschaft zu Investitionen und zur Aufnahme zusätzlicher Wirtschaftsaktivitäten – können in diesem zweiten Fall mittel- bis langfristig auch die Sparquote wieder ansteigen lassen. 188 zu steigern. Zudem sind innovative Impulse auf die Produktpolitik aller Anbieter und auf die Regulierung des Marktes zu erwarten. Stärkung der Zivilgesellschaft: KVs können sich insgesamt positiv auf die Kapazitäten der Zivilgesellschaft auswirken. So können die an KV-Systemen beteiligten Organisationen Nachahmer finden, die von ihren Erfahrungen profitieren. Sie können eigene Projekte aufbauen, ohne dabei durch denselben mühseligen, zeitraubenden und kostenintensiven trial-and-error-Prozess gehen zu müssen wie die Pioniere im KV-Geschäft. 5.5.2 Grenzen der Leistungsfähigkeit Dem Leistungspotenzial des KV-Ansatzes sind in zweierlei Hinsicht Grenzen gesetzt. Zum einen bestehen diese Grenzen in den Voraussetzungen, die in den vorangegangen Abschnitten 5.1 bis 5.4 diskutiert wurden. Erst wenn diese erfüllt sind, kann der KV- Ansatz überhaupt umgesetzt werden und seine oben skizzierte Leistungsfähigkeit entwickeln. Übersicht 10 stellt diese Voraussetzungen nochmals zusammenfassend dar. Zum anderen lassen sich bestimmte Ziele auch dann nicht erreichen, wenn die in Übersicht 10 aufgelisteten Voraussetzungen gegeben sind, i. e. KV-Projekte grundsätzlich realisierbar sind.396 Auf diese Grenzen soll im Folgenden ausführlicher eingegangen werden. In erster Linie wird das Leistungspotenzial des KV-Ansatzes dadurch begrenzt, dass seine Beiträge möglichst niedrig liegen sollten, damit sie für Nachfrager mit niedrigem und instabilem Einkommen bezahlbar sind. Darüber hinaus ergeben sich aber auch dadurch Grenzen, dass die Mitgliedschaft in KV-Systemen auf Freiwilligkeit beruht, i. e. niemand zum Beitrag gezwungen werden kann, wie dies bei der Sozialversicherung der Fall ist: Begrenzte Leistungen: KV-Systeme müssen der Höhe und Breite ihrer Leistungen Grenzen setzen, weil ein größeres Leistungspaket nur mit höheren Beiträgen finanziert werden könnte. Zudem können sie i. d. R. keine regelmäßig wiederkehrenden Leistungen (Renten) gewähren. Dies würde die meisten Anbieter administrativ überfordern. KVs bieten somit keinen umfassenden Schutz vor Risiken mit längerfristigen Auswirkungen. Begrenzter Versicherungsschutz: KV-Systeme können bei Weitem nicht alle Risiken ihrer Mitglieder abdecken. Einerseits müssen sie sich auf wenige, besonders relevante und signifikante Risiken beschränken, damit die Beiträge für ihre Mitglieder bezahlbar bleiben (s.o.). Darüber hinaus können sie aber bestimmte Risiken überhaupt nicht versichern. Dies gilt z. B. für kovariierende Risiken, aber auch für ungewisse Ereignisse, über deren durchschnittliche Eintrittswahrscheinlichkeit und Erwartungsschäden keinerlei Informationen vorliegen (vgl. Abschnitt 2.1). Ebenso dürften viele Anbieter außer Stande sein, Kranken- und Sachschadensversicherungen finanziell nachhaltig anzubieten (vgl. Abschnitt 5.3). Begrenzte Reichweite: Weiterhin sind auch der potenziellen Reichweite von KV- Systemen Grenzen gesetzt. Erstens werden sie nie ihre gesamte Zielgruppe als Kunden gewinnen können, solange der Vertragsabschluss auf Freiwilligkeit beruht. Die Erfahrungen belegen, dass zumeist nur eine Minderheit der Einwohner im Einzugsbereich 396 Vgl. Beattie (2000, 133); Loewe et al. (2001, 73–74); Loewe (2001, 9); McCord (2001a, 12–15).

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References

Zusammenfassung

Nur die Hälfte aller Menschen weltweit ist gegen Risiken wie Krankheit, Alter oder Ernteausfall abgesichert. Dies gilt v.a. für Beschäftigte im informellen Sektor. Lange wurde übersehen, dass hierin nicht nur ein soziales sondern auch ein ökonomisches Problem besteht, da Menschen ohne soziale Sicherheit besonders vorsichtig handeln und zum Beispiel Investitionen in Bildung und Produktionskapital meiden. Sie scheuen die hiermit verbundenen zusätzlichen Risiken und haben Angst, dass ihnen das investierte Geld bei Zahlungsschwierigkeiten nicht kurzfristig zur Verfügung steht.

Das vorliegende Buch gibt Einblick in die Funktionsweise moderner und traditioneller Systeme der sozialen Sicherung in Entwicklungsländern und zeigt auf, warum viele von ihnen für informell Beschäftigte ungeeignet sind. Es diskutiert, welche Strategien sich eignen, um die soziale Sicherheit im informellen Sektor zu verbessern und geht insbesondere auf das Potenzial von Kleinstversicherungen ein. Diese zeichnen sich durch niedrige Beitragssätze, flexible Zahlungsmodalitäten und begrenzte Leistungen aus und sind somit ganz an die Möglichkeiten und Bedarfe von Beziehern niedriger Einkommen angepasst, ohne auf Subventionen angewiesen zu sein.