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Markus Loewe, Möglichkeiten des Risiko-Managements in:

Markus Loewe

Soziale Sicherung, informeller Sektor und das Potenzial von Kleinstversicherungen, page 118 - 122

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4017-1, ISBN online: 978-3-8452-1347-7 https://doi.org/10.5771/9783845213477

Series: Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik, vol. 4

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118 Hierzu trägt auch der harte Wettbewerb auf den Arbeitsmärkten des informellen Sektors bei: Protestiert der informell beschäftigte Mitarbeiter eines informellen oder auch formellen Unternehmens gegen die Behandlung durch den Arbeitgeber, so muss er mit seiner sofortigen Entlassung rechnen. Da die informell Beschäftigten zumeist über keine Ausbildung verfügen, können sie jederzeit durch anpassungsbereitere Erwerbstätige ersetzt werden. Hinzu kommt, dass sie oftmals sehr einfache Tätigkeiten verrichten, bei denen sie kaum etwas dazulernen und somit ihre Erwerbsmöglichkeiten auf dem Arbeitsmarkt durch ihre Berufspraxis auch nicht verbessern (dead lock-Situation).219 Möglichkeiten des Risiko-Managements Zugleich bestehen für die im informellen Sektor erwerbstätigen Personen besonders große Probleme beim Umgang mit ihren Risiken. Weder verfügen sie über hinreichend große Einkommen und Vermögen, um die möglichen Folgen von Risiken leicht ex post bewältigen zu können, noch haben sie Zugang zu angemessenen Instrumenten der Risiko-Prävention und der antizipierenden Risiko-Abfederung: Typischerweise klafft in Entwicklungsländern eine Lücke im Gesamtgefüge der sozialen Sicherungssysteme, die in erster Linie die in den Städten wohnenden und außerhalb der Landwirtschaft arbeitenden informell Beschäftigten und deren Angehörige betrifft. Sowohl die Landbevölkerung als auch die von formellen Erwerbstätigkeiten lebende Stadtbevölkerung ist sozial besser abgesichert.220 In ländlichen Regionen bieten Solidargemeinschaften vielfach noch einen gewissen Schutz vor Risiken wie z. B. hohem Alter oder Einkommensausfall durch Erwerbsunfähigkeit. Traditionelle Werte und soziale Verhaltensnormen haben hier einen noch höheren Stellenwert als in den Städten und die persönlichen Beziehungen zwischen Verwandten, Nachbarn und Freunden sind noch vergleichsweise stark und belastbar. Insbesondere die Bewohner abgelegener Dörfer sind aufeinander angewiesen und können sich nicht aus dem Weg gehen. Auf der Basis einer generalisierten Reziprozität unterstützen sie einander bei Bedarf durch interpersonelle Transfers. Zudem sind sie in der Lage, Naturalienvorräte anzulegen und ihre Einkommensquellen (z. B. ihre landwirtschaftlichen Anbauprodukte) zu diversifizieren, und können dadurch zahlreiche Risiken abfedern. Das größte Problem stellen für sie Gesundheitsrisiken dar, da ländliche Regionen oftmals unzureichend mit Gesundheitsdienstleistungen versorgt werden. Empirische Untersuchungen bestätigen, dass nachbarschaftliche Transfers umso bedeutsamer sind und umso stärker auf einer generalisierten Reziprozität beruhen, je ländlicher die Wohngegend, je stabiler die Einkommen, je homogener die Bevölkerungsstruktur und je traditioneller die Wirtschaftsweise und die Wertvorstellungen sind.221 Andererseits bestehen in ländlichen Regionen Risiken wie z. B. Dürre, Überschwemmung, Sturm, die für Stadtbewohner keine so große Bedeutung haben. Nur in sehr wenigen Ländern bestehen Systeme der sozialen Sicherung, die einen angemessenen Schutz vor solchen Risiken bieten. Im städtischen Raum helfen sich Nachbarn, Freunde und Verwandte ebenfalls gegenseitig, doch der Umfang und die Zuverlässigkeit der interpersonellen Transfers ist noch kleiner als innerhalb von Dorfgemeinschaften, weil traditionelle Werte und persönliche Beziehungen eine geringere Bedeutung haben. Hinzu kommt, dass die Städter ihr Ein- 219 Vgl. Canagarajah / Sethuraman (2001, 34 f.). 220 Vgl. Fuchs (1985, 60 f.); Maes (2003, 42 f.). 221 Vgl. Coudouel et al. (2002, 514 ff.); Fuchs (1985, 58 ff.); Morduch (1999); Wright (1999). 119 kommen oft nur aus einer einzigen Quelle, der Lohnarbeit, beziehen und ökonomische und Lebenszyklusrisiken daher kaum diversifizieren können (vgl. Abschnitt 3.5). Aus diesem Grund bildete sich eine Nachfrage nach Instrumenten der sozialen Sicherung heraus, die den Einzelnen von der Unterstützung durch die Gemeinschaft unabhängig machen. Sie wurde erst vom privaten Sektor identifiziert, der den privaten Haushalten und Individuen Spar-, Kredit- und Versicherungsverträge anbot und damit Möglichkeiten der individuellen Risiko-Absicherung durch intertemporale bzw. horizontale Umverteilung eröffnete, und später auch vom Staat, der Sozialversicherungssysteme und Sozialtransferprogramme aufbaute.222 Jedoch sind sowohl die staatlichen als auch die privatwirtschaftlichen Systeme der sozialen Sicherung in hohem Maße auf die spezifischen Lebens- und Erwerbsbedingungen von Beschäftigten im formellen Wirtschaftssektor zugeschnitten, die sich durch (i) dauerhafte und stabile Beschäftigungsverhältnisse, (ii) stetige Einkommensflüsse und (iii) die räumliche, zeitliche und institutionelle Trennung der Produktions- von der Konsumsphäre bzw. des Einkommenserwerbs und des Konsums von Haushalten auszeichnen.223 Informell Beschäftigte haben daher in der Regel keinen Zugang zu diesen Instrumenten des Risiko-Managements. Staatliche Sozialversicherungssysteme erfassen in den meisten Ländern nur die unselbständig Beschäftigten des formellen Sektors. Dies liegt einerseits an der begrenzten Beitragsfähigkeit der informell Beschäftigten, die zumeist nur über niedrige, stark schwankende Einkommen verfügen und daher kaum in der Lage sind, regelmäßige Beiträge zu entrichten. Außerdem werden die Sozialversicherungsbeiträge fast überall je zur Hälfte vom Arbeitnehmer und vom Arbeitgeber finanziert. Informell Erwerbstätige müssten jedoch beide Beitragsanteile übernehmen, da sie entweder selbständig sind oder aber ihre Arbeitgeber nicht gemeldet sind.224 Oftmals lehnen informell Erwerbstätige eine Mitgliedschaft in der Sozialversicherung aber auch aus anderen Gründen ab: entweder, weil sie sich der Vorteile noch weniger bewusst sind als die Beschäftigten des formellen Sektors (vgl. Abschnitt 3.2) oder weil ihnen die bestehenden Sozialversicherungssysteme tatsächlich weniger Vorteile bringen, bspw. weil — die Sozialversicherung Risiken abdeckt (wie z. B. Alter oder Krankheit), von denen für informell Erwerbstätige gar nicht die größte Gefahr ausgeht, während die für sie bedeutsamsten Risiken (z. B. Arbeitslosigkeit oder Geschäftsbankrott) nicht versichert sind — oder aber eine Mitgliedschaft in der Sozialversicherung negative Begleiterscheinungen hat, z. B. dass der Staat auf das Unternehmen des Sozialversicherten oder seines Arbeitgebers aufmerksam wird und nun auf die Einhaltung von arbeitsrechtlichen Standards, Umwelt- und Verbraucherschutzauflagen und Steuergesetzen drängt, die mit hohen Kosten verbunden sind.225 Andererseits bestehen für den Staat und die Sozialversicherungsanstalt große finanzielle, administrative und politische Hürden bei der Lösung dieser Probleme. Erstens 222 Vgl. Lampert (1994, 135). 223 Vgl. Zacher (1988, 21). 224 Vgl. Canagarajah / Sethuraman (2001, 37); Gillion et al. (2000, 200); Guhan (1995, 36); Standing (2000, 9 ff.); van Ginneken (1999b, 8–10). 225 Vgl. Beattie (2000, 135); Canagarajah / Sethuraman (2001, 39); Holzmann / Packard / Cuesta (1999, 6 und 13–16); Iyer (1993, 194); Schulz (1993, 72 f.); Zöllner (1983, 562 f.). 120 lässt sich die Höhe der Einkommen aus informellen Erwerbstätigkeiten kaum abschätzen. Sogar die Erwerbstätigen selbst können z. T. nicht beziffern, wie viel sie im Durchschnitt verdienen, weil sie nicht Buch führen, weil ihre Einkünfte zu stark schwanken und teilweise sogar in Naturalien bestehen und weil Beschäftigungsverhältnisse instabil und oftmals nur von kurzer Dauer sind. Umso schwieriger ist es für die Sozialversicherungsanstalten, die Höhe der von informell erwerbstätigen Mitgliedern deklarierten Einkommen zu verifizieren, von denen die Beiträge abzuführen sind und die ebenfalls maßgeblich über das Niveau der Rentenansprüche und anderer Lohnersatzleistungen wie z. B. Kranken- oder Mutterschaftsgeld entscheiden.226 Zweitens sind mit der Identifikation, Registrierung und Veranlagung der informell Erwerbstätigen bzw. ihrer Arbeitgeber administrative Hürden verbunden. Diese Gruppe von Erwerbstätigen ist extrem heterogen und erzielt ihre Einkommen außerhalb des vom Staat beaufsichtigten Bereichs der Ökonomie. Somit können Sozialversicherungsanstalten bspw. nur schwer feststellen, (i) wer überhaupt Erwerbseinkommen erzielt und somit sozialversicherungspflichtig sein könnte, (ii) ob die Angaben der Versicherten bzw. ihrer Arbeitgeber über das Beschäftigungsverhältnis und das Einkommen der Wahrheit entsprechen und (iii) ob gemeldete Versicherungsfälle tatsächlich eingetreten sind. Selbst der Eintritt in den Ruhestand kann oftmals von den Behörden nicht eindeutig bestätigt werden.227 Drittens wurden Pläne, die Erwerbstätigen des informellen Sektors nach und nach in die Sozialversicherung aufzunehmen, in vielen Ländern auch aus politischen Gründen wieder aufgegeben bzw. nicht weiter verfolgt. Vorstöße in dieser Richtung stießen vielerorts auf erbitterten Widerstand bei den Interessenvertretern des formellen Sektors, die bereits sozialversichert waren und – zum Teil sicher auch mit einem gewissen Recht – befürchteten, dass die Integration der tendenziell schlechter verdienenden Erwerbstätigen des informellen Sektors Nachteile für sie mit sich bringen würden. Die Politiker wiederum waren nicht bereit, sich für die Belange der schlecht organisierten informell Beschäftigten einzusetzen und deren Integration in die Sozialversicherung zur Not auch gegen den organisierten Widerstand des formellen Sektors durchzusetzen. Auch die Sozialversicherungsanstalten selbst machten sich nicht für die Reformvorhaben stark. Ihre Sorge war, dass die Quote der ordnungsgemäß abgeführten Sozialversicherungsbeiträge (die z. T. bereits unter 80 % lag) noch weiter absinken und die Behörde selbst in einem schlechten Licht erscheinen würde.228 Staatliche Sozialtransferprogramme bestehen hingegen nur in sehr wenigen Entwicklungsländern und sind auch in diesen Ländern finanziell völlig unzureichend ausgestattet. Selbst von den absolut Einkommensarmen kommt daher nur eine kleine Minderheit in den Genuss der staatlichen Unterstützung, und auch für sie reichen die ausgezahlten Leistungen in aller Regel nicht aus, um auch nur den Mindestlebensstandard zu erreichen. Dies liegt zum einen daran, dass der Staat in Entwicklungsländern große Schwierigkeiten hat, die erforderlichen finanziellen Mittel durch Steuern zu mobilisieren (vgl. Abschnitt 3.5). Zum anderen gibt es vielerorts aber auch politische Umsetzungsprobleme. Viele Regierungen haben kein großes Interesse daran, die knappen Ein- 226 Vgl. FES (1996, 141 f.); Maes (2003, 42 f.); Norton / Conway / Foster (2001, 54); van Ginneken (1999b, 12). 227 Vgl. Bailey / Turner (2001, 389 f.); Fuchs (1985, 33 f.); Zacher (1988, 27). 228 Vgl. Beattie (2000, 135); Canagarajah / Sethuraman (2001, 45); World Bank (2000a, 154); Schulz (1993, 62). 121 nahmen des Fiskus für Sozialtransfers zu verwenden, von denen nur die politisch relativ einflusslosen ärmeren Haushalte und Individuen profitieren.229 Kredite von Banken und staatlichen Entwicklungsgesellschaften werden ebenfalls nur selten Beschäftigten des informellen Sektors gewährt. Dies liegt u. a. daran, dass hiermit besonders hohe Transaktionskosten verbunden wären, weil zwischen den Kreditinstituten und den informell Beschäftigten beträchtliche geographische, psychologische und sozioökonomische Barrieren bestehen: Nur selten gibt es Bankfilialen in den tendenziell ärmeren und einfacheren Wohngebieten dieser Gruppe von Erwerbstätigen. Zudem gehören die Bankangestellten einer höheren sozialen Schicht an und haben daher kaum Verständnis für die besonderen Probleme von Unternehmern und Arbeitnehmern des informellen Sektors. Umgekehrt sind diese oftmals nur unzureichend über die Anbieter von Krediten und deren Geschäftsbedingungen und Vergabekonditionen informiert und empfinden Misstrauen gegenüber den Bankangestellten, die ihnen von ihrer Herkunft und ihrem Lebensstil fremd erscheinen.230 Noch wichtiger ist, dass zwischen den Banken und informell erwerbstätigen Kreditnachfragern besonders große Informationsasymmetrien bestehen: Wer im informellen Sektor arbeitet, kann kein stabiles Beschäftigungsverhältnis, keinen Arbeitsvertrag, keine Produktionslizenz und keine Handelsregistrierung nachweisen. Zumeist kann er noch nicht einmal die Höhe seines Vermögens, Umsatzes und Einkommens belegen oder zumindest sicherstellen, dass er in Zukunft mindestens genauso viel verdienen wird wie zum Zeitpunkt einer etwaigen Kreditaufnahme. Daher können potenzielle Kreditgeber das Kreditausfallrisiko überhaupt nicht abschätzen. Sie müssten also von informell Erwerbstätigen besonders hohe Sicherheiten verlangen (z. B. Bürgschaften, Hypotheken, pfändbare Wertgegenstände oder Garantien des Arbeitgebers über ein stabiles Einkommen), über die diese nur in Ausnahmefällen verfügen.231 Privatwirtschaftliche Versicherungsverträge kommen für informell erwerbstätige Personen aus genau denselben Gründen232 ebenfalls nicht als Instrumente des Risiko- Managements in Betracht: Erstens sind sie häufig zu teuer. Die Beiträge liegen für ärmere Gruppen zu hoch, weil sie eigentlich auf die Bedarfe von besser verdienenden Bevölkerungsgruppen zugeschnitten sind und daher sehr hohe Deckungssummen vorsehen. Zweitens bestehen auch bei Versicherungsarrangements besonders große Informationsasymmetrien, wenn es sich bei den Versicherten um Beschäftigte des informellen Sektors handelt. Für den Versicherer ist es wesentlich leichter, die für ihn relevanten Informationen über das tatsächliche Alter, den Gesundheitszustand, die Art der Arbeit, die Wochenarbeitszeit, das Vermögen und das Einkommen von Arbeitnehmern mit einem schriftlichen Arbeitsvertrag, einem stabilen Beschäftigungsverhältnis und einem auch bei den Behörden gemeldeten Arbeitgeber zu erhalten. Daher sind die Gefahren von adverser Selektion, moral hazard und Versicherungsbetrug bei informell Beschäftigten deutlich höher als bei Erwerbstätigen im formellen Sektor. Drittens fallen auch für Versicherungsunternehmen besonders hohe Verwaltungsund Transaktionskosten an, wenn sie Beschäftigte des informellen Sektors versichern. 229 Vgl. Beattie (2000, 142 f.); Canagarajah / Sethuraman (2001, 22); Gillion et al. (2000, 214); Guhan (1995, 103 f.); Norton / Conway / Foster (2001, 57); van Ginneken (1999b, 7). 230 Vgl. Klemp (1992, 53); Loewe et al. (2001, 35 f.). 231 Vgl. Canagarajah / Sethuraman (2001, 28); Jütting (1999); Zeller (1999, 34). 232 Vgl. Brown / Churchill (2000, 21 f.); Brown / McCord (2000, 11); Canagarajah / Sethuraman (2001, 40); Dror / Jacquier (1999, 3); Freiberg-Strauß (1999); Jütting (1999, 24 f.). 122 Die Kosten des Marketing, des screening von Nachfragern und der Prüfung von Schadensfällen liegen deutlich höher, wenn die Versicherten in informellen Siedlungen am Rande der Städte wohnen und arbeiten und sich somit in großer räumlicher und sozialer Distanz zu den Filialen von Versicherungsgesellschaften und deren Angestellten bewegen. Auf alle drei Gründe wird noch einmal ausführlicher in Kapitel 5 eingegangen. 4.3 Ansatzpunkte zur Verbesserung der sozialen Sicherheit im informellen Sektor Maßnahmen zur Verbesserung der sozialen Sicherheit von informell beschäftigten Erwerbspersonen können an zwei unterschiedlichen Punkten ansetzen: Eine naheliegende Lösung wäre, die Ursachen ihrer überdurchschnittlich hohen Risiko-Verletzbarkeit zu beseitigen, indem ihnen Zugang zum formellen Sektor und seinen Systemen der sozialen Sicherung erleichtert wird.233 Die Alternative hierzu besteht darin, gezielt die Risiko- Management-Möglichkeiten innerhalb des informellen Sektors in seiner derzeitigen Form zu fördern. In vielen Fällen dürfte es sinnvoll sein, beide Strategien parallel zu verfolgen. Selbst wenn es möglich wäre, sämtliche informell beschäftigten Personen nach und nach in den formellen Sektor zu integrieren, so müssten doch Anstrengungen unternommen werden, um die während der Übergangszeit im informellen Sektor Verbliebenen besser vor Risiken zu schützen. Umgekehrt lässt sich wahrscheinlich durch die Förderung der Risiko-Management-Möglichkeiten von informell Erwerbstätigen niemals das Niveau an sozialer Sicherheit erreichen, das im formellen Sektor besteht – schon alleine, weil dadurch die überdurchschnittlich hohe Bedeutung von Risiken für die informell Beschäftigten nicht verringert wird.234 4.3.1 Abbau der Unterschiede zwischen den Sektoren Die erste Strategie zielt darauf ab, die Beschäftigten des informellen Sektors zumindest partiell in den formellen Sektor zu integrieren – allerdings nicht durch eine Formalisierung des informellen Sektors, sondern durch eine vorsichtige Deregulierung des formellen Sektors. Die entwicklungspolitischen Erfahrungen der letzten Jahrzehnte haben gezeigt, dass sich der informelle Sektor kaum formalisieren lässt. Er entzieht sich konsequent jedem in diese Richtung gehenden Versuch. Für die allermeisten Entwicklungsländer ist somit das Ziel einer vollständigen Homogenisierung aller Bereiche der Ökonomie auf absehbare Zeit unrealistisch. Zudem stellt sich die Frage, ob man Unternehmer und Arbeitnehmer des informellen Sektors tatsächlich in die Formalität zwingen und dadurch den Motor zerstören soll, der den Sektor und die in ihm stattfindenden Wirtschaftsprozesse am Laufen hält – einen Sektor, in dem in vielen Entwicklungsländern ein erheblicher Anteil des Volkseinkommens entsteht.235 Stattdessen sollte der Zugang zu den Märkten des formellen Sektors für die informell Beschäftigten erleichtert bzw. attraktiver gemacht werden. Es geht also um den Abbau 233 Vgl. Canagarajah / Sethuraman (2001, 41 und 44). 234 Vgl. Beattie (2000, 134); Schmidt / Getubig (1992, 172 f.). 235 Vgl. Maldonado (1999a, 2 f.).

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Nur die Hälfte aller Menschen weltweit ist gegen Risiken wie Krankheit, Alter oder Ernteausfall abgesichert. Dies gilt v.a. für Beschäftigte im informellen Sektor. Lange wurde übersehen, dass hierin nicht nur ein soziales sondern auch ein ökonomisches Problem besteht, da Menschen ohne soziale Sicherheit besonders vorsichtig handeln und zum Beispiel Investitionen in Bildung und Produktionskapital meiden. Sie scheuen die hiermit verbundenen zusätzlichen Risiken und haben Angst, dass ihnen das investierte Geld bei Zahlungsschwierigkeiten nicht kurzfristig zur Verfügung steht.

Das vorliegende Buch gibt Einblick in die Funktionsweise moderner und traditioneller Systeme der sozialen Sicherung in Entwicklungsländern und zeigt auf, warum viele von ihnen für informell Beschäftigte ungeeignet sind. Es diskutiert, welche Strategien sich eignen, um die soziale Sicherheit im informellen Sektor zu verbessern und geht insbesondere auf das Potenzial von Kleinstversicherungen ein. Diese zeichnen sich durch niedrige Beitragssätze, flexible Zahlungsmodalitäten und begrenzte Leistungen aus und sind somit ganz an die Möglichkeiten und Bedarfe von Beziehern niedriger Einkommen angepasst, ohne auf Subventionen angewiesen zu sein.