132 5 Der Kleinstversicherungsansatz Dieses Kapitel wendet sich dem Kleinstversicherungsansatz (kurz: KV-Ansatz) zu. Er beruht auf einem neueren Konzept, das einen ganz anderen Ausgangspunkt nimmt als die im vorangegangenen Kapitel diskutierten Strategien zur Verbesserung der sozialen Sicherheit im informellen Sektor. Man könnte sagen, dass es quer zu ihnen liegt. Ausgangspunkt des KV-Konzeptes ist die Unter- bzw. Nichtversorgung von ärmeren und informell beschäftigten Bevölkerungsgruppen mit Versicherungsprodukten, i. e. ihr Mangel an Möglichkeiten, Risiken zu poolen. Gerade diejenigen, die mit den größten Risiken konfrontiert sind, haben die schlechtesten Möglichkeiten des Zugangs zu einem der wichtigsten Instrumente zur Prävention und Bekämpfung von Armut. Im Mittelpunkt des KV-Ansatzes steht somit die Zielgruppe von Haushalten und Individuen mit niedrigem und instabilem Einkommen sowie ein spezifisches Instrument des Risiko- Managements. Nebensächlich ist demgegenüber – anders als bei den in Abschnitt 4.3 besprochenen Ansätzen – die Trägerinstitution. Das bedeutet, dass grundsätzlich jeder sozialpolitische Akteur als Träger eines KV-Systems in Betracht kommt: der Staat, kommerzielle Unternehmen, zivilgesellschaftliche Organisationen, Selbsthilfegruppen und Solidargemeinschaften. Somit schließt der KV-Ansatz Sozialversicherungssysteme für einkommensschwache Sozialgruppen und kommerzielle Versicherungsprodukte mit niedrigen Prämien genauso mit ein wie Versicherungsarrangements, die von NROs organisiert werden, oder selbstorganisierte Versicherungssysteme der Zielgruppe. Das KV-Konzept ist noch relativ jung, so dass sich bislang noch keine allgemein anerkannte Definition hierfür hat durchsetzen können. Der Begriff „Kleinstversicherung“ bzw. „Mikroversicherung“ ist die Übersetzung des englischen Wortes micro-insurance, das vielfach auch in deutschen Texten verwendet wird. Hierbei handelt es sich um Mikrofinanzprodukte, die – ganz ähnlich wie Kleinstkredite – den Bedarfen und Möglichkeiten von Personen mit niedrigem Einkommen entgegen kommen sollen. Brown und Churchill (1999) definieren micro-insurance daher als “insurance for low-income households”.271 Dabei impliziert der Wortteil „-versicherung“, dass KVs überwiegend durch Beiträge finanziert werden und auf dem Pooling von Risiken beruhen. Das Attribut „Kleinst-“ hingegen bezieht sich nicht etwa auf die Größe von KVs (z. B. auf die Zahl ihrer Mitglieder oder ihr geographisches Einzugsgebiet), sondern auf die Höhe der Beiträge, von der wiederum die potenzielle Leistungsbreite (Zahl der versicherten Risiken) und Leistungshöhe (Höhe der Leistungsansprüche bei Risikoeintritt) des Versicherungssystems abhängen. Entsprechend werden KVs im Folgenden als Systeme der sozialen Sicherung verstanden, — die durch Beiträge finanziert werden, — die eine Strategie der Risiko-Teilung (des risk-pooling) anwenden, — deren Beiträge der Zahlungsbereitschaft und -fähigkeit von Haushalten mit niedrigen und unregelmäßigen Einkommen gerecht werden, — deren Beitrags- und Leistungskonditionen sich an den Bedarfen, Wünschen und Möglichkeiten ihrer Mitglieder orientieren und — die von Institutionen organisiert werden, denen die jeweilige Zielgruppe vertraut. 271 Brown / Churchill (1999, viii). Vgl. auch Mosley (2003, 143). 133 Diese Definition folgt einem Verständnis, das insbesondere von Warren, Brown und McCord (2000) geprägt ist und sich allmählich in der Literatur durchzusetzen scheint.272 Einige Autoren wenden den Begriff „Kleinstversicherung“ allerdings nur auf bestimmte Arten von Kleinstversicherungssystemen an: Manche273 setzen ihn gleich mit Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit („mutual“ bzw. „community-based insurance schemes“), die in Abschnitt 5.2 als eines von vier möglichen Organisationsmodellen von Kleinstversicherungssystemen behandelt werden. Umgekehrt beziehen sich u. a. Dror und Jacquier (1999) nur auf das partner-agent model, bei dem Versicherungsvereine mit anderen Versicherungsvereinen oder einem kommerziellen oder staatlichen Partner kooperieren. Auch auf dieses Organisationsmodell wird in Abschnitt 5.2 ausführlicher eingegangen. KV-Systeme bestehen bereits in zahlreichen Ländern verschiedener Weltregionen (vgl. Abschnitt 5.2). Einige von ihnen konnten beträchtliche Erfolge bei der Verbesserung des Zugangs von einkommensschwachen und informell beschäftigten Bevölkerungsgruppen zu Instrumenten des Risiko-Poolings erreichen. Der KV-Ansatz bildete sich in der entwicklungspolitischen Praxis heraus; seine theoretischen Grundlagen wurden erst später formuliert. Die Unschärfe, mit der bislang mit dem Begriff „Kleinstversicherung“ umgegangen wird, lässt sich sicherlich auch darauf zurückführen, dass der Ansatz unabhängig voneinander von zwei sehr unterschiedlichen Arten von sozialpolitischen Akteuren entwickelt wurde. Zum einen handelt es sich dabei um kooperative Gruppen, die erkannten, wie begrenzt das Risiko-Management- Potenzial von kleinen Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit mit einer geringen Zahl von Mitgliedern ist. Sie suchten nach Wegen, um die Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit von Versicherungsvereinen zu verbessern.274 Zum anderen begannen auch Mikrofinanzinstitutionen (MFIs), sich für das Versicherungsgeschäft zu interessieren. Sie erkannten, dass gerade ärmere Haushalte oftmals eher Unterstützung beim Management von Risiken als bei der Finanzierung von Investitionen benötigten. Vielfach hatten sie die Erfahrung gemacht, dass ihre Kunden Kredite nicht zurückzahlen konnten, weil ein Risiko (wie z. B. der Tod oder die Erwerbsunfähigkeit des Kreditnehmers) eingetreten und dadurch ein Großteil des bisherigen Einkommens ausgefallen war. Auch um ihr eigenes Kreditausfallrisiko zu vermindern, dachten die MFIs darüber nach, wie sie ihre Kunden beim Management der bedeutsamsten Risiken unterstützen könnten.275 Der KV-Ansatz geht somit auf zwei verschiedene Ursprünge zurück: Im ersten Fall handelt es sich um eine upgrading-Strategie von kooperativen Gruppen, die versuchen, den Mangel an staatlichem Engagement im Bereich der sozialen Sicherung durch Selbsthilfeaktivitäten auszugleichen. Im zweiten Fall ist der KV-Ansatz das logische Ergebnis einer Diversifikationsstrategie von MFIs, die ursprünglich nur im microcredit-Bereich aktiv waren und mit der Erweiterung ihrer Angebotspalette durch micro- 272 McCord definiert Kleinstversicherungssysteme als “essentially risk-pooling tools designed for the benefit and affordability of low-income persons”, vgl. McCord (2001b, 25). Ähnliche Definitionen finden sich bei Abada (2001, 381 f.); Beattie (2000); Brown / Green / Lindquist (2000, 2–3); Brown (2001, 12); McCord / Isern / Hashemi (2001); McCord / Mutesasira (2000a); McCord / Mutesasira (2000b); Morduch / Sharma (2002, 584 f.); Mosley (2001); Roth (2001); Siegel / Alwang / Canagarajah (2001, 4). 273 Vgl. bspw. Ahuja / Jütting (2003); ILO (2000a, 87); Murgai et al. (2002). 274 Vgl. Dror / Duru (2000, 2 f.). 275 Vgl. Hoogeveen (2001); Morduch / Sharma (2002, 583 f.); Mosley (2003, 144); Mutesasira (2001, 46 ff.). 134 saving- und micro-insurance-Produkte die Hoffnung auf Synergie- und Komplementaritätseffekte verbinden. Bemerkenswert ist, dass der Impuls für Kleinstversicherungsprojekte bisher nur in einer Minderheit der Fälle vom Staat oder von privatwirtschaftlichen Versicherungsunternehmen ausgegangen ist. Selbst dort, wo öffentliche Institutionen oder kommerzielle Versicherer mittlerweile fest in Kleinstversicherungssysteme eingebunden sind, waren sie vielfach nicht deren Initiatoren. Jedoch können der Staat und die Geber der EZ durchaus vorhandene Initiativen zur Gründung von KV-Systemen unterstützen. Ein entsprechendes Engagement würde genau zwei der in Abschnitt 4.3 genannten Strategien zur Verbesserung der sozialen Sicherheit im informellen Sektor entsprechen: (i) der Förderung von selbst-organisierten Formen der sozialen Sicherung sowie (ii) der Förderung von kommerziellen Risiko- Management-Produkten, die ganz auf die Bedarfe und Möglichkeiten von Erwerbstätigen mit begrenztem und instabilem Einkommen zugeschnitten sind. Dies wird im Verlaufe dieses Kapitels deutlich gemacht. Im Folgenden soll untersucht werden, ob, wie und wo das Ziel des KV-Ansatzes erreicht werden kann, i. e. (i) ob Versicherungsarrangements überhaupt je aus den Beiträgen von Haushalten mit geringem Einkommen finanziert und deren Bedarfen und Möglichkeiten gerecht werden können, (ii) wie die Versicherungsarrangements ausgestaltet sein müssen, damit sie hierzu in der Lage sind und (iii) welche Rahmenbedingungen gegeben sein müssen. Dabei wird deutlich, dass sich das KV-Konzept nicht ohne Weiteres in die Praxis umsetzen lässt. Seine Realisierbarkeit und Erfolgsaussichten hängen davon ab, — dass die Zielgruppe der Haushalte mit niedrigen und instabilen Einkommen überhaupt einen Bedarf und eine konkrete Nachfrage nach Instrumenten des Risiko-Managements empfindet, die auf dem Pooling von Risiken (der Risiko- Teilung) beruht, — dass sich ein Anbieter bzw. Organisator finden lässt, der in der Lage ist, finanziell selbsttragende Versicherungsarrangements zu entwerfen und anzubieten, und hiermit auch die Zielgruppe erreichen und ihr Vertrauen gewinnen kann, — dass das nachgefragte Produkt aus den Beiträgen der Versicherten finanziert werden kann und für den Anbieter bzw. Organisator keine allzu großen Risiken birgt, und — dass bestimmte ökonomische, politische und soziokulturelle Rahmenbedingungen gegeben sind. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, so birgt der KV-Ansatz ein beträchtliches Potenzial. Dann sind KV-Systeme durchaus in der Lage, einen großen Beitrag zur Verbesserung der sozialen Sicherheit von bislang risikoverletzbaren Gruppen der Bevölkerung wie bspw. Erwerbstätigen im informellen Sektor zu leisten. Diese Erkenntnis wird im Folgenden aus theoretischen Überlegungen und aus den Erfahrungen bereits bestehender KVs abgeleitet. Dabei wird nacheinander auf die vier o. g. Realisierbarkeits- bzw. Erfolgsbedingungen des KV-Ansatzes eingegangen: die potenzielle Nachfrage (Abschnitt 5.1), das potenzielle Angebot (5.2), die Ausgestaltung der KV-Produkte (5.3) und die erforderlichen Rahmenbedingungen (5.4). Am Ende wird die Leistungsfähigkeit des KV-Ansatzes unter Bezugnahme auf die zuvor abgeleiteten Erkenntnisse bewertet (5.5). 135 5.1 Nachfrage Zunächst wollen wir uns dem KV-Konzept „von unten“, i. e. aus Sicht der Zielgruppe nähern. Die Frage dabei ist, ob und unter welchen Umständen Nachfrage nach KV- Arrangements besteht. Natürlich kann die Nachfrage nicht unabhängig von einem konkreten Angebot quantifiziert werden. Zumindest die wichtigsten Einflussfaktoren der Nachfrage lassen sich aber auch abstrakt bestimmen. Der mit Abstand wichtigste Faktor ist natürlich die Zahlungsbereitschaft und -fähigkeit der Zielgruppe, die v. a. von ihrem Einkommen abhängt. Daneben kommt es aber auch darauf an, — dass sich die Angehörigen der Zielgruppe ihrer Risiken überhaupt bewusst sind und Unterstützung beim Risiko-Management benötigen und wünschen, — dass ihnen die Prämien in Anbetracht der versprochenen Leistungen angemessen erscheinen, — dass sie die Funktionsweise von Versicherungen verstanden haben und akzeptieren, — dass die Vertragskonditionen und Zahlungsmodalitäten des konkreten Versicherungsarrangements mit ihren besonderen Lebensumständen kompatibel sind und — dass sie dem Anbieter bzw. Organisator des Versicherungsarrangements vertrauen. Zahlungsbereitschaft und -fähigkeit Grundsätzlich haben einkommensschwache Haushalte und Individuen keineswegs einen geringeren Bedarf und ein kleineres Interesse an Versicherungsarrangements als Personen mit einem höheren Einkommen. Dennoch ist ihre Nachfrage begrenzt, weil sie mit ihrem Einkommen – nach Abzug der zum Überleben erforderlichen Konsumausgaben – allenfalls sehr niedrige Versicherungsbeiträge finanzieren können. In Abschnitt 2.4 wurde bereits argumentiert, dass Haushalte und Individuen mit einem kleinen Einkommen sehr viel eher dazu bereit sind, einen bestimmten Betrag für eine Vollversicherung gegen einkommensunabhängige Risiken auszugeben, als Personen mit einem höheren Einkommen. Den analytischen Beweis hierfür erbrachte Pratt (1964).276 Ebenso dürfte im Falle von einkommensabhängigen Risiken die relative Zahlungsbereitschaft mit sinkendem Einkommen eher zu- als abnehmen. Das bedeutet, dass Haushalte und Individuen mit einem kleinen Einkommen einen größeren Anteil ihres Einkommens für eine Versicherung ausgeben würden als wohlhabendere Haushalte und Individuen, sofern die Versicherung einen vollständigen Schutz vor Risikoschäden bietet, deren Ausmaß proportional mit wachsendem Einkommen zunimmt. Hierauf deuten mehrere empirische Untersuchungen in Industrieländern hin.277 Formal lässt sich der 276 Die Voraussetzung hierfür ist, dass die Risikoaversion der Nachfrager mit steigendem Einkommen abnimmt, die allerdings von allen denkbaren monoton steigenden, konkaven Nutzenfunktionen erfüllt wird, vgl. Mossin (1968, 119–121); Pratt (1964, 124 f. und 133). 277 Vgl. Zweifel / Eisen (2000, 74 und 78–81). 136 Zusammenhang allerdings nicht beweisen, ohne dass die Nutzenfunktion der jeweiligen Haushalte und Individuen spezifiziert wird.278 Hinzu kommt, dass ärmere Haushalte und Individuen über deutlich weniger alternative Möglichkeiten der Risiko-Absicherung verfügen als wohlhabendere Personen. So können Risiken bspw. auch durch Maßnahmen der Risiko-Diversifikation gemanagt werden (vgl. Abschnitt 2.3). Sie stellen ein vollkommenes Substitut zum Abschluss eines Versicherungsvertrages dar, sofern bei der Umschichtung von Kapital innerhalb des Vermögens-Portfolios keine allzu hohen Transaktionskosten anfallen.279 Eine entsprechende Strategie des Risiko-Managements wird daher auch als „Selbstversicherung“ bezeichnet. Anders als das Risiko-Pooling kann sie auch ohne die Mitgliedschaft in einer Versicherungs-Gemeinschaft durchgeführt werden. Jedoch besitzen ärmere Haushalte i. d. R. kein ausreichend großes Finanz- oder Sachkapital, das sie noch weiter aufspalten und auf verschiedene Anlageformen verteilen könnten.280 Auf der anderen Seite sind der Nachfrage von Haushalten und Individuen mit niedrigem Einkommen nach Versicherungsprodukten auch durch ihre geringe Zahlungsfähigkeit Grenzen gesetzt. Selbst wenn sie grundsätzlich bereit wären, einen sehr hohen Betrag für ihre soziale Absicherung gegen Risiken aufzuwenden, können sie hierfür nicht mehr ausgeben, als ihnen nach Abzug der für die Sicherung ihrer gegenwärtigen Existenz erforderlichen Ausgaben an Einkommen zur Verfügung steht.281 Empirische Untersuchungen zeigen allerdings, dass dieses kritische Mindesteinkommen deutlich niedriger liegt, als man möglicherweise erwarten würde. So stellte sich in Fallstudien über öffentliche und gruppenbasierte Versicherungssysteme in verschiedenen Ländern Subsahara-Afrikas heraus, dass ein deutlich höherer Anteil der Einwohner mit mittlerem und höherem Einkommen Verträge mit diesen Versicherungssystemen abgeschlossen hat, als dies bei den ärmeren Haushalten und Individuen im Umkreis der Systeme der Fall ist. Jedoch wurde unter den Mitgliedern der untersuchten Versicherungssysteme auch eine nicht ganz unbeträchtliche Zahl von Personen mit ei- 278 Wird den Nachfragern auch die Möglichkeit einer Teilversicherung angeboten, bei der sie die Höhe der Eigenbeteiligung (in Kombination mit der Prämie) stufenlos wählen können, so entscheiden sie sich bei allen Arten von Risiken und unabhängig von ihrem Einkommen nur dann für eine Vollversicherung, wenn der Versicherer keinen Aufschlag auf die „faire Prämie“ (vgl. Abschnitt 2.3) erhebt. Andernfalls ziehen sie eine Teilversicherung vor. Jedoch versichern in diesem Fall Haushalte und Individuen mit einem kleinen Einkommen bei gegebenem Prämiensatz (d. h. Versicherungsprämie pro versichertem Schadensanteil) einen deutlich höheren Anteil des möglichen Schadens als Haushalte und Individuen mit einem großen Einkommen, vgl. Mossin (1968, 121–128. Der Fall einer Versicherung, bei der die Versicherten die Höhe ihrer Selbstbeteiligung frei wählen können, ist allerdings nicht sehr realitätsnah. 279 Vgl. Ehrlich / Becker (1972, 165); Hoogeveen (2001, 111 f.); Mayers / Smith (1983, 156–159); Morduch / Sharma (2002, 579 f.); Schlesinger / Doherty (1985, 141); Zweifel / Eisen (2000, 107 ff.). 280 Selbst wenn sich das geringe Finanz- und Sachkapital von ärmeren Personen noch weiter auf viele verschiedene Anlagen verteilen ließe, würden hierbei viel zu hohe Kosten anfallen. Dies liegt daran, dass auf jede einzelne Anlage nur minimale Beträge entfielen. Mit kleinen Anlagebeträgen lassen sich auf dem Geld- und Kapitalmarkt keine hohen Zinsen erzielen. Zudem verursachen sie überproportional hohe Transaktionskosten, da Gebühren und Aufschläge, aber auch die Kosten, die bei der Suche nach profitablen Anlagen entstehen, in aller Regel von der Höhe des investierten Anlagebetrages unabhängig sind. 281 Vgl. Siegel / Alwang / Canagarajah (2001, 12); Wright / Dondo (2001, 60). 137 nem relativ niedrigen Einkommen identifiziert.282 Auch in anderen empirischen Erhebungen stellte sich heraus, dass offensichtlich selbst Haushalte, deren Einkommen nur knapp oberhalb der absoluten Armutsgrenze liegt, bereit und in der Lage sind, zumindest kleinere Beträge für eine Versicherung oder einen Sparplan aufzuwenden.283 Weitere Faktoren Die Nachfrage einkommensschwacher Haushalte und Individuen nach Versicherungsarrangements hängt aber nicht nur vom Einkommen ab. Mindestens fünf weitere Faktoren spielen den vorliegenden empirischen Untersuchungen zufolge eine maßgebliche Rolle: Risikobewusstsein: Die grundlegendste Voraussetzung dafür, dass die Zielgruppe einkommensschwacher Haushalte und Individuen Nachfrage nach einer Versicherung gegen ein bestimmtes Risiko entwickelt, besteht natürlich darin, dass sie verletzbar durch dieses Risiko ist. Darüber hinaus muss sie sich dieser Risiko-Verletzbarkeit aber auch bewusst sein, um Bedarf nach sozialer Absicherung zu verspüren. Dies spiegelt sich u. a. darin wider, dass Versicherungsarrangements gegen selten eintretende Risiken oftmals auch dann auf geringes Interesse stoßen, wenn diese sehr große Schäden verursachen können. Schlesinger und Doherty (1985) führen das Beispiel von Flutschadensund Erdbebenversicherungen an, die auch dann nur von wenigen Personen nachgefragt werden, wenn ihre Prämien großzügig subventioniert werden.284 Hingegen scheint die Zahlungsbereitschaft bei häufigeren Risiken (z. B. Krankheit) vergleichsweise groß zu sein – möglicherweise, weil diese im Bewusstsein aller Haushalte und Individuen stärker präsent sind.285 Die Ausgestaltung eines KV-Arrangements sollte daher nicht nur an der tatsächlichen, sondern auch an der subjektiv empfundenen Verletzbarkeit der Zielgruppe durch unterschiedliche Risiken orientiert sein.286 Höhe der Prämien: Ähnliches gilt für den Versicherungsbeitrag. Es reicht nicht aus, wenn der Anbieter bzw. Organisator eines KV-Arrangements seine Unkosten so weit wie möglich begrenzt, um von den Versicherungsnehmern keine zu hohen Beiträge verlangen zu müssen. Der Beitragssatz muss auch aus subjektiver Sicht der Nachfrager in einem angemessenen Verhältnis zu den Leistungen stehen. Zwischen diesen beiden Kriterien kann eine erhebliche Diskrepanz bestehen, da gerade ärmere Personen vielfach nur unzureichend über die Eintrittswahrscheinlichkeit und den Erwartungsschaden von Risiken informiert sind.287 Verständnis und Akzeptanz des Risiko-Pooling-Konzepts: Die Zielgruppe muss aber auch die Funktionsweise von Versicherungen verstanden haben und akzeptieren. Diese Forderung ist keineswegs trivial, wie die Erfahrungen zahlreicher KV-Projekte belegen: 282 Vgl. z. B. Mwabu et al. (2002) in Kenia; Musau (1999) in Kenia, Tansania und Uganda; Jütting (2001) im Senegal; Roth (2001) in Südafrika; Weinberger / Jütting (2000, 14) im Tschad. Vgl. ebenso Hoogeveen (2001, 115) über mehrere Untersuchungen in China und Côte d’Ivoire. 283 Vgl. Brown / Churchill (1999, 16 f.); Brown / Churchill (2000, 93); Dror (2001, 672 ); Holzmann / Jørgensen (1999, 3); Jütting (1999, 33); Loewe et al. (2001, 58–62); Morduch / Sharma (2002, 583 f.); Mosley (2003, 143); Sebstad / Cohen (2000, 23 ff.). 284 Vgl. Schlesinger / Doherty (1985, 136 f.); Siegel / Alwang / Canagarajah (2001, 12). 285 Haushalte im informellen städtischen Sektor in Jordanien interessierten sich bspw. grundsätzlich mehr für Krankenversicherungen als für Erwerbsunfähigkeitsversicherungen, obwohl die Dienstleistungen des öffentlichen Gesundheitssystems recht stark vom Staat subventioniert werden, informell Erwerbstätige aber keinen Zugang zu Rentenversicherungen haben. Vgl. Loewe et al. (2001, 60 und 144). 286 Vgl. Brown (2001, 13); Lund / Srinivas (1999, 75–77); McCord (2001b, 37). 287 Vgl. Dror / Jacquier (1999); Siegel / Alwang / Canagarajah (2001, 12).