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Markus Loewe, Kennzeichen der Informalität in:

Markus Loewe

Soziale Sicherung, informeller Sektor und das Potenzial von Kleinstversicherungen, page 105 - 112

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4017-1, ISBN online: 978-3-8452-1347-7 https://doi.org/10.5771/9783845213477

Series: Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik, vol. 4

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105 ringerem Maße: Hier müssen die Politiker Rücksicht auf den Wählerwillen nehmen, um ihre Macht zu erhalten, und können ein bestimmtes Sozialsystem nicht gegen den Widerstand der Gesellschaft durchsetzen. Daher entstehen in Demokratien zumeist Sozialsysteme, die den gesellschaftlichen Wertvorstellungen verhältnismäßig nahe kommen. Umgekehrt fällt es den Politikern schwer, Reformen durchzuführen, die von der Mehrheit des Volkes (bzw. den Stammwählern der regierenden Politiker) abgelehnt werden, selbst wenn diese aus allokations- oder verteilungspolitischen Gründen sinnvoll wären. Dies erklärt z. B., warum die Reform der umlagefinanzierten Sozialversicherungssysteme in Europa so schleppend vorankommt, obwohl schon längst erkannt wurde, dass sie auf Dauer nicht finanzierbar sind. Das Problem besteht darin, dass diese unzureichende Nachhaltigkeit in erster Linie die noch minderjährige und die noch ungeborene Generation benachteiligt, die noch keine Wählerstimme hat.191 Ein großer Teil der Entwicklungsländer hat jedoch autoritäre Regime. Deren Regierungen legitimieren sich nicht durch Wahlen, sondern durch ihre Abstammung, ihr Charisma oder ihre Ideologie. Daher müssen sie bei ihren Entscheidungen auch keine Rücksicht auf die Interessen der Bevölkerungsmehrheit nehmen und staatliche Ressourcen nicht im Sinne gesellschaftlicher Forderungen einsetzen. Vielmehr nutzen sie auch sozialpolitische Instrumente im eigenen Interesse, um ihre Macht zu festigen: Sie privilegieren ihre Klientel und kooptieren potenziell oppositionelle Gruppen, die für ihre Herrschaft gefährlich werden könnten. Die breite Masse der Bevölkerung geht hierbei leer aus und die allokations- und verteilungspolitischen Ziele der sozialen Sicherung werden ebenfalls vernachlässigt.192 Wohlfahrtsorganisationen und Selbsthilfegruppen haben es oftmals schwer, die Defizite einer solchen klientelistischen Sozialpolitik auszugleichen, da autoritäre Regime in der Regel die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit stark einschränken und zivilgesellschaftliche Aktivitäten verhindern oder zumindest kontrollieren. Überbürokratische Genehmigungsprozeduren und undurchsichtige juristische Verfahren erschweren zusätzlich den Aufbau von Systemen der sozialen Sicherung durch den dritten Sektor. Sogenannte Nichtregierungsorganisationen werden häufig vom Staat finanziert und dadurch indirekt kontrolliert und dienen ihm dazu, die Gesellschaft zu kontrollieren und Geschenke der Regierung zu ausgewählten Individuen zu kanalisieren, die von staatlichen Sozialsystemen nur schwer erreicht werden können. 4 Soziale Sicherung im informellen Sektor Ein wichtiges Kennzeichen von Entwicklungsökonomien ist die Dominanz des sog. informellen Sektors. Im vorangegangenen Kapitel (Abschnitt 3.5) wurde argumentiert, dass sich die in europäischen und nordamerikanischen Ländern entwickelten sozialpolitischen Strategien, Modelle und Konzepte nicht ohne Weiteres auf die Länder des Südens übertragen lassen, da sich deren ökonomische, historische, soziokulturelle und politische Rahmenbedingungen zum Teil deutlich von jenen in den entwickelteren Ländern unterscheiden. Einer dieser Unterschiede ist, dass es sich bei der großen Mehrzahl von Unternehmen in Entwicklungsländern um kleine Familienbetriebe handelt, die bei 191 Vgl. Beattie (2000, 133); Mesa-Lago (1997, 503 und 515. 192 Vgl. Frey / Eichenberger (1994, 174 f.); Mesa-Lago (1978, 6 ff.); Mesa-Lago / Cruz-Saco / Zamalloa (1990). 106 den Behörden nicht gemeldet sind und ihre Mitarbeiter ohne Arbeitsvertrag beschäftigen und dass auch in größeren Unternehmen Arbeitnehmer befristet und ohne geregeltes Angestelltenverhältnis erwerbstätig sind. In beiden Fällen handelt es sich um Erwerbsaktivitäten, die als „informell“ bezeichnet werden und aus denen in einigen Ländern fast 80 % aller Haushalte und Individuen ihr Einkommen beziehen. Eine der größten Herausforderungen für eine Politik der sozialen Sicherung in Entwicklungsländern besteht darin, der unverhältnismäßig hohen Risiko-Verletzbarkeit von Erwerbstätigen im informellen Sektor zu begegnen. Aufgrund ihrer unsicheren Beschäftigungsverhältnisse und ihrer oftmals schlechteren Lebens- und Arbeitsbedingungen sind sie einer viel größeren Zahl von relevanten und signifikanten Risiken ausgesetzt als die Beschäftigten des formellen Sektors. Zugleich werden sie deutlich schlechter mit kommerziellen Risiko-Management-Instrumenten versorgt und sind – insbesondere im städtischen Raum – nur sehr bedingt in Solidargemeinschaften integriert. Selbst dem Staat fällt es sehr schwer, die informell Beschäftigten mit seinen Sozialsystemen zu erreichen. Die Frage ist, welche Instrumente hierfür in Frage kommen, i. e. mit welchen Strategien die soziale Sicherheit der informell Beschäftigten verbessert werden kann. Hierzu wird im Folgenden zunächst das Konzept des informellen Sektors vorgestellt und problematisiert (4.1). Danach wird dargestellt, warum die informell Erwerbstätigen tendenziell stärker verletzbar durch Risiken sind (4.2). Abschließend werden denkbare Reformansätze zur Verbesserung der sozialen Sicherheit im informellen Sektor hergeleitet (4.3). 4.1 Informeller Sektor Für die Zwecke dieser Studie werden unter dem informellen Sektor all diejenigen ökonomischen Aktivitäten verstanden, die sich außerhalb des vom Staat definierten wirtschaftlichen Ordnungsrahmens bewegen. Die wichtigste Folge hieraus ist, dass der Zugang zum informellen Sektor tendenziell weniger restringiert ist als der Zugang zum formellen Sektor. Zwischen den Sektoren können erhebliche Barrieren bestehen. Der Begriff „informeller Sektor“ wurde erstmals 1971 von dem Anthropologen Keith Hart in einem Vortrag über städtische Kleinunternehmer in Ghana gebraucht. Hiermit beschrieb er den v. a. für Entwicklungsländer typischen Bereich von Wirtschaft und Gesellschaft, in dem fliegende Händler, Heimarbeiter, Saisonarbeiter, Tagelöhner, kleine Handwerksbetriebe in Familienbesitz, Straßenverkäufer, Schuhputzer, Arbeiter ohne Vertrag und Anbieter von einfachen Dienstleistungen ihren Lebensunterhalt außerhalb geregelter Strukturen und am Rande der Legalität verdienen und in dem Einkommensarmut, Unterbeschäftigung und die Verletzbarkeit gegenüber Risiken in besonders hohem Maße verbreitet sind.193 Schon vor Keith wurde das von ihm beschriebene Phänomen beobachtet und u. a. als „unorganisierter“, „traditioneller“, „marginaler“, „Residual- oder ‚Haushaltssektor“ bezeichnet.194 Die in den 50er und 60er Jahren des 20. Jahrhunderts in der Entwicklungs- 193 Vgl. Bittner (1997, 6 f.); Lautier (2000, 71). 194 Weitere Bezeichnungen sind: inoffizieller, versteckter, unsichtbarer, volkstümlicher, unregulierter, illegaler, verschleierter, peripherer, geheimer sowie Grausektor bzw. Parallel-, Schatten-, Untergrund-, Alternativ- und Gegenwirtschaft. Vgl. Karl (2000, 54). 107 debatte dominierende Modernisierungstheorie war jedoch davon ausgegangen, dass der informelle Sektor eine vorübergehende Erscheinung am Rande der Ökonomie wäre, die mit fortschreitender Industrialisierung, Urbanisierung, Modernisierung und Monetarisierung an Bedeutung verliert. Zu einer grundlegenden Neubewertung des informellen Sektors auf internationaler Ebene trug vor allem ein Bericht der ILO über Employment, Incomes and Equity von 1972 bei. Erstens zeigte er auf, dass der informelle Sektor in vielen Entwicklungsländern ganz erheblich zum Volkseinkommen und zur Beschäftigung beiträgt. In einigen Ländern findet in ihm fast die Hälfte der volkswirtschaftlichen Wertschöpfung statt und bis zu 80 % der Erwerbstätigen finden in ihm Arbeit (im internationalen Durchschnitt sind es 25 %). Zweitens bescheinigte der Bericht, dass der informelle Sektor keineswegs im Laufe des Entwicklungsprozesses an Bedeutung verliert, sondern zeitweise sogar höhere Wachstumsraten verzeichnet als der formelle Sektor. Drittens förderte der Bericht das Bewusstsein für die Leistungen, die der informelle Sektor gerade für ärmere Bevölkerungsgruppen erbringt: Einerseits bietet er Beschäftigung und Einkommen für all diejenigen, die keinen Arbeitsplatz im formellen Sektor finden. Andererseits produziert er genau die einfachen Waren und Dienstleistungen, die von ärmeren Haushalten und Individuen nachgefragt werden.195 Erst während der letzten Jahre setzte sich jedoch die Erkenntnis durch, dass es auch in den Ländern des Nordens informelle Sektoren gibt. Was dort „Schattenwirtschaft“ oder auch „Graumarkt“ genannt wird, weist viele Ähnlichkeiten mit den informellen Sektoren der Entwicklungsländer auf – wenngleich auch einige Unterschiede bestehen. Karl (2000) schätzt, dass in den Industrieländern im Durchschnitt 15 % des tatsächlichen Volkseinkommens in diesen Bereichen der Ökonomie erwirtschaftet werden.196 Acht Gruppen von Erwerbstätigen werden i. a. dem informellen Sektor zugerechnet: — Selbständige und Arbeitgeber, deren Unternehmen untrennbar mit dem Haushalt des Unternehmers verbunden sind („household“ bzw. „unincorporated enterprises“), i. e. keine eigene Rechtspersönlichkeit haben und zwischen dem Einkommen und Vermögen des Haushalts und des Unternehmens nicht trennen, obwohl sie nicht nur für den Eigenkonsum des Unternehmers und seiner Angehörigen und Beschäftigten produzieren (wie bspw. vollständig autarke bäuerliche Betriebe) und obwohl eine solche finanzielle und rechtliche Trennung in der jeweiligen Branche eigentlich vom Gesetz verlangt wird, — Selbständige und Arbeitgeber, deren Unternehmen nach sonstigen Kriterien als informell einzustufen sind (z. B. weil sie bei den Behörden entgegen der Vorschrift nicht gemeldet sind, fällige Steuern nicht entrichten, gültige Produktionsstandards nicht einhalten oder staatliche Auflagen wie z. B. Mindesteigenkapitalforderungen nicht erfüllen), — unselbständig Beschäftigte in informellen Unternehmen, — Arbeiter auf eigene Rechnung (own-account workers), die rein formal selbständig sind und kleinere Aufträge auf Honorarbasis ausführen, tatsächlich aber häufig von demselben Arbeitgeber für kurze Zeiten bzw. kleinere Unteraufträge engagiert werden, 195 Vgl. Beattie (2000, 130 f.); Bittner (1997, 8); Blunch / Canagarajah / Raju (2001, 3 f.); Canagarajah / Sethuraman (2001, 2, 5 und 35); Kurz (1999, 42–44); Lund / Srinivas (1999, 6). 196 Besonders hoch liegen die Anteile in Italien und Griechenland. Vgl. Karl (2000, 54). 108 — Hausangestellte, die – ohne dass die Behörden dies kontrollieren könnten – z. B. als Butler, Kindermädchen oder Haushaltshilfe im Haushalt des Arbeitgebers beschäftigt sind, — Gelegenheitsarbeiter, wie z. B. Tagelöhner im Bau oder in der Industrie, — temporär Beschäftigte, wie z. B. Saisonarbeiter in der Landwirtschaft, und — unbezahlt Erwerbstätige, wie z. B. Lehrlinge oder mitarbeitende Familienmitglieder des Unternehmers (unpaid family workers).197 Kennzeichen der Informalität Allerdings herrscht bis heute kein Konsens darüber, was den informellen Sektor eigentlich ausmacht. Der Begriff wird mittlerweile von vielen verwendet, jedoch oftmals nur unzureichend erklärt. Es scheint beinahe so, als ob jeder etwas anderes darunter verstehen würde. Somit wurde der Begriff zu einem Chamäleon: Von Fall zu Fall und je nach Bedarf wird er mit unterschiedlichen Inhalten gefüllt. Offensichtlich lässt sich das Phänomen, auf das er sich bezieht, kaum fassen. Hans Singer soll einmal gesagt haben: „The informal sector is like a giraffe. You know what it is when you see it but you can hardly describe it.“198 Zudem wird von vielen Autoren nicht hinreichend zwischen der Formalität eines Unternehmens, einer ökonomischen Handlung und Erwerbsverhältnissen differenziert. So gibt es informell Beschäftigte in formellen Unternehmen, während informelle Wirtschaftsaktivitäten sowohl von Unternehmen als auch von Arbeitnehmern des formellen Sektors ausgeübt werden können.199 Vielfach wird der informelle Sektor definiert, indem seine Eigenschaften200 benannt werden: — die Einheit von Kapital und Arbeit: Informelle Unternehmen seien Familienbetriebe mit sehr wenigen Mitarbeitern, die alle in einem verwandtschaftlichen, nachbarschaftlichen oder freundschaftlichen Verhältnis (kinship relation) zum Unternehmer stünden. — Identität von Produktions- und Konsumeinheit: Mehr noch seien die Unternehmen finanziell und institutionell untrennbar mit dem Haushalt der Unternehmer verbunden. Sie hätten keine eigene Rechtspersönlichkeit und betrieben keine Buchführung. Die Eigentümer würden zwischen Privat- und Betriebsvermögen nicht unterscheiden und Einnahmen des Unternehmens oftmals unmittelbar für Konsumzwecke wieder ausgeben. — begrenzte Produktionsvolumina: Die Unternehmen seien klein und könnten nur in geringem Umfang Skalengewinne realisieren. — Nichtbeachtung der Regulierung: Der informelle Sektor stehe außerhalb des offiziellen Ordnungs- und Rechtsrahmens: Er ignoriere staatliche Vorgaben und 197 Vgl. Bittner (1997, 19); Canagarajah / Sethuraman (2001, 10 f. und 23); ILO (2000a, 194); van Ginneken (1999b, 6); Wahba / Moktar (2000, 4 f.). 198 Zitiert nach Kurz (1999, 43). Vgl. auch Bittner (1997, 6); Lautier (2000, 71). 199 Vgl. Blunch / Canagarajah / Raju (2001, 6); Lautier (2000, 71); Maloney (2003, 1 f.); van Ginneken (1999b, 6). 200 Vgl. Backiny-Yetna (2000, 75); Bittner (1997); Blunch / Canagarajah / Raju (2001); Canagarajah / Sethuraman (2001, 4); Charmes (2000, 62); Fuchs (1985, 48–59); Karl (2000, 53); Kurz (1999) 41–43); Lautier (2000, 71 f.); Lund / Srinivas (1999, 6–8); Wahba / Moktar (2000, 4–13). 109 Normen, während umgekehrt der Staat diese Vorgaben und Normen nicht durchsetzen kann oder will. — Nichtrestriktion des Zutritts: Weil er nicht reguliert sei, könne jeder ohne großen Aufwand im informellen Sektor ökonomisch aktiv werden. Daher herrsche intensiver Wettbewerb zwischen den Anbietern, die vielfach identische Güter herstellen würden. — niedrige Preise und Einkommen: Der starke Wettbewerb führe wiederum zu niedrigen Absatzpreisen und Verkaufserlösen. Auch die Löhne seien niedrig. — Mangel an Sach- und Humankapital: Die Kapitalakkumulation sei begrenzt: Informelle Unternehmer verfügten nur über wenig Eigenkapital und hätten auch keinen Zugang zu Krediten, so dass sie weder in die Produktionsmittel der Betriebe, noch in die Fertigkeiten und das Know-how ihrer Mitarbeiter (deren Ausbildung) investieren könnten. — statische, arbeitsintensive Produktionsweise: Sie würden daher sehr arbeitsintensiv und mit traditionellen und angepassten Verfahren produzieren. Innovationen seien selten. — niedrige Arbeitsproduktivität: Dies mindere wiederum die Produktivität informeller Unternehmen und deren Ertragsaussichten. Jedoch ist die große Mehrzahl dieser Eigenschaften nicht konstitutiv für die Informalität eines Unternehmens, einer Wirtschaftsaktivität oder eines Erwerbsverhältnisses. Sie treffen in vielen, z. T. sogar in den meisten, aber eben nicht in allen Fällen zu. Einzig die Nichtbeachtung staatlicher Regeln und Normen kann als Definitionskriterium herangezogen werden: Erstens ist der informelle Sektor nicht deckungsgleich mit der Haushaltsökonomie. Straßenverkäufer, Scheinselbständige und kleine Unternehmer des informellen Sektors dürften tatsächlich keine Buchführung betreiben und zwischen privatem und Betriebsvermögen nicht unterscheiden. Für größere Unternehmen dürfte dies aber kaum zutreffen. Zudem gibt es auch unselbständig Beschäftigte, die dem informellen Sektor zuzurechnen sind; jedoch können ihre Vermögen mit keinem Betriebsvermögen gleichgesetzt werden. Umgekehrt werden in vielen Haushalten in der Freizeit Güter in sehr kleinen Mengen hergestellt und im Freundeskreis verkauft (z. B. einfache Strick- oder Flechtwaren). Aktivitäten dieser Art müssen noch lange nicht informell sein, nur weil sie innerhalb des Haushalts stattfinden.201 Zweitens ist der informelle Sektor nicht identisch mit dem Kleinunternehmenssektor. Ein Großteil der informellen Unternehmen ist sehr klein, es gibt aber auch informelle Unternehmen mit einem beträchtlichen Umsatz und einer hohen Zahl von Mitarbeitern. Ebenso gibt es informell beschäftigte Arbeitnehmer in großen informellen und formellen Unternehmen. Umgekehrt sind in einigen Branchen auch kleine Unternehmen ohne jeden Zweifel nach allen Kriterien Bestandteil des formellen Sektors (so z. B. Anwaltskanzleien oder Arztpraxen).202 Drittens ist der informelle Sektor keinesfalls ein „Armensektor“. Zwar ist die große Mehrheit der materiell Armen in Entwicklungsländern informell beschäftigt. Jedoch sind keineswegs alle informell Beschäftigten arm. Nicht überall im informellen Sektor ist die Arbeitsproduktivität niedrig. In einigen Betrieben übersteigt sie sogar das Durch- 201 Vgl. Backiny-Yetna (2000, 75). 202 Vgl. Bittner (1997, 8); Lautier (2000, 71); Lobban (1997, 85); Rizk (1991, 167 f.). 110 schnittseinkommen der Bevölkerung, so dass auch die Löhne deutlich höher liegen als im formellen Sektor.203 Viertens ist der informelle Sektor kein statischer Sektor. Tatsächlich produziert die Mehrheit der informellen Betriebe arbeitsintensiv und mit angepassten Technologien, weil ihnen weniger Sach- und Humankapital zur Verfügung steht. Jedoch sind sie deswegen noch lange nicht statisch bzw. weniger innovativ als formelle Unternehmen. Die technologische Entwicklung wird aufmerksam verfolgt und neuere Produktions- und Organisationsverfahren werden angewandt, sobald sie erschwinglich sind und unter den gegeben Rahmenbedingungen Vorteile versprechen. Zudem gibt es ein hochgradig dynamisches und profitables Segment innerhalb des informellen Sektors, dem es weder an Kapital noch an technisch-organisatorischem Know-how mangelt. Die Unternehmen dieses Segments verfügen über teure Maschinen und importieren sogar Einsatzgüter aus dem Ausland. Oftmals sind sie flexibler bei der Einführung neuer Organisationsformen und Absatzwege und bei der Eroberung neuer Märkte als Unternehmen des formellen Sektors. Im Gegensatz zum Rest des informellen Sektors entwickelt sich ihr Umsatz prozyklisch: Er schrumpft, wenn der formelle Sektor in die Rezession gerät, während die restlichen Segmente des informellen Sektors in dieser Zeit wachsen, weil dann die im formellen Sektor entlassenen Arbeitnehmer in die Informalität ausweichen.204 Entscheidend ist, dass sich der informelle Sektor der staatlichen Regulierung ganz oder zumindest teilweise entzieht. Informelle Unternehmen sind nicht bei allen Behörden (Finanzamt, Handelsregister, Grundbuchamt, Sozialversicherungsanstalt...) gemeldet und statistisch nicht erfasst. Daher entrichten sie oftmals keine Steuern und Sozialabgaben, missachten das Arbeitsrecht, Produktionsauflagen und Produktstandards und betreiben keine Buchführung. Informell beschäftigte Arbeitnehmer hingegen zahlen ebenfalls keine Einkommensteuern und Sozialversicherungsbeiträge, haben weder schriftliche noch mündliche Arbeitsverträge und befinden sich zumeist in instabilen, oftmals vorübergehenden Beschäftigungsverhältnissen.205 Eine ganz wichtige Folge hiervon ist, dass der Zugang zum informellen Sektor tendenziell weniger restringiert ist als der Zugang zum formellen Sektor. Dies hat damit zu tun, dass die Beachtung und Einhaltung der staatlichen Normen und Vorschriften im formellen Sektor mit Kosten verbunden ist (in Form von Zeit, Geld und Mühe), die die im informellen Sektor erwerbstätigen Personen nicht aufbringen können bzw. aufbringen wollen (s. u.). Zwischen den Sektoren können demnach Barrieren bestehen, die umso höher sind, je rigider die Regulierung der Güter- und Faktormärkte des formellen Sektors in einem Land ausfällt. Bspw. müssen Arbeitnehmer im formellen Sektor Einkommensteuern und Sozialabgaben entrichten. Hingegen entstehen für Unternehmer Kosten durch Umsatz- und Unternehmenssteuern, die Einhaltung von arbeitsrechtlichen, Umweltschutz- und Verbraucherschutzvorschriften, die Gebühren einer Handelsregistereintragung oder Zulassung von bestimmten Produktionen und komplizierte, langwierige und teilweise intransparente Antrags- und Genehmigungsverfahren.206 203 Vgl. Blunch / Canagarajah / Raju (2001, 7); Canagarajah / Sethuraman (2001, 5 und 13); Lautier (2000, 71); Maes (2003, 41); Maloney (2003, 4). 204 Vgl. Bittner (1997, 10); Blunch / Canagarajah / Raju (2001, 8 und 21); Maloney (2003, 5 f.). 205 Vgl. Bittner (1997, 7); Blunch / Canagarajah / Raju (2001, 17); Canagarajah / Sethuraman (2001, 4); van Ginneken (1999a); Maes (2003, 40). 206 Vgl. Beattie (2000, 131); BMZ (1999b, 4); Canagarajah / Sethuraman (2001, 12 und 28 f.); Holzmann / Packard / Cuesta (1999, 5 f.). 111 Allerdings ist der informelle Sektor nicht mit dem „illegalen Sektor“ zu verwechseln. Dies ist schon deswegen falsch, weil der Staat toleriert bzw. mangels ausreichender Kontrollkapazitäten hinnimmt, dass viele Unternehmen u. a. nicht registriert sind bzw. arbeitsrechtliche und Umweltschutzvorschriften nicht einhalten. Allenfalls könnte man ihn als „alegalen“ bzw. „semi-legalen“ Sektor bezeichnen: Informelle Wirtschaftsaktivitäten sind nicht bereits von ihrer Natur her illegal, wie dies z. B. beim Schmuggel, bei der Zuhälterei und beim Diebstahl der Fall ist. Ihnen mangelt es lediglich an der amtlichen Registrierung und Anerkennung. Ebenso sind informell gefertigte Güter nicht grundsätzlich verboten wie z. B. Drogen oder Falschgeld. Informelle Unternehmen umgehen nur die Institutionen des Rechtsstaats.207 Zudem entziehen sich informelle Unternehmen der staatlichen Reglementierung meistens nicht gänzlich: Sie halten einige Vorschriften ein und missachten andere. Umgekehrt begehen auch formelle Unternehmen Steuerbetrug, melden ihre Beschäftigten nicht bei der Sozialversicherung oder verletzen Umweltschutzgesetze.208 Demnach gibt es unterschiedliche Stufen der Informalität. Der informelle Sektor ist kein monolithischer Block. Selbst mit dem Kriterium der Akzeptanz bzw. Missachtung von staatlichen Normen und Vorgaben kann keine eindeutige Trennlinie zwischen einem formellen und einem informellen Sektor gezogen werden. Allenfalls können verschiedene ökonomische Aktivitäten unterschiedlichen Stufen der Formalität zugeordnet werden. Eigentlich sollte man daher weder von dem informellen Sektor noch überhaupt von einem Sektor sprechen, sondern von formelleren und weniger formellen Bereichen der Ökonomie.209 Weiterhin ist der informelle Sektor kein „anarchischer Sektor“. Auch im informellen Sektor gibt es Regeln und Normen, die eingehalten werden. Nur handelt es sich hierbei nicht um staatliche Rechtsnormen, sondern um das Gewohnheitsrecht, das auf den soziokulturellen Werten der jeweiligen Gesellschaft beruht. Im Unterschied zum offiziellen Recht kann es nur in wenigen Fällen vor einer gerichtlichen Instanz eingeklagt werden, so dass auch im informellen Sektor keine endgültige Rechtssicherheit herrscht.210 Schließlich kann es Informalität nur geben, wo es auch Formalität gibt. Wenn Informalität, wie zu Beginn dieses Abschnitts, als das Umgehen bzw. die Nichtakzeptanz des staatlichen Ordnungs- und Rechtsrahmens definiert wird, so setzt dies voraus, dass ein solcher Ordnungs- und Rechtsrahmen überhaupt existiert und grundsätzlich auf die betreffende Wirtschaftsaktivität anwendbar ist. Gibt es hingegen für bestimmte ökonomische Handlungen keinerlei Vorgaben von Seiten des Staates, so sind sie gleicherma- ßen formell wie informell. Demnach können Unternehmen und Erwerbstätige in der Landwirtschaft nur unter bestimmten Bedingungen dem informellen Sektor angehören. Nimmt der Staat die Landwirtschaft bzw. Teile von ihr gänzlich von der Gültigkeit seiner Gesetze und Verordnungen aus, so lässt sich keine Aussage über den Grad ihrer Formalität treffen. Sind hingegen zumindest einzelne Elemente der ökonomischen Rahmengesetzgebung auch auf bäuerliche Betriebe und Erwerbsverhältnisse anwendbar, so kann es auch in der 207 Vgl. Blunch / Canagarajah / Raju (2001, 17); Charmes (2000, 62); Karl (2000, 53). 208 Vgl. BMZ (1999b, 2); Lautier (2000, 72); Lobban (1997, 85); Rizk (1991, 167 f.). 209 Vgl. Blunch / Canagarajah / Raju (2001, 14 f.); Lund / Srinivas (1999, 8); Maes (2003, 40); Maldonado (1999b, 334). 210 Vgl. Maldonado (1999b, 333 f.). 112 Landwirtschaft Informalität geben. Zwar führen viele Statistiken Erwerbstätige in der Landwirtschaft (teilweise sogar die Bewohner des ländlichen Raumes generell) separat auf (sie werden weder als informell noch als formell Beschäftigte ausgewiesen). Dies hat aber v. a. methodische Gründe: Im ländlichen Bereich ist es noch schwieriger als in den Städten, Daten zu erheben, die Rückschlüsse auf die Formalität eines Unternehmens oder Erwerbsverhältnisses zulassen. Zudem müssten andere Messungskriterien angewendet werden als im städtischen Raum, was Inkonsistenzen zur Folge hätte.211 Ursachen der Informalität Ebenfalls umstritten ist die Frage, warum Unternehmen und Erwerbsverhältnisse überhaupt informell sind, i. e. warum sie sich außerhalb des staatlichen Ordnungs- und Rechtsrahmens bewegen. In der Literatur lassen sich verschiedene Antworten auf diese Frage voneinander unterscheiden (vgl. Kasten 1). Tatsächlich dürfte die Situation je nach Land und Unternehmen bzw. Erwerbsverhältnis variieren; nicht überall greift dieselbe Erklärung der Informalität: Einerseits ist der informelle Sektor in gewisser Hinsicht ein privilegierter Bereich der Ökonomie. In den meisten Ländern ist der Staat außer Stande, in allen Bereichen der Ökonomie zu kontrollieren, ob die von ihm gesetzten Normen und Vorgaben bei jeder Aktivität und in jeder Hinsicht eingehalten werden. Er muss sich auf größere Unternehmen und deren Mitarbeiter konzentrieren und in Kauf nehmen, dass kleinere Betriebe, v. a. auf dem Lande und in den informellen Vororten der Städte, Gesetze und Verordnungen umgehen. Viele Unternehmer und Erwerbstätige entscheiden sich daher freiwillig für die Informalität. Sie sind nicht bereit, die Normen und Vorschriften des formellen Sektors einzuhalten und die hiermit verbundenen Kosten zu tragen. Insbesondere die Unternehmen des bereits zitierten upper-tier informal sector wären durchaus in der Lage, ihre Rechtsform und ihre Produktionen weiter zu formalisieren. Allerdings würden die hiermit verbundenen Kosten (für Steuern, Gebühren und Sozialabgaben, Registrierung, ordnungsgemäße Buchführung etc.) die Kosten der Informalität übersteigen, die in einem Mangel an Rechtssicherheit, im schlechteren Zugang zu den Behörden, zu Banken und Versicherungen und zu staatlichen Förderprogrammen sowie in der größeren sozialen Unsicherheit der Mitarbeiter u. a. bestehen. Selbst unselbständig Beschäftigte und Arbeiter auf eigene Rechnung nehmen vielfach die Nachteile von informellen Beschäftigungsverhältnissen in Kauf, weil diese flexibler sind und helfen, Kosten einzusparen (z. B. Sozialversicherungsbeiträge). Auch in Industrieländern sind rationale Kosten- Nutzen-Kalküle dieser Art gängig, was sich nicht zuletzt darin widerspiegelt, dass das Ausmaß von Schwarzarbeit zunimmt, weil viele Anbieter die rechtliche Unsicherheit der hohen Regulierungsdichte im formellen Sektor vorziehen.212 Andererseits ist der informelle Sektor auch ein Überlebensterritorium für diejenigen, die nicht in der Lage sind, die hohen Kosten der Formalität zu tragen. Für sie gestalten sich die Barrieren zwischen den Sektoren (s. o.) als unüberwindbar. Dass diese Barrieren so hoch sind, liegt z. T. an der Unfähigkeit des Staates in vielen Entwicklungsländern, den Regulierungsrahmen für die Märkte des formellen Sektors an die lokalen Erfordernisse anzupassen. Die Steuer- und Abgabensätze liegen zu hoch, Melde- und Genehmigungsverfahren sind 211 Vgl. Backiny-Yetna (2000, 75); Charmes (2000, 63). 212 Vgl. Blunch / Canagarajah / Raju (2001, 4); Karl (2000, 54); Maloney (2003, 9).

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References

Zusammenfassung

Nur die Hälfte aller Menschen weltweit ist gegen Risiken wie Krankheit, Alter oder Ernteausfall abgesichert. Dies gilt v.a. für Beschäftigte im informellen Sektor. Lange wurde übersehen, dass hierin nicht nur ein soziales sondern auch ein ökonomisches Problem besteht, da Menschen ohne soziale Sicherheit besonders vorsichtig handeln und zum Beispiel Investitionen in Bildung und Produktionskapital meiden. Sie scheuen die hiermit verbundenen zusätzlichen Risiken und haben Angst, dass ihnen das investierte Geld bei Zahlungsschwierigkeiten nicht kurzfristig zur Verfügung steht.

Das vorliegende Buch gibt Einblick in die Funktionsweise moderner und traditioneller Systeme der sozialen Sicherung in Entwicklungsländern und zeigt auf, warum viele von ihnen für informell Beschäftigte ungeeignet sind. Es diskutiert, welche Strategien sich eignen, um die soziale Sicherheit im informellen Sektor zu verbessern und geht insbesondere auf das Potenzial von Kleinstversicherungen ein. Diese zeichnen sich durch niedrige Beitragssätze, flexible Zahlungsmodalitäten und begrenzte Leistungen aus und sind somit ganz an die Möglichkeiten und Bedarfe von Beziehern niedriger Einkommen angepasst, ohne auf Subventionen angewiesen zu sein.