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Markus Loewe, Ökonomische Rahmenbedingungen in:

Markus Loewe

Soziale Sicherung, informeller Sektor und das Potenzial von Kleinstversicherungen, page 178 - 181

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4017-1, ISBN online: 978-3-8452-1347-7 https://doi.org/10.5771/9783845213477

Series: Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik, vol. 4

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178 Drittens sind sämtliche von den Ernteausfallversicherungen der „alten Generation“ versicherten Risiken zumindest auf lokaler Ebene kovariant, i. e. sie treffen stets ganze Dörfer, Regionen oder gar Länder auf einmal und können daher leicht zur Zahlungsunfähigkeit eines Versicherers führen, dessen Mitglieder überwiegend in der betroffenen Gegend leben. Jedoch lassen sich alle drei Probleme umgehen. Dies beweisen die Erfahrungen einer „neuen Generation“ von Ernteausfallversicherungen, die sich in ihrer Konzeption grundlegend von den „Projekten der alten Generation“ unterscheiden. Auch sie sollen Landwirten Schutz vor witterungsbedingten Ernteausfällen bieten. Jedoch versichern sie nicht den Ernteausfall selbst, sondern seine Ursachen. Bspw. leisten sie Unterstützung, wenn die Niederschläge in der Anbauregion eines Landwirts um mehr als 30 oder 50 % unter dem langjährigen Mittel liegen. Gegenüber dem Ansatz der Ernteausfallversicherungen der „alten Generation“ hat dies einen vierfachen Vorteil: (i) Der Eintritt des Versicherungsfalls kann vom Versicherer objektiv und mit begrenzten Kosten auf der Grundlage von meteorologischen Messungen in unterschiedlichen Regionen eines Landes gemessen und überprüft werden. (ii) Die Versicherten haben keinen Einfluss auf das versicherte Ereignis, weswegen keine Gefahr von moral hazard mehr besteht (z. B. einen von der Versicherung nicht beobachtbaren unzureichenden Einsatz eines Versicherten bei der Feldarbeit). (iii) Für den Versicherer ist die Berechnung der Prämien vergleichsweise einfach. Sie ergeben sich jeweils als Produkt der Risikoeintrittswahrscheinlichkeit und der Deckungssumme des einzelnen Vertrages plus Gewinn und Verwaltungskostenaufschlag. Die Risikoeintrittswahrscheinlichkeit lässt sich aus meteorologischen Zeitreihen ablesen, während die Deckungssumme des einzelnen Vertrages individuell mit dem Versicherten in Abhängigkeit von seiner Zahlungsfähigkeit und -bereitschaft festgelegt werden kann. (iv) Die Leistungen und Beiträge der Versicherungsverträge sind vom einzelnen Anbauprodukt unabhängig. Dafür muss für jedes versicherte Wetterrisiko (Dürre, Überschwemmung, Frost...) ein separater Vertrag aufgesetzt werden. Darüber hinaus werden die Ernteausfallversicherungen der „neuen Generation“ auch damit fertig, dass Wetterrisiken kovariant sind. Im Gegensatz zu den Versicherungssystemen der „alten Generation“ sind sie zumeist nach dem partner-agent model organisiert. BASIX z. B., eine Bank in Indien, kooperiert beim Vertrieb und beim Dienstleistungsgeschäft mit lokalen agents: Selbsthilfegruppen und NROs. BASIX, dem partner, hilft dies, Transaktionskosten zu sparen. Für die agents hingegen hat die Zusammenarbeit mit BASIX den Vorteil, dass dieser partner in allen Teilen Indiens aktiv ist und Kunden hat. Selbst wenn also in einer Region ein versichertes Wetterrisiko eintritt und dort alle Versicherten gleichzeitig trifft, kann BASIX die hieraus resultierenden Verluste mit Gewinnen in anderen Regionen ausgleichen.378 5.4 Rahmenbedingungen Inwieweit KV-Projekte realisierbar sind, wird natürlich auch von den Rahmenbedingungen im jeweiligen Land bestimmt. Im Folgenden wird diskutiert, auf welche politischen, ökonomischen und soziokulturellen Rahmenbedingungen es dabei besonders ankommt. 378 Vgl. Mosley (2001, 53); van Oppen (2001, 14). 179 Als Ergebnis wird sich herausstellen, dass der mögliche Erfolg von KV-Projekten v. a. davon abhängt, dass (i) die Inflation nicht zu hoch ist, (ii) den beteiligten Akteuren von der Politik ein ausreichend großer Handlungsspielraum eingeräumt wird, (iii) der Versicherungsmarkt im angemessenen Maß und der angemessenen Weise reguliert ist und (iv) das Risiko-Pooling bei der Zielgruppe einkommensschwacher Haushalte und Individuen als Strategie des Risiko-Managements auf Akzeptanz stößt. Zudem sollten Investitions-, Rückversicherungs- und Streitschlichtungsmöglichkeiten verfügbar sein. 5.4.1 Ökonomische Rahmenbedingungen In hohem Maße werden die Erfolgsaussichten von KV-Projekten von den ökonomischen Rahmenbedingungen beeinflusst. Für sie ist es wichtig, dass (i) die wirtschaftliche Entwicklung stabil ist, (ii) die Inflation nicht zu hoch liegt, (iii) ein funktionstüchtiger Finanzsektor und Kapitalmarkt existiert und (iii) Möglichkeiten der Rückversicherung bereitstehen. Stabilität der wirtschaftlichen Entwicklung: Für KV-Systeme ist eine stabile ökonomische Entwicklung genauso wichtig für die meisten wirtschaftlichen Unternehmungen. So können bspw. unerwartete, heftige Veränderungen der relativen Preise zu Auftragseinbußen und Einkommensausfällen in ganzen Wirtschaftszweigen führen. Kleinstversicherte, die in diesen Wirtschaftszweigen erwerbstätig sind, können möglicherweise ihre Beiträge nicht mehr zahlen. Handelt es sich hierbei um eine größere Zahl von Mitgliedern, so kann es zum Kollaps des gesamten KV-Systems kommen. Niedrige Inflation: Ebenso kann eine hohe Inflationsrate ganz erhebliche Probleme verursachen. Dies gilt v. a. für Versicherungsarrangements wie z. B. Renten- oder Lebensversicherungen, bei denen die Versicherten erst lange nach Vertragsabschluss Leistungen beziehen, wie z. B. Renten-, Lebens- oder Erwerbsunfähigkeitsversicherungen. Legt der Versicherungsvertrag ein bestimmtes nominales Niveau für diese Leistungen fest, so führt eine hohe Inflation bis zum Zeitpunkt ihrer Auszahlung dazu, dass sie real nichts mehr wert sind (keine Kaufkraft mehr haben). Das Gleiche kann geschehen, wenn der Vertrag eine nominale Mindestverzinsung der Beiträge verspricht, die unter der Inflationsrate liegt. Anders sieht es aus, wenn er eine reale Mindestverzinsung der Beiträge vorsieht (z. B. durch eine Indizierung an den Lohn- oder Lebenshaltungskostenindex). Dann kann aber der Versicherer in Schwierigkeiten geraten. Um die Mindestverzinsung sicherzustellen, muss er die Beiträge der Versicherten zu einer entsprechend hohen Rendite anlegen. Jedoch liegen die Zinsen in Zeiten der Hyperinflation auch auf dem Kapitalmarkt unter der Inflationsrate. Funktionstüchtiger Finanzsektor und Kapitalmarkt: Weiterhin müssen Kleinstversicherer, zumindest wenn sie Renten-, Lebens- oder Erwerbsunfähigkeitsversicherungen anbieten, Zugang zu rentablen und sicheren Investitionsmöglichkeiten haben. Hierauf wurde schon mehrfach hingewiesen. Dies setzt aber voraus, dass es solche Möglichkeiten im jeweiligen Land überhaupt gibt und dass beim Zugang zu ihnen grundsätzlich keine allzu hohen Transaktionskosten anfallen. Ein effizientes Finanzsystem und ein funktionstüchtiger, transparenter Kapitalmarkt mit möglichst vielfältigen Anlageprodukten sind somit auch für KVs essenziell.379 379 Vgl. Loewe et al. (2001, 9 und 53). 180 Rückversicherungsmöglichkeiten: Ebenso sollten Kleinstversicherer über Möglichkeiten der Rückversicherung verfügen. Dies gilt v. a. für Anbieter mit einer begrenzten Zahl von Kunden, bei denen eine Häufung von Schadensfällen zur Zahlungsunfähigkeit führen kann. Er selbst, der den Versicherten gegen Zahlung einer Prämie ihre Risiken abgenommen hat, muss sich wiederum gegen die Folgen einer solchen Häufung von Schadensfällen absichern. Hierbei stehen ihm zwei mögliche Strategien zur Verfügung: Entweder er kooperiert mit anderen Kleinstversicherern und geht mit ihnen ein Rückversicherungsabkommen auf Gegenseitigkeit ein. Ein solcher Vertrag sieht vor, dass sich die Kooperationspartner im Falle einer vorübergehenden Zahlungsschwierigkeit gegenseitig beistehen, i. e. Darlehen geben, damit sie nicht nur auf Grund solcher Zahlungsprobleme bankrott gehen. Oder aber der Versicherer schließt einen Vertrag bei einem spezialisierten Rückversicherer ab. Er versichert also sein eigenes Risiko, das in der besagten Häufung von Schadensfällen bei seinen Kunden besteht, gegen Zahlung einer Prämie. Unter bestimmten Umständen ist beim partner-agent model der partner für den agent auch ein Rückversicherer. Dies ist dann der Fall, wenn der agent selbst ein Risiko beim Betrieb des KV-Systems trägt und nicht nur als Makler bzw. Agent des partner fungiert. Jedoch kann auch für den partner eines nach dem partner-agent model organisierten KV-Systems der Abschluss einer Rückversicherung ratsam sein. In den meisten Ländern sind selbst die größten Versicherungsunternehmen rückversichert, um jedes auch noch so kleine Restrisiko – das sich letztlich auf ihre Kunden auswirken würde – auszuschließen. Größtenteils ist eine solche Rückversicherung sogar gesetzlich vorgeschrieben. Dies setzt allerdings voraus, dass es im betreffenden Land überhaupt Rückversicherungsmöglichkeiten gibt und dass sie auch den Anbietern von KV-Produkten zur Verfügung stehen. Dies ist keinesfalls selbstverständlich. Mittlerweile dürften in jedem Land Rückversicherungsgesellschaften existieren oder zumindest ausländische Gesellschaften aktiv sein. Jedoch ist fraglich, ob jeder Kleinstversicherer Zugang zu ihnen hat und ob sie jeden Kleinstversicherer als Kunden akzeptieren. Dies gilt v. a. für Selbsthilfegruppen und NROs.380 Eine Alternative besteht darin, dass der Staat, eine Wohltätigkeitsorganisation oder externe Geber einen Rückversicherungsfonds bereitstellen, von dem ein Kleinstversicherer im Falle von Zahlungsschwierigkeiten Darlehen aufnehmen kann.381 380 Fast alle KV-Projekte, die nach dem partner-agent model organisiert sind, haben Verträge mit spezialisierten Rückversicherern, so bspw. die BRI in Indonesien oder die NLC in Pakistan, vgl. Brown / Churchill (2000, 79). Seltener sind hingegen Rückversicherungsverträge von KV-Systemen, die von einem Vollversicherer oder einem Versicherungsverein in Eigenregie betrieben werden. Ein Beispiel hierfür ist die Delta Life Insurance Company in Bangladesh, deren KV- Programme zusammen mit ihren konventionellen Produktlinien über die Münchner Rückversicherung und die Swiss Re abgesichert sind. Ein weiteres Beispiel ist das KV-System von La Equidad in Kolumbien. Vgl. Brown / Churchill (2000, 23 und 79). 381 Dieses Verfahren wird u. a. in Uganda praktiziert. Dort hat das Gesundheitsministerium für Kleinstversicherer im Gesundheitsbereich einen Rückversicherungsfonds eingerichtet, aus dem sie während der ersten drei Jahre nach ihrer Gründung zinslose Darlehen entnehmen können, vgl. Brown / Churchill (2000, 79). Eine ähnliche Unterstützung erfährt SEWA in Indien durch einen von der GTZ finanzierten Rückversicherungs-Fonds. Aus diesem Fonds kann sie Mittel entnehmen, wenn sie die laufenden Kosten ihres KV-Programms nicht mehr aus ihren Einnahmen decken kann. Vgl. Brown / Churchill (2000, 79); Freiberg-Strauß (1999, 6); Hauck (1999, 10 und 18); McCord (2001b); McCord / Isern / Hashemi (2001, 3). 181 5.4.2 Politische Rahmenbedingungen Noch eher als an den ökonomischen können KV-Projekte an den politischen Rahmenbedingungen scheitern. Mindestens vier Voraussetzungen müssen erfüllt sein: Politische Akzeptanz: Zuallererst muss feststehen, dass KV-Projekte von der Regierung des jeweiligen Landes zumindest geduldet werden und dass die Politik den beteiligten Akteuren einen ausreichend großen Handlungsspielraum zugesteht. Politische Stabilität: Zudem ist auch bei den politischen Rahmenbedingungen ein Mindestmaß an Stabilität erforderlich. Häufige Staatsstreiche, Unruhen oder Revolutionen führen zur Verunsicherung der Bevölkerung. Unter solchen Umständen ist keine Institution bereit, die mit dem Aufbau eines KV-Systems verbundenen Risiken auf sich zu nehmen. Umgekehrt dürften die privaten Haushalte keinem Anbieter das erforderliche Vertrauen entgegenbringen, zumal sie nicht wissen, ob er den nächsten Machtwechsel unbeschadet überleben wird. Gesetzeskonformität: Sodann muss die Gesetzeslage KV-Arrangements zulassen. Hindernisse können dabei v. a. in der Regulierung des Versicherungsmarktes und der Gesetzgebung für Selbsthilfegruppen und NROs bestehen. Rechtssicherheit: Schließlich muss gewährleistet sein, dass die Einhaltung der Gesetze vom Staat kontrolliert wird und dass Zuwiderhandlungen geahndet werden. Zudem müssen alle an einem KV-System beteiligten Akteure (Anbieter und Nachfrager) davon ausgehen können, dass sie ihre Rechte ggf. vor Gericht einklagen können und dass dabei entsprechend der geltenden Gesetze entschieden wird. Im Folgenden soll (i) auf die Regulierung des Versicherungsmarktes und (ii) auf die Gesetzgebung für Selbsthilfegruppen und NROs ausführlicher eingegangen werden. Regulierung des Versicherungsmarktes Fragen der Regulierung sind für den KV-Ansatz von größter Bedeutung. Die Versicherungsmärkte gehören auch in den Industrieländern zu den am stärksten regulierten Märkten. Die meisten Vorschriften sollen letztlich die Konsumenten, i. e. Versicherten schützen. Insbesondere soll verhindert werden, dass der Konkurs bzw. die Zahlungsunfähigkeit eines Versicherers negative Konsequenzen für sie hat. Dies kann auf zweierlei Weise erreicht werden: Entweder man versucht, die Zahlungsunfähigkeit der Versicherungsunternehmen als solche abzuwenden. Hierzu dienen Auflagen über das Mindesteigenkapital, das Anlagen-Portfolio und die Sortimentspolitik der Anbieter sowie über die Ausbildung und Mindestpraxiserfahrung ihres Personals.382 Oder aber die Anbieter von Versicherungsprodukten werden dazu verpflichtet, eine bestimmte Liquiditätsreserve zu halten und einen Rückversicherungsvertrag abzuschließen. Damit werden lediglich die Konsequenzen des Konkurses bzw. der Zahlungsunfähigkeit von Versicherungsunternehmen abgefedert. Vorschriften im Bereich des Marketing und der Produktgestaltung sollen demgegen- über die Transparenz des Marktes verbessern, unlauteren Wettbewerb verhindern und die Nachfrager vor irreführender Werbung und unüberdachten Vertragsabschlüssen be- 382 Der Nachteil eines solchen Ansatzes ist, dass der natürliche Prozess der Bereinigung des Marktes von unzureichend wettbewerbsfähigen Anbietern verhindert wird. Somit fehlt der ultimative Mechanismus, um ineffiziente Geschäftspraktiken zu sanktionieren. Vgl. Zweifel / Eisen (2000, 345– 351).

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References

Zusammenfassung

Nur die Hälfte aller Menschen weltweit ist gegen Risiken wie Krankheit, Alter oder Ernteausfall abgesichert. Dies gilt v.a. für Beschäftigte im informellen Sektor. Lange wurde übersehen, dass hierin nicht nur ein soziales sondern auch ein ökonomisches Problem besteht, da Menschen ohne soziale Sicherheit besonders vorsichtig handeln und zum Beispiel Investitionen in Bildung und Produktionskapital meiden. Sie scheuen die hiermit verbundenen zusätzlichen Risiken und haben Angst, dass ihnen das investierte Geld bei Zahlungsschwierigkeiten nicht kurzfristig zur Verfügung steht.

Das vorliegende Buch gibt Einblick in die Funktionsweise moderner und traditioneller Systeme der sozialen Sicherung in Entwicklungsländern und zeigt auf, warum viele von ihnen für informell Beschäftigte ungeeignet sind. Es diskutiert, welche Strategien sich eignen, um die soziale Sicherheit im informellen Sektor zu verbessern und geht insbesondere auf das Potenzial von Kleinstversicherungen ein. Diese zeichnen sich durch niedrige Beitragssätze, flexible Zahlungsmodalitäten und begrenzte Leistungen aus und sind somit ganz an die Möglichkeiten und Bedarfe von Beziehern niedriger Einkommen angepasst, ohne auf Subventionen angewiesen zu sein.