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Markus Loewe, Ursachen der Informalität in:

Markus Loewe

Soziale Sicherung, informeller Sektor und das Potenzial von Kleinstversicherungen, page 112 - 115

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4017-1, ISBN online: 978-3-8452-1347-7 https://doi.org/10.5771/9783845213477

Series: Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik, vol. 4

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112 Landwirtschaft Informalität geben. Zwar führen viele Statistiken Erwerbstätige in der Landwirtschaft (teilweise sogar die Bewohner des ländlichen Raumes generell) separat auf (sie werden weder als informell noch als formell Beschäftigte ausgewiesen). Dies hat aber v. a. methodische Gründe: Im ländlichen Bereich ist es noch schwieriger als in den Städten, Daten zu erheben, die Rückschlüsse auf die Formalität eines Unternehmens oder Erwerbsverhältnisses zulassen. Zudem müssten andere Messungskriterien angewendet werden als im städtischen Raum, was Inkonsistenzen zur Folge hätte.211 Ursachen der Informalität Ebenfalls umstritten ist die Frage, warum Unternehmen und Erwerbsverhältnisse überhaupt informell sind, i. e. warum sie sich außerhalb des staatlichen Ordnungs- und Rechtsrahmens bewegen. In der Literatur lassen sich verschiedene Antworten auf diese Frage voneinander unterscheiden (vgl. Kasten 1). Tatsächlich dürfte die Situation je nach Land und Unternehmen bzw. Erwerbsverhältnis variieren; nicht überall greift dieselbe Erklärung der Informalität: Einerseits ist der informelle Sektor in gewisser Hinsicht ein privilegierter Bereich der Ökonomie. In den meisten Ländern ist der Staat außer Stande, in allen Bereichen der Ökonomie zu kontrollieren, ob die von ihm gesetzten Normen und Vorgaben bei jeder Aktivität und in jeder Hinsicht eingehalten werden. Er muss sich auf größere Unternehmen und deren Mitarbeiter konzentrieren und in Kauf nehmen, dass kleinere Betriebe, v. a. auf dem Lande und in den informellen Vororten der Städte, Gesetze und Verordnungen umgehen. Viele Unternehmer und Erwerbstätige entscheiden sich daher freiwillig für die Informalität. Sie sind nicht bereit, die Normen und Vorschriften des formellen Sektors einzuhalten und die hiermit verbundenen Kosten zu tragen. Insbesondere die Unternehmen des bereits zitierten upper-tier informal sector wären durchaus in der Lage, ihre Rechtsform und ihre Produktionen weiter zu formalisieren. Allerdings würden die hiermit verbundenen Kosten (für Steuern, Gebühren und Sozialabgaben, Registrierung, ordnungsgemäße Buchführung etc.) die Kosten der Informalität übersteigen, die in einem Mangel an Rechtssicherheit, im schlechteren Zugang zu den Behörden, zu Banken und Versicherungen und zu staatlichen Förderprogrammen sowie in der größeren sozialen Unsicherheit der Mitarbeiter u. a. bestehen. Selbst unselbständig Beschäftigte und Arbeiter auf eigene Rechnung nehmen vielfach die Nachteile von informellen Beschäftigungsverhältnissen in Kauf, weil diese flexibler sind und helfen, Kosten einzusparen (z. B. Sozialversicherungsbeiträge). Auch in Industrieländern sind rationale Kosten- Nutzen-Kalküle dieser Art gängig, was sich nicht zuletzt darin widerspiegelt, dass das Ausmaß von Schwarzarbeit zunimmt, weil viele Anbieter die rechtliche Unsicherheit der hohen Regulierungsdichte im formellen Sektor vorziehen.212 Andererseits ist der informelle Sektor auch ein Überlebensterritorium für diejenigen, die nicht in der Lage sind, die hohen Kosten der Formalität zu tragen. Für sie gestalten sich die Barrieren zwischen den Sektoren (s. o.) als unüberwindbar. Dass diese Barrieren so hoch sind, liegt z. T. an der Unfähigkeit des Staates in vielen Entwicklungsländern, den Regulierungsrahmen für die Märkte des formellen Sektors an die lokalen Erfordernisse anzupassen. Die Steuer- und Abgabensätze liegen zu hoch, Melde- und Genehmigungsverfahren sind 211 Vgl. Backiny-Yetna (2000, 75); Charmes (2000, 63). 212 Vgl. Blunch / Canagarajah / Raju (2001, 4); Karl (2000, 54); Maloney (2003, 9). 113 Kasten 1: Fünf Ansätze zur Erklärung von Informalität Dualismustheorie: Die Dualismustheoretiker (z. B. Boeke, Lewis und Myrdal) vertreten die These, dass die Entwicklung von Wirtschaft und Gesellschaft kein stetiger Prozess ist, der die Entwicklungsländer als Ganzes betrifft, sondern in Etappen verläuft und jeweils nur Teile der Ökonomien erfasst. Hierbei handele es sich jeweils um die dynamischen, kapital- und technologieintensiv produzierenden „modernen Sektoren“. Neben ihnen blieben „primitive“ bzw. „traditionelle Sektoren“ bestehen, in denen die autochthone, arbeitsintensive Wirtschaftsweise der Entwicklungsländer überlebe: der informelle Sektor. Der Hauptunterschied zwischen den beiden Sektoren besteht nach Auffassung der Dualismustheoretiker in den Regeln, nach denen der Faktor Arbeit entlohnt wird. Im modernen Sektor würden die Löhne (entsprechend neoklassischer Logik) dem Wertgrenzprodukt der Arbeit entsprechen, im traditionellen Sektor hingegen dem Pro-Kopf-Erlös (i. e. dem Wertdurchschnittsprodukt der Arbeit). Dies liege daran, dass die Erwerbstätigen überwiegend selbständig seien, i. e. Arbeit und Kapital untrennbar miteinander verbunden seien. Zusätzliche Arbeitskräfte würden vom traditionellen Sektor jederzeit absorbiert, indem sie in den Unternehmen von Verwandten mitarbeiten dürfen oder aber eigene Unternehmen gründen, die sehr ähnliche Produkte erstellen wie die bereits besthenden Unternehmen. Aus Sicht der jeweils Betroffenen ist dies vorteilhaft, alle anderen hingegen leiden, da der Durchschnittsertrag mit jeder zusätzlichen Arbeitskraft im traditionellen Sektor zurückgeht und somit auch die Löhne sinken. (Nur wenige Dualismustheoretiker bestreiten dies, da sie einen landwirtschaftlichen Sektor vor Augen haben, der seine Anbauflächen unbegrenzt ausweiten kann und dessen Produkte in unbegrenztem Umfang nachgrefragt werden). Umgekehrt bestehen nach Auffassung der Dualismustheoretiker aber auch nur für wenige Angehörige des traditionellen Sektors Anreize, in den modernen Sektor abzuwandern, da dieser nur höher qualifizierten und motivierten Arbeitskräften Löhne gewährt, die über dem Durchschnittseinkommen im traditionellen Sektor liegen. Einige Anhänger der Dualismustheorie fügen hinzu, dass die meisten Beschäftigten im traditionellen Sektor auch deshalb vor einem Wechsel in den modernen Sektor zurückschreckten, weil hiermit eine allzu deutliche Veränderung der Lebensbedingungen verbunden sei, die mit althergebrachten religiösen und soziokulturellen Vorstellungen und Normen nicht zu vereinen sei. Auch eine Imitation des modernen Sektors durch einzelne Betriebe des traditionellen Sektors komme nicht in Betracht, da die Sektoren geographisch, sozial und kulturell zu sehr voneinander isoliert seien. a Diese Vorstellungen haben allerdings zu keinem Zeitpunkt der Realität entsprochen. Schon immer hat es – auch im ländlichen Raum – einen regen Austausch von Gütern Erwerbstätigen und Ideen zwischen den Sektoren gegeben. In vielen Familien arbeiten einige Mitglieder im traditionellen Sektor (z. B. in der Landwirtschaft) und andere im modernen (z. B. in einer Fabrik oder der staatlichen Verwaltung). Ebenso gibt es Erwerbstätige, die erst im modernen Sektor arbeiten und dann irgendwann ein eigenes, kleines Unternehmen im traditionellen Sektor aufbauen. Ebenso arbeiten viele tagsüber in der staatlichen Verwaltung und nach Feierabend auf eigene Rechnung im informellen Sektor (z. B. als Taxifahrer). b Neoliberalismus: Im Gegensatz zur Dualismustheorie sieht der Neoliberalismus die Hauptursache für die Segregation der Ökonomie in einer Über- und Fehlregulierung des formellen Sektors. Der staatliche Rechts- und Ordnungsrahmen sei unzureichend an die lokalen Bedürfnisse angepasst, die Steuer- und Abgabensätze lägen zu hoch, Melde- und Genehmigungsverfahren seien zu kompliziert, zu aufwändig und zu langwierig, die Legalisierung von Unternehmen sei zu teuer, arbeitsrechtliche und Umweltschutzvorschriften seien zu rigide und die Verbraucherschutznormen würden ebenfalls zu hohe Kosten verursachen. Dies hat nach Auffassung der Verfechter des Neoliberalismus zur Folge, dass sich zwischen dem informellen und dem formellen Sektor multiple Barrieren befinden, die den Zugang der informell Beschäftigten zu den Arbeits-, Kapital- und Gütermärkten des formellen Sektors verhindern oder zumindest erheblich erschweren. Diese Barrieren sind umso höher, je rigider die Märkte des formellen Sektors reguliert sind. c 114 Fortsetzung Kasten 1 (Fünf Ansätze zur Erklärung der Informalität) Solche institutionellen Barrieren zwischen den Sektoren lassen sich tatsächlich in sehr vielen Entwicklungsländern beobachten (v. a. in Afrika und dem Nahen Osten, Osteuropa und Zentralasien und Asien). In diesen Ländern besteht für viele Unternehmer gar keine Möglichkeit, im formellen Sektor zu produzieren. Sie sind z. B. nicht in der Lage, die hohen Steuern im formellen Sektor zu entrichten, Umweltschutzvorschriften einzuhalten oder amtliche Genehmigungen für bestimmte Produktionen einzuholen (weil die Verfahren zu aufwändig bzw. zu intransparent sind). Zudem können sie ihre Unternehmen z. T. nicht legalisieren, weil das Land, auf dem sie produzieren, nicht ins Grundbuch eingetragen ist. Dies hat auch zur Folge, dass ihnen die für eine Formalisierung möglicherweise benötigten Kredite mangels Sicherheiten nicht gewährt werden. d Theorie von der strukturellen Heterogenität: Auch Hartmut Elsenhans, der wichtigste Vertreter der Theorie von der strukturellen Heterogenität, sieht die Ursache für die Existenz und das Beharrungsvermögen des informellen Sektors in den Zugangsbarrieren zum formellen Sektor. Im Gegensatz zu den Neoliberalisten interpretiert er diese Barrieren aber als politisch intendiert. Sie sollen seiner Meinung nach den Zutritt zum formellen Sektor erschweren. Absichtlich baue die Politik hohe gesetzliche und administrative Hürden auf, um die im formellen Sektor etablierten Unternehmer und Arbeitnehmer vor zusätzlicher Konkurrenz und einem hieraus resultierenden Verfall der Preise und Löhne zu schützen. In vielen Entwicklungsländern rekrutiere sich die Herrschaftselite selbst entweder aus dem Großbürgertum oder aber aus der städtischen Mittelschicht. Zudem stütze sich ihre Herrschaft auf zumindest eine dieser beiden sozialen Gruppen, die nahezu identisch mit den Unternehmern und Erwerbstätigen des formellen Sektors sind. e Diese Argumentation erscheint plausibel. Es dürfte allerdings schwer sein, sie zu belegen. Noch schwieriger ist es zu prüfen, ob bestehende Zugangsbarrieren im einzelnen Fall politisch intendiert sind oder nicht. „Rationalismus“: Ganz anders argumentieren die Vertreter einer Denkrichtung, die hier der Einfachheit halber als „Rationalisten“ bezeichnet werden. Sie streiten ab, dass zwischen den Sektoren unüberwindbare Barrieren bestehen: Die Erwerbstätigen hätten die Wahl zwischen formellen und informellen Beschäftigungsverhältnissen und auch die Unternehmen könnten entscheiden, wie stark sie sich in den Ordnungsrahmen des Staates integrieren bzw. diesen umgehen wollen. Ob sich ein Unternehmen bzw. ein Erwerbstätiger für den informellen oder den formellen Sektor entscheidet, hänge von rationalen Kosten-Nutzen-Abwägungen ab, bei denen die Kosten der Formalität mit den Kosten der Informalität verglichen würden: Insbesondere kleinere Unternehmer würden häufig die Informalität vorziehen, um Steuern, Gebühren und Sozialabgaben zu sparen, aufwändige administrative Prozesse zu vermeiden und staatliche Auflagen zu umgehen. Zwar stehen diesen Vorteilen Opportunitätskosten gegenüber, weil im informellen Sektor der Zugang zu Instrumenten der sozialen Sicherung, staatlichen Förderungsprogrammen, dem Finanzsystem und Rechtsmitteln zur Durchsetzung von Rechtsansprüchen erschwert oder gar unmöglich ist. Jedoch können kleinere Unternehmen – so die „Rationalisten“ – dieses Manko relativ leicht mit Hilfe von Solidargemeinschaften und anderen informellen Netzwerken kompensieren, die ihnen bei der Finanzierung, der Vermarktung, der Beschaffung von dringend benötigten Einsatzgütern, dem Risiko-Management und nicht zuletzt der Durchsetzung von impliziten Verträgen helfen. Je mehr jedoch ein Unternehmen wachse, umso schwerer würden die Opportunitätskosten der Informalität wiegen, so dass größere Unternehmen zu einem erheblich größeren Anteil und zu einem höheren Grad formalisiert seien. f Die Theorie erscheint schlüssig, sofern ihre zentrale Prämisse stimmt, dass keine wesentlichen Barrieren zwischen den Sektoren bestehen. Und tatsächlich haben Untersuchungen – v. a. über lateinamerikanische Länder – herausgefunden, dass (i) viele Unternehmer und Arbeitnehmer im Laufe ihres Lebens z. T. mehrfach zwischen den Sektoren wechseln, dass sie (ii) oft in jungen Jahren im formellen Sektor arbeiten und sich erst später im informellen Sektor selbständig machen und dass (iii) insbesondere Selbständige mit dem informellen Charakter ihrer Erwerbstätigkeit zufrieden sind und keinesfalls mit Beschäftigten des formellen Sektors tauschen wollten. Andere Studien kommen hingegen zum gegenteiligen Ergebnis, dass – v. a. in Afrika und Asien – für große Teile der Erwerbsbevölkerung durchaus Zugangsbarrieren zum formellen Sektor bestehen. g 115 Fortsetzung Kasten 1 (Fünf Ansätze zur Erklärung der Informalität) „Institutionalismus“: Abschließend sei noch ein fünfter Erklärungsansatz erwähnt, der „Institutionalismus“ genannt werden soll. Er erklärt das Phänomen der Informalität damit, dass einerseits der Staat in vielen Entwicklungsländern unfähig sei, die Einhaltung seiner Gesetze und Verordnungen bei allen Unternehmen und Erwerbsverhältnissen zu kontrollieren, und dass andererseits viele Unternehmer und Arbeitnehmer unzureichend über die für sie geltenden Normen bzw. deren Vorteile informiert seien. Zudem bestehen solche Vorteile auch nur in wenigen Fällen, so dass die Formalisierung gar nicht erforderlich erscheint (unabhängig davon, ob sie mit einem geringen oder großen Aufwand verbunden ist). h Quelle: a Vgl. Beattie (2000, 130); Blunch / Canagarajah / Raju (2001, 5 f.); Hemmer (1988, 188–204); Nohlen / Nuscheler (1993, 42 f.). b Vgl. Maes (2003, 41). c Vgl. Maldonado (1999a, 3 und 5). d Vgl. Beattie (2000, 131); BMZ (1999b, 4); Canagarajah / Sethuraman (2001, 12 und 28 f.); Holzmann / Packard / Cuesta (1999, 5 f.). e Vgl. Elsenhans (1986); Elsenhans (1990, 337 f.); Nohlen / Nuscheler (1993, 44 f.). f Vgl. Karl (2000, 54); Lautier (2000, 72); Maloney (2003, 12 f.). g Vgl. u. a. Maloney (2003) zu Lateinamerika und Maldonado (1999b) zu Subsahara-Afrika. h Vgl. Karl (2000, 53); Maldonado (1999a, 3 f.). zu kompliziert, zu aufwändig und zu langwierig und Arbeitnehmer-, Umwelt- und Verbraucherschutzvorschriften sind zu rigide und verursachen zu hohe Kosten.213 In vielen Ländern sind die Zugangsbarrieren zum formellen Sektor aber auch intendiert. Ihr Ziel ist es, die bereits im formellen Sektor etablierten Unternehmen und Erwerbstätigen vor Konkurrenten zu schützen, die ohne die Barrieren in immer größerer Zahl auf die Märkte des formellen Sektors treten und dadurch den Wettbewerb auf diesen Märkten intensivieren und die Preise drücken würden. In fast allen Entwicklungsländern stammen die politischen Entscheidungsträger aus der städtischen Mittelschicht oder aber aus der Oberschicht, die ihre Einkommen beide v. a. aus dem formellen Sektor beziehen und somit zu den Hauptnutznießern der Zutrittsbarrieren gehören.214 4.2 Informalität und Risiko-Verletzbarkeit Informalität hat einen hohen Preis. Nicht alle informell erwerbstätigen Personen sind arm und überproportional verletzbar durch Risiken, jedoch besteht eine eindeutig positive Korrelation zwischen der Informalität einer Erwerbstätigkeit und der Einkommensarmut und Risiko-Verletzbarkeit der von dieser Erwerbstätigkeit lebenden Personen. In Abschnitt 2.4 wurde bereits argumentiert, dass Haushalte und Individuen einerseits aufgrund von Risiken materiell verarmen können und dass einkommensschwache Haushalte und Individuen andererseits überdurchschnittlich verletzbar durch Risiken sind, und sich darüber hinaus besonders risikoavers verhalten und daher der Einkommensarmut nur schwer entfliehen können. 213 Vgl. Canagarajah / Sethuraman (2001, 13); Maldonado (1999a, 3 und 5); Maloney (2003, 13 f.). 214 Vgl. Develtere / van Durme (2000); Nohlen / Nuscheler (1993, 44 f.).

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References

Zusammenfassung

Nur die Hälfte aller Menschen weltweit ist gegen Risiken wie Krankheit, Alter oder Ernteausfall abgesichert. Dies gilt v.a. für Beschäftigte im informellen Sektor. Lange wurde übersehen, dass hierin nicht nur ein soziales sondern auch ein ökonomisches Problem besteht, da Menschen ohne soziale Sicherheit besonders vorsichtig handeln und zum Beispiel Investitionen in Bildung und Produktionskapital meiden. Sie scheuen die hiermit verbundenen zusätzlichen Risiken und haben Angst, dass ihnen das investierte Geld bei Zahlungsschwierigkeiten nicht kurzfristig zur Verfügung steht.

Das vorliegende Buch gibt Einblick in die Funktionsweise moderner und traditioneller Systeme der sozialen Sicherung in Entwicklungsländern und zeigt auf, warum viele von ihnen für informell Beschäftigte ungeeignet sind. Es diskutiert, welche Strategien sich eignen, um die soziale Sicherheit im informellen Sektor zu verbessern und geht insbesondere auf das Potenzial von Kleinstversicherungen ein. Diese zeichnen sich durch niedrige Beitragssätze, flexible Zahlungsmodalitäten und begrenzte Leistungen aus und sind somit ganz an die Möglichkeiten und Bedarfe von Beziehern niedriger Einkommen angepasst, ohne auf Subventionen angewiesen zu sein.