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Markus Loewe, Politische Rahmenbedingungen in:

Markus Loewe

Soziale Sicherung, informeller Sektor und das Potenzial von Kleinstversicherungen, page 181 - 183

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4017-1, ISBN online: 978-3-8452-1347-7 https://doi.org/10.5771/9783845213477

Series: Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik, vol. 4

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181 5.4.2 Politische Rahmenbedingungen Noch eher als an den ökonomischen können KV-Projekte an den politischen Rahmenbedingungen scheitern. Mindestens vier Voraussetzungen müssen erfüllt sein: Politische Akzeptanz: Zuallererst muss feststehen, dass KV-Projekte von der Regierung des jeweiligen Landes zumindest geduldet werden und dass die Politik den beteiligten Akteuren einen ausreichend großen Handlungsspielraum zugesteht. Politische Stabilität: Zudem ist auch bei den politischen Rahmenbedingungen ein Mindestmaß an Stabilität erforderlich. Häufige Staatsstreiche, Unruhen oder Revolutionen führen zur Verunsicherung der Bevölkerung. Unter solchen Umständen ist keine Institution bereit, die mit dem Aufbau eines KV-Systems verbundenen Risiken auf sich zu nehmen. Umgekehrt dürften die privaten Haushalte keinem Anbieter das erforderliche Vertrauen entgegenbringen, zumal sie nicht wissen, ob er den nächsten Machtwechsel unbeschadet überleben wird. Gesetzeskonformität: Sodann muss die Gesetzeslage KV-Arrangements zulassen. Hindernisse können dabei v. a. in der Regulierung des Versicherungsmarktes und der Gesetzgebung für Selbsthilfegruppen und NROs bestehen. Rechtssicherheit: Schließlich muss gewährleistet sein, dass die Einhaltung der Gesetze vom Staat kontrolliert wird und dass Zuwiderhandlungen geahndet werden. Zudem müssen alle an einem KV-System beteiligten Akteure (Anbieter und Nachfrager) davon ausgehen können, dass sie ihre Rechte ggf. vor Gericht einklagen können und dass dabei entsprechend der geltenden Gesetze entschieden wird. Im Folgenden soll (i) auf die Regulierung des Versicherungsmarktes und (ii) auf die Gesetzgebung für Selbsthilfegruppen und NROs ausführlicher eingegangen werden. Regulierung des Versicherungsmarktes Fragen der Regulierung sind für den KV-Ansatz von größter Bedeutung. Die Versicherungsmärkte gehören auch in den Industrieländern zu den am stärksten regulierten Märkten. Die meisten Vorschriften sollen letztlich die Konsumenten, i. e. Versicherten schützen. Insbesondere soll verhindert werden, dass der Konkurs bzw. die Zahlungsunfähigkeit eines Versicherers negative Konsequenzen für sie hat. Dies kann auf zweierlei Weise erreicht werden: Entweder man versucht, die Zahlungsunfähigkeit der Versicherungsunternehmen als solche abzuwenden. Hierzu dienen Auflagen über das Mindesteigenkapital, das Anlagen-Portfolio und die Sortimentspolitik der Anbieter sowie über die Ausbildung und Mindestpraxiserfahrung ihres Personals.382 Oder aber die Anbieter von Versicherungsprodukten werden dazu verpflichtet, eine bestimmte Liquiditätsreserve zu halten und einen Rückversicherungsvertrag abzuschließen. Damit werden lediglich die Konsequenzen des Konkurses bzw. der Zahlungsunfähigkeit von Versicherungsunternehmen abgefedert. Vorschriften im Bereich des Marketing und der Produktgestaltung sollen demgegen- über die Transparenz des Marktes verbessern, unlauteren Wettbewerb verhindern und die Nachfrager vor irreführender Werbung und unüberdachten Vertragsabschlüssen be- 382 Der Nachteil eines solchen Ansatzes ist, dass der natürliche Prozess der Bereinigung des Marktes von unzureichend wettbewerbsfähigen Anbietern verhindert wird. Somit fehlt der ultimative Mechanismus, um ineffiziente Geschäftspraktiken zu sanktionieren. Vgl. Zweifel / Eisen (2000, 345– 351). 182 wahren. So besteht der Sinn von gesetzlich vorgeschriebenen Einheitsverträgen darin, dass die Produkte von unterschiedlichen Anbietern leichter miteinander verglichen werden können. Zugangsbeschränkungen für Versicherungsagenten und -makler sollen eine fundierte Beratung der Nachfrager sicherstellen. Und Publizitätspflichten sorgen dafür, dass sich die Versicherten über die finanzielle Lage der Versicherungsunternehmen informieren können. Für Kleinstversicherungsprojekte kann eine Überregulierung des Versicherungsmarktes aber auch aus ganz anderen Gründen ein unüberwindbares Problem darstellen. In den meisten Ländern sind die den Versicherungsmarkt regelnden Gesetze und Verordnung gänzlich auf das konventionelle Versicherungsgeschäft von kommerziellen Unternehmen zugeschnitten. Als sie erlassen wurden, dachte niemand an die Möglichkeit, dass auch Institutionen des dritten Sektors Versicherungsverträge anbieten oder vertreiben könnten.383 Für KV-Projekte kann hierin ein ernsthaftes Problem bestehen. Bspw. verfügen Selbsthilfegruppen und NROs über kein nennenswertes Vermögen und können daher die in vielen Ländern gültigen Richtlinien über die Mindesteigenkapitalausstattung eines Anbieters von Versicherungsprodukten nicht erfüllen.384 Zudem kann ihnen die staatliche Regulierung auch in ihrer Rolle als agent im partner-agent model Probleme bereiten. So müssen sich Versicherungsagenten und -makler vielerorts amtlich akkreditieren lassen. Hierfür müssen sie den Nachweis erbringen, dass sie zuvor eine entsprechende Ausbildung absolviert und mehrere Jahre in einem Versicherungsunternehmen gearbeitet haben. Diese Bedingung können die Mitarbeiter von NROs und Mitglieder von Selbsthilfegruppen nur in Ausnahmefällen erfüllen.385 Weiterhin besteht in zahlreichen Ländern, wie in den USA, die Vorschrift, dass Bank- und Versicherungsgeschäfte institutionell zu trennen sind. Dadurch soll verhindert werden, dass die Einlagen der Versicherten herangezogen werden, um Kreditausfälle im Bankgeschäft auszugleichen, bzw. dass umgekehrt mit den Spareinlagen Verluste im Versicherungsgeschäft gedeckt werden. Entsprechende Bedenken sind durchaus angebracht. Für KV-Projekte stellt die Vorschrift aber ein Problem dar, da sie verhindert, dass MFIs ihre Produkte diversifizieren und Versicherungsprodukte anbieten. Möglicherweise ließe sich das Ziel der Vorschrift auch dann erreichen, wenn dieselbe Institution im Bank- und im Versicherungsgeschäft tätig sein dürfte, die beiden Sparten aber finanziell strikt voneinander trennen müsste.386 Daher müssten viele Staaten, um den Aufbau von KV-Systemen zu ermöglichen, ihre Versicherungsgesetze liberalisieren oder aber Ausnahmeregelungen für die Anbieter und Makler von KV-Produkten schaffen. Unter Umständen kann dies auch auf dem Verordnungsweg geschehen. In Bangladesh z. B. hat die Regierung angeordnet, dass das Versicherungsgesetz bei Kleinstversicherern flexibel zu interpretieren sei und dies mit deren sozialpolitischer Funktion begründet. Ganz ähnlich gab die peruanische Versicherungsaufsichtsbehörde einzelnen MFIs ihr stillschweigendes Einverständnis dafür, dass sie Versicherungspolicen an ihre Kreditkunden verkaufen. Das Argument war, dass es sich bei den Policen um „einzelne private Verträge“ handele, auf die das Versiche- 383 Vgl. Patel (2002, 12). 384 Vgl. Bennett / Creese / Monasch (1998, 52 ff.); Brown (2001b, 23); Brown / Churchill (1999, 51); Lund / Srinivas (1999, 66). 385 Vgl. Loewe (2000a), p. 68); Loewe et al. (2001, 9 f. und 23 f.). 386 Vgl. Brown / Churchill (1999, 53); Brown / Churchill (2000, 78). 183 rungsgesetz nicht anwendbar sei. Allerdings bergen solche Ausnahmeverfügungen die Gefahr, dass die Behörden willkürlich entscheiden und dadurch verschiedene Anbieter unterschiedlich behandeln.387 Gesetzgebung für Selbsthilfegruppen und NROs Hindernisse für KVs können sich zudem aus den staatlichen Gesetzen für Selbsthilfegruppen und NROs ergeben. Diese enthalten oftmals Passagen, die es zivilgesellschaftlichen Organisationen unmöglich machen, finanzwirtschaftliche Aktivitäten zu betreiben oder aber Gelder ohne explizite Genehmigung der Regierung anzunehmen – was im Zweifelsfall auch die Erhebung von Versicherungsbeiträgen mit einschließt.388 Natürlich gibt es immer auch Möglichkeiten, solche Regelungen zu umgehen. Genossenschaften und Selbsthilfegruppen z. B., die Versicherungsvereine betreiben, deklarieren die Prämien ihrer Mitglieder bisweilen als „Mitgliedsbeiträge“ oder „Spenden“ und die an ihre Mitglieder ausgezahlten Versicherungsleistungen als „Unterstützung von notleidenden Mitgliedern durch die Gemeinschaft“, womit ihre finanzwirtschaftlichen Aktivitäten offiziell nicht als Versicherungsgeschäft gelten. Derweil sind manche Selbsthilfegruppen dazu übergegangen, ihren Versicherungspool als „Solidaritätsfonds“ zu bezeichnen, wobei sie auf schriftliche Versicherungsverträge verzichten. MFIs hingegen schließen bei kommerziellen Versicherungsgesellschaften auf eigene Rechnung Gruppenversicherungsverträge für ihre Kreditnehmer ab und finanzieren diese durch erhöhte „Bearbeitungsaufschläge“ auf die vergebenen Kredite, so dass sie rein formal keine Versicherungsprodukte vertreiben.389 Ob solche Tricks von der staatlichen Bürokratie hingenommen werden, dürfte letztlich immer davon abhängen, inwieweit die Regierenden KV-Projekten grundsätzlich wohlwollend gegenüberstehen oder nicht. Wenn dies der Fall ist, so werden sie die entsprechenden Gesetze ohnehin über kurz oder lang liberalisieren. Wenn sie die KV- Systeme hingegen ablehnen, z. B. weil sie den beteiligten Akteuren misstrauen, so werden sie immer einen Grund finden, um sie zu unterbinden, auch wenn nach rein formalen Kriterien nichts gegen sie einzuwenden ist. 5.4.3 Soziokulturelle Rahmenbedingungen Schließlich hängen die Erfolgsaussichten von KV-Projekten auch von den jeweiligen soziokulturellen Rahmenbedingungen ab. Die in einer Gesellschaft gültigen religiösen und traditionell verankerten Werte und sozialen Verhaltensnormen entscheiden maßgeblich darüber, inwieweit die Zielgruppe von KV-Systemen — ein Bewusstsein für ihre Risiken und für die von ihnen ausgehende Bedrohung hat, — antizipative Maßnahmen des Risiko-Managements als sinnvoll betrachtet, — Unterstützung beim Management ihrer Risiken wünscht, — das Prinzip des Risiko-Poolings versteht und 387 Vgl. Brown / Churchill (2000, 75 und 78); Patel (2002, 13). 388 Entsprechende Vorgaben macht bspw. das ägyptische Vereinsgesetz. Vgl. Loewe (2000a, 68). 389 Vgl. Brown / Churchill (1999, 52); Brown / Churchill (2000, 77 f.); Siegel / Alwang / Canagarajah (2001, 25).

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Zusammenfassung

Nur die Hälfte aller Menschen weltweit ist gegen Risiken wie Krankheit, Alter oder Ernteausfall abgesichert. Dies gilt v.a. für Beschäftigte im informellen Sektor. Lange wurde übersehen, dass hierin nicht nur ein soziales sondern auch ein ökonomisches Problem besteht, da Menschen ohne soziale Sicherheit besonders vorsichtig handeln und zum Beispiel Investitionen in Bildung und Produktionskapital meiden. Sie scheuen die hiermit verbundenen zusätzlichen Risiken und haben Angst, dass ihnen das investierte Geld bei Zahlungsschwierigkeiten nicht kurzfristig zur Verfügung steht.

Das vorliegende Buch gibt Einblick in die Funktionsweise moderner und traditioneller Systeme der sozialen Sicherung in Entwicklungsländern und zeigt auf, warum viele von ihnen für informell Beschäftigte ungeeignet sind. Es diskutiert, welche Strategien sich eignen, um die soziale Sicherheit im informellen Sektor zu verbessern und geht insbesondere auf das Potenzial von Kleinstversicherungen ein. Diese zeichnen sich durch niedrige Beitragssätze, flexible Zahlungsmodalitäten und begrenzte Leistungen aus und sind somit ganz an die Möglichkeiten und Bedarfe von Beziehern niedriger Einkommen angepasst, ohne auf Subventionen angewiesen zu sein.