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Markus Loewe, Trägerinstitutionen in:

Markus Loewe

Soziale Sicherung, informeller Sektor und das Potenzial von Kleinstversicherungen, page 79 - 98

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4017-1, ISBN online: 978-3-8452-1347-7 https://doi.org/10.5771/9783845213477

Series: Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik, vol. 4

Bibliographic information
79 3.4.3 Trägerinstitutionen Soziale Sicherungssysteme können von sehr unterschiedlichen Institutionen getragen werden: — privaten Haushalten (die ihre Mitglieder beim Management ihrer individuellen Risiken unterstützen), — Solidargemeinschaften (i. e. Gruppen und Netzwerken, deren Mitglieder einander auf der Grundlage von soziokulturellen Werten und sozialen Verhaltensnormen beistehen), — kooperativen Selbsthilfegruppen (wie z. B. Genossenschaften, Vereinen, community welfare organisations, Berufsverbänden oder Gewerkschaften), — Organisationen des dritten Sektors (i. e. privaten Wohltätigkeitsorganisationen wie z. B. religiösen Stiftungen oder karitativen Vereinen), — dem Markt (als Vermittler von Angebot und Nachfrage nach kommerziellen Instrumenten für das Management von Risiken), — dem Staat (mit seinen Gebietskörperschaften auf unterschiedlichen Ebenen) und — der internationalen Staatengemeinschaft.118 Jede dieser Institutionen kann Strategien der Risiko-Prävention, der Risiko- Abfederung und der Risiko-Bewältigung unterstützen und sich dabei durch die in Abschnitt 3.4.1 diskutierten Formen der Umverteilung finanzieren (vgl. Übersicht 4). Der wichtigste Unterschied zwischen den von unterschiedlichen Institutionen getragenen Systemen der sozialen Sicherung besteht in ihrer Größe, i. e. der potenziellen Zahl von Mitgliedern. Sie hängt v. a. davon ab, auf welcher Subsidiaritätsebene das System angesiedelt ist: Private Haushalte bewegen sich auf der unterste Ebene und haben daher nur sehr wenige Mitglieder. Eine Ebene darüber befinden sich Solidargemeinschaften und Initiativgruppen, in denen sich Haushalte zusammenschließen. Auf einer noch höheren Ebene agieren privatwirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Akteure, die im Extremfall alle Haushalte in einem Land erreichen können, wozu ansonsten nur staatliche Systeme in der Lage sind. Die höchste Subsidiaritätsebene wird schließlich von der internationalen Staatengemeinschaft eingenommen. Die Größe eines Systems der sozialen Sicherung wirkt sich in mehrfacher Hinsicht auf dessen Leistungsfähigkeit aus: Allerdings besteht in Bezug auf die optimale Größe ein trade-off zwischen den Risiko-Management-Fähigkeiten der Systeme und der Professionalität ihrer Verwaltung auf der einen Seite (beides sind Stärken, die v. a. größeren Systemen zu eigen sind) und der inneren Kohäsion der Systeme und dem Informationsgrad ihrer Organisatoren auf der anderen Seite (beide Eigenschaften weisen eher kleinere Systeme auf): 118 Vgl. BMZ (1999a, 4 f.); Brown / Churchill (1999, 12–20); FES (1996, 79 f.); World Bank (2000a, 140 f.); Holzmann / Jørgensen (2000, 16 f.); Kurz (1999, 39 f.); Loewe (2000a, 4); van Ginneken (1999a); van Oppen (2001, 13). Übersic ht 4: Mögliche Tr äger von Sy st emen de r so zi alen Sicheru ng und deren Ri siko-Ma nage m ent-St rat egie n St ra te gi en d er R isi ko -A bf ed er u n g (ri sk m iti ga tio n) T rä ge ri ns tit ut io ne n St ra te gi en d er R isi ko -P rä ve n tio n (ri sk p re ve n tio n) R isi ko -D iv er sif ik at io n R isi ko -P oo lin g St ra te gi en d er R isi ko -B ew äl tig un g (ri sk co pi ng ) Pr iv a te H au sh al te – M aß na hm en d er H yg ie ne u n d de r G es un dh ei tsv o rs o rg e – ge su n de E rn äh ru n g – u n ge fä hr lic he E rw er bs tä tig ke it – A rb ei tsm ig ra tio n – Su ch e n ac h ei ne m sic he re n A rb ei tsp la tz – D iv er sif ik at io n de r Pr od uk tio n (z. B . d er lw . A nb au pr o du kte ) – La ge rh al tu ng – A uf ba u un d D iv er sif ik at io n v o n Er sp ar ni ss en – Er w er b v o n W er tg eg en stä n de n (G o ld , L an d, S ch m u ck ... ) – A uf ba u vo n so zi al en B ez ie hu ng en (S oz ial ka pi ta l) – In ve st iti on en in B ild un g – H ei ra t u n d Ri sik o- Po o lin g in de r G ro ßf am ili e – V er ka uf v on S ac hk ap ita l, W er tg eg en st än de n, E n ts pa re n – A uf na hm e v o n D ar le he n – M ob ili sie ru ng v o n Er w er bs po te n zi al (z . B . A ufn ah m e ei ne r z w ei te n Er w er bs tä tig ke it, K in de ra rb ei t) – sa iso na le A rb ei tsm ig ra tio n – V er m in de ru n g de s K on su m s So lid ar ge m ei n sc ha fte n (di e G ese lls ch aft ) – In ve st iti on in So lid ar ge m ei nsc ha fte n (r ezi pr ok e Tr an sfe rs ) – B ra ut ge ld – Le vi ra t – In ve st iti on in So lid ar ge m ei nsc ha fte n (so lid ari sc he Tr an sf er s) – Ei nw er be n v o n ka rit at iv en / ph ila nt hr o pi sc he n T ra n sf er s (K re di te u nd G es ch en ke ) – Ei nf or de rn v o n r ez ip ro ke n Tr an sf er s K oo pe ra tiv e G ru pp en (G en o ss en sc ha fte n, G ew er ks ch af te n , B er uf sv er bä nd e, V er ei n e. .. ) – ge m ei ns ch af tli ch er B au v o n Sc hu le n, D äm m en , D ei ch en , St ra ße n , Sp ei ch er n. .. ) – ge m ei ns ch af tli ch e N ut zu ng v o n R es so u rc en (z. B . A llm en de ) – Sp ar u n d K re di tv er ei n e – V er sic he ru ng sv er ei n e au f G eg en se iti gk ei t (m u tu al in su ra n ce ) – Sp ar u n d K re di tv er ei n e Fo rt se tz un g Üb ers ich t 4 (M ög lic he Tr äg er vo n S ys te m en d er so zi al en Si ch er u n g un d de re n Ri si ko - M a n a ge m en t- St ra te gi en ) O rg an isa tio ne n de s dr itt en Se kt or s (v. a. W oh ltä tig ke its o rg an isa tio ne n ) – G es un dh ei tsa uf kl är un g – B ild un gs u n d A us bi ld u n gs progra m m e – ak tiv e A rb ei tsm ar kt po lit ik – K M U -K re di tp ro gr am m e – V er sic he ru n ge n v o n G en o sse n sc ha fte n , V er bä n de n u n d G ew er ks ch af te n – Gesundheitseinri ch tung en – So zi al hi lfe / So zi al kr ed ite – So zi al kr ed ite – G es un dh ei tsd ie ns tle ist un ge n – Re ha bi lit ati on vo n B eh in de rte n M ar kt – Fo rtb ild un g am A rb ei tsp la tz – fre iw ill ig e S oz ial no rm en v on U nt er n eh m en (c o de s o f co n du ct) – B an kk re di te fü r I nv es tit io n en – Por tfolio-Diversifikation – V er sic he ru n g (H af tp fli ch t, Le be n , Fe ue r, D ie bs ta hl , K ra nk he it, U nf al l, Er w er bs un fä hi gk ei t.. .) – V er äu ße ru n g vo n Fi na n zu n d Sa ch ka pi ta l, En tsp ar en – ko ns u m tiv e Ba nk kr ed ite St aa t – st ab ili tä tso rie nt ie rte W irtsch aftspo litik – U m weltpolitik – G es un dh ei tsa uf kl är un g un d V or so rg eu n te rs u ch un ge n – öf fe nt lic he s B ild un gs - u n d A us bi ld un gs w es en – In fra str u kt ur m aß na hm en (St raß en , D ei ch e, D äm m e, La w in en sc hu tz . . . ) – So zi al sta nd ar ds / no rm en (z. B . V er bo t v o n K in de ra rbe it, S ch ut z am A rb ei tsp la tz . ) – Sc hu tz v on E ig en tu m sr ec ht en – B od en re fo rm en / U m v er te ilu n g – A us w ei tu ng d er la nd w irt sc ha ftl ic he n N ut zf lä ch e – Li be ra lis ie ru ng d es A uß en ha nd el s – K M U -K re di tp ro gr am m e – So zi al ve rs ic he ru n g (R en ten ve rs ic he ru ng , A rb ei tsl os en ve rs ic he ru n g, soziale Krank env ersich erung, Pf le ge v er sic he ru n g) – V er sic he ru n gs pf lic ht (K ran kh eit , H aft pf lic ht , R en te ... ) – öf fe nt lic he s G es un dh ei tsw ese n – So zi al hi lfe – So zi al kr ed ite – Su bv en tio n en – Le be n sm itt el ra tio ne n – A us na hm e B ed ür fti ge r v o n G eb üh re n im G es un dh ei tsw es en – A rb ei tsb es ch af fu ng sp ro gr am m e (pu bl ic w or ks - Pr o gr am m e) – R eh ab ili ta tio ns m aß na hm en be i B eh in de ru n g – K at as tro ph en hi lfe In te rn at io na le St aa te ng em ei n sc ha ft – in te rn at io na le S ta bi lit ät sp ol itik (I W F, W TO , U N CT A D ... ) – in te rn at io na le U m w el tp ol iti k – in te rn at io na le G es un dh ei tspo lit ik (W HO ) – in te rn at io na le S oz ia lp ol iti k / So zi al sta nd ar ds (I LO ) – in te rn at io na le H an de lsp ol iti k/ Sc hu tz v on E ig en tu m sr ec ht en (W TO ) – in te rn at io na le A gr ar po lit ik (FA O ) – K re di tp ro gr am m e de r E Z (z. B . W el tb an k, U N D P) – H ar m o n isi er u n g vo n So zi al v er sic he ru ng sg es et ze n (z. B . R eg elu n ge n fü r G as tu n d W an de ra rb ei te r) – G es u n dh ei tsp ro gr am m e de r EZ – K re di tp ro gr am m e de r E Z (z. B . W el tb an k, U N D P) – B eh in de rte np ro gr am m e de r EZ – K at as tro ph en hi lfe d er E Z (z. B . L eb en sm itt el hi lfe , B er gu ng sa rb ei te n .. . ) – A rb eit sm ar kt pr og ra m m e de r E Z Qu el le : e ig en er E nt w ur f a uf B as is vo n W or ld B an k (20 00 a, 1 41 , Ta b. 8 .3 ); H ol zm an n / Jø rg en se n (2 00 0, 1 7, T ab . 3 .1 ); L oe w e et al . (20 01 , T ab . 1 u n d 3) 82 — Risiko-Management-Fähigkeiten: Je größer ein System der sozialen Sicherung ist, umso eher kann es die Risiken seiner Mitglieder auf die Schultern von vielen anderen Mitgliedern verteilen und dadurch auch systematisch kovariierende Risiken (wie z. B. Epidemien oder Ernteausfällen), zufällig koinzidierende Risiken (wie z. B. eine unerwartete Häufung von Todesfällen) sowie Risiken mit einem hohen Erwartungsschaden (wie z. B. dem Verschulden einer Massenkarambolage) managen. — Professionalität der Systemverwaltung: Ebenso weisen die Organisatoren von sozialen Sicherungssystemen tendenziell umso größere Fähigkeiten, Erfahrungen und institutionelle Kapazitäten auf, je mehr Mitglieder die Systeme haben. Aufgrund von fixen Grundkosten können sich nur größere Systeme eine große Mitgliederverwaltung, ein eigenes Investitionsmanagement und eine technische Abteilung für die Gestaltung der Beziehungen zwischen den Mitgliedern und der Systemverwaltung leisten. — Innere Kohäsion: Andererseits sind die Bindungen und wechselseitigen Abhängigkeiten zwischen den Mitgliedern in kleineren Systemen der sozialen Sicherung enger und intensiver als in großen Systemen. Dies ist (i) für ihren inneren Zusammenhalt und ihre Stabilität (ihre institutionelle Nachhaltigkeit, vgl. Abschnitt 3.3) von Bedeutung, wirkt sich (ii) vorteilhaft auf die subjektiv empfundene Erwartungssicherheit der Mitglieder und deren Vertrauen in die anderen Mitglieder bzw. in den Träger des Systems aus und führt (iii) dazu, dass innerhalb des Systems nur geringe Transaktionskosten anfallen. — Informationsgrad der Trägerinstitution: Schließlich sind kleinere Systeme der sozialen Sicherung auch insofern im Vorteil, als ihre Organisatoren persönliche Beziehungen zu den Mitgliedern aufbauen und unterhalten können und dadurch besser über deren Risikoprofil und Verhalten informiert sind. Hingegen bestehen bei größeren Systemen der sozialen Sicherung erhebliche Informationsasymmetrien, die zu adverser Selektion, moral hazard und Betrugsversuchen durch die Mitglieder führen können.119 Dieser trade-off soll im Folgenden illustriert werden. Hierzu wird nacheinander auf die von privaten Haushalten, Solidargemeinschaften, Selbsthilfegruppen, Organisationen des dritten Sektors, dem Markt, dem Staat und der internationalen Staatengemeinschaft getragenen Systeme der sozialen Sicherung eingegangen. Private Haushalte Bis hierher wurden private Haushalte im Wesentlichen als wirtschaftliche Einheiten dargestellt, die Risiken als Ganzes ausgesetzt sind. Dadurch wurde ausgeblendet, dass sich externe Schocks sehr unterschiedlich auf die Mitglieder eines Haushalts auswirken und zu relativen Verschiebungen der Wohlfahrtspositionen innerhalb des Haushalts führen können. Zwar verfügen die einzelnen Haushaltsmitglieder in den meisten Ländern über kein nennenswertes individuelles Vermögen, jedoch ist die Verfügungsgewalt über den Gemeinschaftsbesitz vielfach sehr ungleich verteilt: Die erwachsenen Männer entscheiden alleine über die Verwendung der verfügbaren finanziellen Mittel. Selbst wenn sie selber in erheblichem Umfang zum Einkommen des Haushalts beitragen, müssen 119 Vgl. Holzmann / Jørgensen (2000, 16 und 26). 83 daher Frauen und Kinder in Notzeiten oft ihre individuellen Konsumbedürfnisse überdurchschnittlich zurücknehmen und außerdem noch einen besonders großen Beitrag zur Bewältigung der Krise leisten. Sie leiden daher in besonders hohem Maße unter den Folgen von Risiken.120 Empirische Untersuchungen belegen, dass sich der Ernährungs- und Gesundheitszustand von Frauen und Kindern in wirtschaftlichen Krisenzeiten überdurchschnittlich stark verschlechtert und dass in vielen Haushalten Risiken v. a. dadurch bewältigt werden, dass die Erwerbsfähigkeit der Frauen mobilisiert wird und Kinder aus der Schule genommen werden, damit auch sie zum Familieneinkommen beitragen können.121 Darum sollte eigentlich das Individuum im Mittelpunkt der Analyse von Fragen der sozialen Sicherheit stehen. Dies ist wichtig, damit geprüft wird, ob die Leistungen von sozialen Sicherungssystemen allen Mitgliedern der bezugsberechtigten Haushalte gleichermaßen zugute kommen, bzw. zumindest verhindert wird, dass die Leistungen die bestehenden Macht- und Einkommensungleichgewichte innerhalb von Haushalten noch verstärken. Der Haushalt ist eben nicht, wie dies in ökonomischen Modellen oftmals dargestellt wird, die kleinste konsumierende Wirtschaftseinheit. Zwar ist es extrem schwierig, Einkommensflüsse und relative Veränderungen der Positionen von Einzelpersonen innerhalb von Haushalten zu erfassen. Oftmals können noch nicht einmal die Haushaltsmitglieder selbst hierüber Auskunft geben. Jedoch ist schon einiges erreicht, wenn man sich der Problematik grundsätzlich bewusst ist. Hierzu gehört auch, dass Haushalte nicht nur als vor Risiken zu schützende Akteure betrachtet werden. Zwar sind sie dies, zumal sie oftmals als Ganzes Mitglieder von sozialen Sicherungssystemen sind. Gleichzeitig stellen Haushalte aber auch selber Systeme der sozialen Sicherung dar, die ihre Mitglieder beim Risiko-Management unterstützen, auch wenn wenige sich dessen in dieser Form bewusst sind.122 Man könnte sogar sagen, dass private Haushalte für ihre Mitglieder die wichtigsten Systeme der sozialen Sicherung überhaupt sind. Ihre Stärke beruht darauf, dass sie im Normalfall mit der Kernfamilie (in Entwicklungsländern oft auch der erweiterten Familie) identisch und die Bindungen zwischen ihren Mitgliedern daher besonders stark und stabil sind. Dies hat drei ganz wesentliche Implikationen: Erstens erfreuen sich die Mitglieder von Haushalten einer besonders großen Erwartungs- und Rechtssicherheit, dass ihnen im Notfall von den anderen Haushaltsmitgliedern geholfen wird. Ihr Leistungsanspruch fußt nicht nur auf sozialen Normen (bspw. der Solidarität zwischen Verwandten), sondern auch auf einer sehr starken wechselseitigen ökonomischen und psychischen Abhängigkeit der Haushaltsmitglieder. Darüber hinaus wird ihnen in vielen Ländern sogar gesetzlich vorgeschrieben, sich gegenseitig bei Bedarf zu unterstützen.123 Zweitens ergibt sich hieraus auch ein hohes Maß an Kohäsion, das eine Garantie für den Fortbestand von privaten Haushalten als sozialen Sicherungssystemen darstellt (ihnen eine hohe institutionelle Nachhaltigkeit verleiht) und verhindert, dass sich einzelne Mitglieder den gegenseitigen Verpflichtungen ohne Weiteres entziehen können.124 120 Vgl. Norton / Conway / Foster (2001, 46). 121 Vgl. World Bank (2000a, 145). 122 Vgl. FES (1996, 79 f.); Molitor (1987, 3 f.). 123 Vgl. Blania (1991, 70); ILO (2000a, 24); Klemp (1992, 48). 124 Allerdings können Haushalte auch zerbrechen, wenn die wechselseitigen Abhängigkeiten zwischen den Mitgliedern zu einseitig werden und die Ansprüche eines Mitglieds auf Unterstützung beim Management seiner individuellen Risiken von den anderen Mitgliedern als unzumutbar emp- 84 Drittens führen die engen Bindungen und Kontakte innerhalb von Haushalten dazu, dass ihre Mitglieder ebenso gut über die Risikoprofile und das Verhalten der anderen Mitglieder informiert sind wie diese selbst. Dies ermöglicht ein effizientes gemeinschaftliches Risiko-Management, da ein potenzielles moral hazard-Verhalten und Betrugsversuche gegenüber der Gemeinschaft sofort entlarvt würden.125 Viertens verfügen Haushalte aufgrund ihrer hohen Kongruenz mit Kernfamilien über besondere Fähigkeiten beim Risiko-Hedging. Hierbei handelt es sich um eine Sonderform der Risiko-Diversifikation, bei der Risiken antizyklisch synchronisiert werden: Einzelne Risiken werden so miteinander kombiniert, dass sie stets zeitlich versetzt eintreten. Haushalte machen sich hierbei eine Eigenart zu Nutze, die eigentlich sogar ihre Daseinsberechtigung darstellt: In einer ersten Phase sind einige Haushaltsmitglieder (die Kinder) für den Einkommenserwerb zu jung, andere jedoch (die Eltern) stehen auf der Höhe ihrer Erwerbsfähigkeit und können die Familie versorgen. In einer zweiten Phase, in der die Eltern in aller Regel zu alt für eine Erwerbstätigkeit sind, haben die Kinder das erwerbsfähige Alter erreicht und können nun ihrerseits die Eltern unterstützen. Ohne externe Unterstützung könnte in jeder Periode ein Teil der Haushaltsmitglieder ohne die anderen nicht existieren. Auch bei der Diversifikation von Risiken sind private Haushalte stark. Sie sind darauf spezialisiert, ihre Einkommen durch die Investition von Erspartem, die Zusammenstellung eines Portfolio-Anlagenmixes und die Streuung der Erwerbseinkommen zu diversifizieren. Vielfach wird darauf geachtet, dass die erwerbsfähigen Mitglieder eines Haushalts in möglichst unterschiedlichen ökonomischen Branchen erwerbstätig sind, damit sektorale Wirtschaftskrisen nicht zu stark auf das Gesamteinkommen des Haushalts durchschlagen.126 Auf der Haushaltsebene werden auch präventive Maßnahmen ergriffen, um den Eintritt von Risiken zu verhindern (gesunde Ernährung, Gesundheitsvorsorge, Hygiene, Auswahl sicherer Erwerbstätigkeiten...) und Anstrengungen zur Bewältigung von Risiken unternommen (z. B. durch die Mobilisierung des bislang ungenutzten Erwerbspotenzials von Frauen und Kindern, den Aufbrauch von Erspartem, die Veräußerung von Wertbesitz, die Aufnahme von Darlehen, die Einwerbung der Unterstützung von Nachbarn und Freunden und die Migration in Gegenden mit höherer Beschäftigung).127 Die Risiko-Management-Fähigkeiten von privaten Haushalten haben aber auch ihre Grenzen. Insbesondere sind sie zum Pooling von Risiken nicht in der Lage, da die Zahl ihrer Mitglieder hierfür zu klein ist. Somit können auf der Haushaltsebene ausschließlich Risiken mit einem vergleichsweise kleinen Erwartungsschaden gemanagt werden. Solidargemeinschaften Um auch Risiken mit einem größeren Erwartungsschaden managen zu können, unterstützen sich Haushalte und Individuen insbesondere in traditionell geprägten Gesellschaften ohne staatliche Systeme der sozialen Sicherung oft gegenseitig beim Risikofunden werden. Dies gilt v. a. für die Unterstützung von Eltern durch ihre Kinder in modernisierten Gesellschaften, in denen traditionelle Verhaltensnormen an Bedeutung verloren haben. Vgl. Kurz (1999, 48 f.); Loewe (1997, 7 f.). 125 Vgl. Holzmann / Jørgensen (2000, 16 und 26). 126 Vgl. Hilal / El-Malki (1997a, 61–68). 127 Vgl. Brown / Churchill (1999, 12); von Hauff (1989); McPherson (1993, 143 f.); World Bank (1995, 86 f.). 85 Management innerhalb von Solidargemeinschaften. Hierunter versteht man subsidiäre Institutionen wie bspw. die Großfamilie, den Stamm, die Volksgemeinschaft, die Nachbarschaft, die Dorfgemeinschaft oder den Freundes- oder Kollegenkreis.128 Das Motiv der Unterstützung kann Altruismus, ein soziokulturell verankerter Wert wie bspw. Solidarität oder ein ökonomisches Nutzenmaximierungskalkül sein.129 Je nachdem, welches dieser Motive vorherrscht, unterstützen sich die Mitglieder von Solidargemeinschaften bei Bedarf durch philanthropische, solidarische und erwiderte Transfers. Bemerkenswert ist, dass diese drei Arten von Transfers genau den Finanzierungsformen der vertikalen interpersonellen, der horizontalen interpersonellen und der intertemporalen Umverteilung innerhalb von Systemen der sozialen Sicherung entsprechen. Philanthropische Transfers werden aus altruistischen Motiven geleistet. Bei ihnen überwiegt das karitative Element, das von religiösen Normen oder einem philanthropischen Weltbild herrührt.130 Philanthropische Transfers begründen keinen Anspruch auf Gegenleistung. Somit verteilen sie tendenziell vertikal zugunsten der ärmeren Mitglieder einer Solidargemeinschaft um und könnten auch als „traditionelle“ bzw. „freiwillige“ Form der Sozialhilfe bezeichnet werden. Allerdings machen philanthropische Transfers auch nur einen Bruchteil der innerhalb von Solidargemeinschaften fließenden Transferleistungen aus. Solidarische Transfers haben eine größere Bedeutung. Sie werden von soziokulturellen Werten wie der Solidarität mit den anderen Mitgliedern einer Solidargemeinschaft motiviert. Das führt dazu, dass die Geber von solidarischen Transfers – im Gegensatz zu den Gebern von philanthropischen Transfers – sehr wohl darauf setzen, dass auch sie Unterstützung erfahren, wenn sie selbst durch ein Risiko zu Schaden kommen oder aus anderen Gründen in eine ökonomische Krise geraten. Jedoch muss diese Unterstützung nicht notwendigerweise vom Empfänger des eigenen Transfers stammen und auch nicht gleich groß sein, wie dies bei erwiderten Transfers (s. u.) der Fall ist. Solidarische Transfers beruhen somit auf dem Prinzip des Gebens und Nehmens, jedoch handelt es sich hierbei um das „Prinzip einer generalisierten Reziprozität“131, i. e. die Reziprozität von Leistung und Gegenleistung bezieht sich nicht auf das Verhältnis der Mitglieder einer Solidargemeinschaft untereinander, sondern auf die Beziehung des Individuums zur Gemeinschaft, wie dies auch bei Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit und Sozialversicherungssystemen der Fall ist.132 128 Vgl. Brown / Churchill (1999, 13); von Hauff (1989); Holzmann / Jørgensen (2000, 16); Klemp (1992, 48); Molitor (1987, 3 f.); Platteau (1997); Semsek (1986, 448 f.). 129 Vgl. Cox / Jimenez (1990, 209); World Bank (1994, 57); Morduch / Sharma (2002, 575). 130 Ein gut dokumentiertes Beispiel einer Solidargemeinschaft mit institutionalisierten – prinzipiell freiwilligen – vertikalen Transfers ist die Umma (Gemeinschaft der Gläubigen) in der Frühzeit des Islam. Hasan (1984) hebt die Parallelen der in der Umma der Frühzeit des Islam geleisteten zak?h (der islamischen Almosenabgabe) mit der modernen Sozialhilfe hervor. Er betont, dass die zak?h zwar vom Staat erhoben wurde, angeblich aber nicht aufgrund staatlicher Gesetze, sondern aus religiöser Überzeugung von den Gläubigen gegeben wurde. Allerdings ist fraglich, ob nicht doch erheblicher politischer Druck auf die Gläubigen ausgeübt wurde, die zak?h zu entrichten – zumal die Umma ein Gemeinwesen war, in dem religiöse und politische Gesetzgebung und Führung untrennbar miteinander verbunden waren. Heutzutage wird die zak?h auf freiwilliger Basis abgeführt und unterscheidet sich kaum noch von wohltätigen Spenden in säkularisierten Gesellschaften. Vgl. Ben-Nefissa (1991); Nienhaus (2003). 131 Vgl. Cox / Jimenez (1990, 209 und 212); Fafchamps / Lund (2003); Kurz (1999, 48). 132 Ähnlich könnte man bei privatwirtschaftlichen Versicherungsgemeinschaften argumentieren. Hier vertritt ein Makler – nämlich die Versicherungsgesellschaft – gegen Provision die Interessen der Gemeinschaft. 86 Solidarische Transfers sind somit ein Instrument der horizontalen Umverteilung innerhalb von Solidargemeinschaften. Wenn Solidargemeinschaften vom Prinzip einer generalisierten Reziprozität bestimmt werden, so weisen sie große Ähnlichkeiten mit kooperativen, privaten und staatlichen133 Versicherungsgemeinschaften auf, weshalb sie in der Literatur auch oft als „traditionelle“ bzw. „informelle Versicherungsgemeinschaften“134 bezeichnet werden.135 Solidarische Transfers werden nur in Solidargemeinschaften mit sehr engen Bindungen zwischen den Mitgliedern geleistet. Dies liegt daran, dass eine generalisierte Reziprozität von Leistung und Gegenleistung nur dort möglich ist, wo die Individuen einander vertrauen und sich darauf verlassen können, dass langfristig jedes Mitglied so viel von der Gemeinschaft bezieht, wie es selber zahlt. Eine solche Erwartungssicherheit setzt voraus, dass die Beziehungen zwischen den Mitgliedern nicht ohne Weiteres abgebrochen werden können – z. B. weil die Individuen durch Blutsverwandtschaft oder Nachbarschaft aneinander gebunden sind. Daher lassen sich solidarische Transfers v. a. in sehr traditionell geprägten Gesellschaften beobachten, während in stärker modernisierten Gesellschaften „erwiderte Transfers“ vorherrschen und solidarische Transfers nur noch innerhalb der engeren Verwandtschaft gebräuchlich sind. Erwiderte Transfers beruhen auf dem Prinzip einer ausgewogenen (ausgeglichenen) Reziprozität. Sie stellen Leistungen dar, deren Geber eine entsprechende Gegenleistung vom Empfänger der Leistung selbst erwartet, wenn sich eine geeignete Gelegenheit bietet, i. e. sobald der Leistungsempfänger die Notlage, die Anlass für die Transferleistung des Gebers war, hinreichend überwunden hat und seinerseits den Geber in einer etwaigen finanziellen Krise unterstützen kann. Bei erwiderten Transfers bezieht sich der Begriff der Reziprozität also auf das unmittelbare Verhältnis zwischen zwei Individuen innerhalb der Solidargemeinschaft.136 Erwiderte Transfers können daher auch als ein Instrument der intertemporalen Umverteilung interpretiert werden. Für den Empfänger haben sie den Charakter eines Darlehens, das bei nächstmöglicher Gelegenheit zurückgezahlt werden muss. Aus Sicht des Gebers haben sie hingegen Ähnlichkeit mit einer Spar- bzw. Investitionsleistung, die in der Gegenwart erbracht wird und in der Zukunft im Falle einer eigenen Notlage zurückgefordert werden kann. Somit könnten Solidargemeinschaften, die auf dem Prinzip einer ausgewogenen Reziprozität beruhen, auch als „traditionelle Spar- und Kreditvereine“ bezeichnet werden. Sie entstanden in Gesellschaften, deren Mitglieder keinen Zugang zu anderen Instrumenten der intertemporalen Umverteilung hatten, denen also weder Kredite noch Möglichkeiten der Ersparnisbildung zur Verfügung standen und die allenfalls horten oder Vorräte sammeln konnten.137 133 Da die Beiträge der Mitglieder von Solidargemeinschaften unmittelbar in Form von Leistungen an andere Mitglieder gezahlt werden und nicht – wie bspw. bei kommerziellen Versicherungen – akkumuliert werden, um zukünftige Leistungen zu finanzieren, besteht eher Ähnlichkeit mit umlagefinanzierten als mit kapitalgedeckten Sozialversicherungssystemen. 134 Vgl. z. B. McCord (2001b, 25); Morduch (1999); Morduch / Sharma (2002, 575); Roth (2001); Wright (1999, 7). Hingegen bezeichnet Jütting (2001) horizontal umverteilende Solidargemeinschaften als mutual insurance groups und Versicherungsvereine als micro-insurance groups. Hoogeveen (2001) wiederum verwendet den Begriff informal insurance groups für Versicherungsvereine. 135 Vgl. Holzmann / Jørgensen (2000, 14); Klemp (1992, 48). 136 Vgl. Loewe (2000a, 20). 137 Vgl. Holzmann / Jørgensen (2000, 16); Platteau (1997); Wright (1999, 9). 87 De Weerdt und Dercon (2006) konnten aufzeigen, dass kenianische Dorfgemeinschaften mit unterschiedlichen Risiken unterschiedlich umgehen. Risiken, die Auswirkungen auf den Zugang der Haushalte zu Nahrungsmitteln haben, werden geteilt. Ein Mitglied, das von einem solchen Risiko (i. e. einem Risiko, das v. a. einen Einkommensausfall zur Folge hat) getroffen wird, bezieht solidarische Transfers. Hingegen werden Risiken, die zu einem Anstieg der Ausgaben führen (wie z. B. Krankheiten, die eine teurere medizinische Behandlung notwendig machen), nur selten gepoolt. Den Betroffenen wird allenfalls durch zu erwidernde Transfers geholfen.138 In Solidargemeinschaften, in denen die Bindungen zwischen den einzelnen Mitgliedern weniger eng und stark sind, bilden erwiderte Transfers die vorherrschende Form der Umverteilung. In städtischen Gesellschaften gilt dies v. a. für Netzwerke zwischen Nachbarn, Freunden und Kollegen. Für die Mitglieder solcher Gemeinschaften besteht keine Garantie, im Notfall Unterstützung zu erhalten, da sich jedes Mitglied sehr genau überlegt, wem er eine Transferleistung zukommen lässt. Er wird niemanden unterstützen, der die Leistung aller Voraussicht nach auch in ferner Zukunft nicht durch eine Gegenleistung erwidern kann. Wer also durch ein Risiko zu einem dauerhaften Schaden gekommen ist (z. B. einer Behinderung, die zur irreversibler Erwerbsunfähigkeit führt), kann ebenso wenig mit einer Unterstützung durch zu erwidernde Transfers rechnen wie extrem einkommensarme Haushalte und Individuen, bei denen keine Chance besteht, dass sich ihre finanzielle Situation je verbessern wird. Älteren Menschen wird hingegen von ihren Kindern geholfen, da sie ihre Gegenleistung bereits erbracht haben, indem sie Kinder aufgezogen und versorgt haben, als diese noch nicht selbst für ihr Auskommen sorgen konnten.139 Hinzu kommt, dass erwiderte Transfers die primäre Einkommensverteilung in einer Gesellschaft tendenziell zementieren und zur Verbesserung der Verteilungsgerechtigkeit kaum beitragen. Dies liegt daran, dass die Verwandten, Nachbarn, Freunde und Kollegen von ärmeren Personen in aller Regel ebenfalls über kein großes Einkommen verfügen. Erwiderte Transfers fließen daher eher an Haushalte mit mittlerem oder höherem Einkommen, deren Bekannte und Verwandte sich in einer vergleichbaren sozioökonomischen Situation befinden.140 Manchmal sind erwiderte Transfer allerdings auch vertikal gelagert, wenn sich Leistung und Gegenleistung in ihrer Art unterscheiden. Hierzu zählen u. a. „Investitionen ins Sozialkapital“, die auf vertikalen Beziehungen zwischen einem Patron (Vorgesetzten, höheren Beamten oder reichen Nachbarn) und einem Klienten beruhen. In solchen Patronage-Netzwerken gewährt der Klient Arbeitsleistungen oder politische Gefolgschaft und erwartet, dass ihm der Patron im Gegenzug z. B. zu einem Arbeitsplatz verhilft, eine günstige Wohnung verschafft oder in Notlagen finanzielle Unterstützung zukommen lässt.141 Jedoch verfestigen auch erwiderte Transfers dieser Art die primäre Einkommensverteilung. Sie verbessern die relative Position desjenigen, der hohe Sozialkapitalinvestitionen tätigt und einen gönnerhaften Patron findet; dies geht aber zu Lasten anderer, möglicherweise noch ärmerer Haushalte, die nicht in den Genuss des Arbeitsplatzes bzw. der freien Wohnung kommen. 138 Vgl. de Weerdt / Dercon (2006). 139 Vgl. Cox / Jimenez (1990, 209); Fafchamps / Lund (2003); Heemskerk / Norton / de Dehn (2004); Hoogeveen (2001, 115); Morduch / Sharma (2002, 582); Weinberger / Jütting (2000, 15); Zacher (1988). 140 Vgl. Aleem (1990); Brown / Churchill (1999, 14); Loewe (2000a). 141 Vgl. Murgai et al. (2002); Singerman (1995), 158 f.); Trenk / Nour (1992, 14 f.). 88 Daneben haben traditionelle Gesellschaften noch zahlreiche andere Regelungen142 entwickelt, die dem Management von Risiken dienen. Der Mahr beispielsweise, die islamische Morgengabe, die vom Bräutigam zur Hälfte an die Braut, zur anderen an ihre Eltern zu zahlen ist, soll die Braut im Falle ihrer Verwitwung und ihre Eltern im Alter versorgen, was besonders wichtig ist, wenn diese keine Söhne haben, die sie später versorgen können.143 Das Levirat fordert vom Bruder eines Verstorbenen, dessen Frau zu heiraten, damit diese materiell versorgt ist.144 Das Hauptproblem von Solidargemeinschaften besteht darin, dass sie ihren Mitgliedern vielfach keine hinreichende Erwartungs- und Rechtssicherheit bieten können. Deren Leistungsansprüche begründen sich auf soziokulturellen Werten und Normen, die keinen rechtsverbindlichen Charakter haben und in der Regel mit der Modernisierung der Gesellschaft erodieren. Insbesondere im städtischen Raum sind die Beziehungen zwischen den aus unterschiedlichen Regionen zugewanderten Nachbarn eher oberflächlich, so dass sich die wechselseitige Unterstützung immer stärker auf die engste Verwandtschaft beschränkt.145 Kooperative Gruppen In modernisierten Gesellschaften, in denen traditionelle Werte und Normen ihre Bedeutung verloren und Solidargemeinschaften daher in erheblichem Umfang an Leistungsfähigkeit eingebüßt haben, bilden sich vielerorts neue Formen von Systemen der sozialen Sicherung heraus, die auf Selbsthilfe-Initiativen von Individuen und Haushalten zurückgehen. Dabei handelt es sich um kooperative Gruppen, die auf einem expliziten (oftmals allerdings mündlichen) Vertrag fußen und nicht nur auf einem vergleichsweise unverbindlichen impliziten „Gesellschaftsvertrag“ wie Solidargemeinschaften. Andererseits ist das Verhältnis zwischen den Gruppenmitgliedern in erster Linie funktional, es muss also nicht unbedingt auf religiösen, nachbarschaftlichen oder verwandtschaftlichen Beziehungen beruhen. Typische Beispiele für kooperative Gruppen sind Genossenschaften, Gewerkschaften, Berufsverbände, Spar- und Kreditclubs und Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit.146 Kooperative Gruppen können ihre Mitglieder bei der Prävention, der Abfederung und der Bewältigung von Risiken unterstützen (vgl. Übersicht 5). Um dem Eintritt von Risiken vorzubeugen, können sie z. B. den gemeinschaftlichen Bau von Dämmen, das Anlegen von Bewässerungssystemen, die Wiederaufforstung von Wäldern oder die Ausbesserung von Wasserversorgungs- und Abwasserversorgungssystemen durch ihre Mitglieder organisieren. Ebenso können sie den Bau von Straßen, Schulen und Gemein- 142 Vgl. u. a. FES (1996, 79 ff.); Molitor (1987, 3 f.); World Bank (1995, 86 f.). 143 Vgl. Klemp (1992, 53). 144 Das Levirat ist in zahlreichen Kulturen verbreitet und wird u. a. im 5. Buch Moses 25,5 erwähnt. 145 Vgl. Brown / Churchill (1999, 15); Gsänger (1993b, 49); Kurz (1999, 50 f.); Morduch / Sharma (2002, 576 f.); van Oppen (2001, 13); Weinberger / Jütting (2000, 16). 146 Vgl. Kurz (1999, 39 f.); Norton / Conway / Foster (2001, 47 f.). Vielfach werden kooperative Systeme der sozialen Sicherung in der Literatur als „informelle Systeme“ bezeichnet und dadurch von „traditionellen Systemen“ (i. e. Solidargemeinschaften) auf der einen und „formellen“ bzw. „konventionellen Systemen“ (die vom Staat oder vom Markt getragen werden) auf der anderen Seite unterschieden. Diese Bezeichnungen sind allerdings irreführend und wenig aussagekräftig. Kooperative Systeme können durchaus einen hohen Formalisierungsgrad erreichen und inwiefern staatliche Sozialsysteme konventioneller sind als die viel älteren kooperativen Systeme und Solidargemeinschaften, wäre ebenfalls zu klären. 89 Übersicht 5: Möglichkeiten der sozialen Sicherung durch Selbsthilfegruppen Risiko- Management- Strategie Lebenszyklusrisiken Gesundheitsrisiken ökonomische Risiken politische Risiken Prävention – Pflege des sozialen Zusammenhalts und der Solidarität – Aufklärung in Gesundheits- und Ernährungsfragen – Förderung der Gesundheitsvorsorge – genossenschaftlicher Ein- und Verkauf – gegenseitige Aus- und Fortbildung – Austausch von Informationen – lobbying; pressure groups – Partizipation bei Entscheidungen – Konsultation Abfederung – Spar- und Kreditvereine – Versicherungsvereine (Heirat, Tod, Geburt, Erwerbsunfähigkeit) – Krankenversicherungsvereine – Aufbau von Gesundheitsstationen – gemeinschaftliche Lager-, Nutztier- und Maschinenhaltung – Spar- und Kreditvereine – lobbying; pressure groups Bewältigung – erwiderte und karitative Darlehen, Geschenke, Hilfestellungen – erwiderte und karitative Darlehen, Geschenke, Hilfestellungen – freiwillige Dienste – erwiderte und karitative Darlehen, Geschenke, Hilfen – lobbying; pressure groups Quelle: Entwurf in Anlehnung an Weinberger / Jütting (2000, 5, Tab. 2) schaftsräumen, die gemeinschaftliche Müllentsorgung oder den Aufbau von Getreidespeichern koordinieren.147 Häufiger dienen kooperative Systeme der sozialen Sicherung allerdings der Abfederung und Bewältigung von Risiken. Hierbei finanzieren sie sich entweder durch intertemporale oder aber durch horizontale (interpersonelle) Umverteilung.148 Ihre Leistungen sind also stets zumindest im weiteren Sinne beitragsäquivalent und tragen daher nur sehr bedingt zur Erreichung verteilungspolitischer Ziele bei (vgl. Abschnitt 3.2). Intertemporale Umverteilung findet in Spar- und Kreditvereinen statt, die ihre Mitglieder bei der Risiko-Vorsorge und (durch Kredite) bei der Risiko-Bewältigung unterstützen. Die einfachste Variante solcher Vereine sind rotating savings and credit associations (ROSCAs).149 Zumeist werden sie von der Person organisiert, die sie auch initiiert hat. Sie sammelt in regelmäßigen Abständen Beiträge von allen Mitgliedern des Vereins ein und übergibt umgehend den gesamten Betrag an ein Gruppenmitglied, wobei die Auszahlung im Turnus erfolgt, so dass jedes Mitglied einmal an der Reihe ist. 147 Vgl. Guhan (1995); Gupta (1998); Kurz (1999, 56 f.); Weinberger / Jütting (2000, 5). 148 Vgl. Gsänger (1993b, 53); ILO (2000a, 25). 149 Vgl. World Bank (1994, 70); Freiberg-Strauß / Raboldt (1998); Loewe (2000a, 4); Morduch / Sharma (2002, 580); Wright (1999, 12). ROSCAs werden in Ostafrika oft auch als merry-goround groups bezeichnet, in Westafrika hingegen als tontines oder einfach nur groupes d’épargne. In arabischen Ländern heißen sie 0amaciyy?t (Gemeinschaften). 90 Für das Mitglied, dem die erste Ausschüttung zusteht, hat sie den Charakter eines günstigen Darlehens, das in den folgenden Perioden in Form von Beiträgen getilgt werden muss. Hingegen stellen ROSCAs für das Mitglied, das die letzte Ausschüttung erhält, ein Instrument der Ersparnisbildung dar: Dieses Mitglied entrichtet über mehrere Perioden Beiträge, die ganz am Ende der Laufzeit einer ROSCA wieder ausgeschüttet werden. Für die Mitglieder, die irgendwann dazwischen an der Reihe sind, ist die Ausschüttung eine Kombination aus einem Kredit und der Auszahlung eines Sparguthabens. Gegenüber Spareinlagen bei Banken haben ROSCAs den Vorteil, dass sie auch in abgelegen Vierteln organisiert werden können, wo es gar keine Banken gibt. Zudem verursachen sie keine Kosten und bringen nicht den Aufwand einer Kontoeröffnung mit sich. Zudem können ROSCAs jederzeit flexibel an die spezifischen Bedarfe ihrer Mitglieder angepasst werden. Bspw. kann die Beitragshöhe frei bestimmt werden, der einzelne kann auch halbe oder noch kleinere Anteile halten, die eigene Position kann weiterverkauft werden und die Reihenfolge der Auszahlung kann verlost, versteigert oder per Abstimmung erfolgen. Hierbei kann auch auf akuten Notlagen bei einzelnen Mitgliedern eingegangen werden, indem ihnen Vorrang bei der Ausschüttung gewährt wird.150 Jedoch können mit ROSCAs nur kleinere Risiken abgefedert bzw. bewältigt werden. Sie eignen sich nicht für das Management von Risiken, deren Eintritt oder Schadensfolgen sehr unsicher sind. Bspw. bieten sie keinen ausreichenden Schutz vor langfristigen Einkommensausfällen durch Arbeitslosigkeit, Erwerbsunfähigkeit oder hohes Alter. Das liegt daran, dass in ihnen (ebenso wie in anderen intertemporal umverteilenden Systemen der sozialen Sicherung, vgl. Abschnitt 3.4.1) kein Risiko-Ausgleich zwischen den Mitgliedern stattfindet wie bspw. in Versicherungsvereinen (s. u.). Neben ROSCAs gibt es auch accumulating savings and credit associations (ASCAs). Hierbei handelt es sich um Selbsthilfe-Gruppen, die zumindest einen Teil der Beiträge ihrer Mitglieder nicht sofort wieder ausschütten, sondern in einem Fonds akkumulieren, um hieraus Gemeinschaftsprojekte (z. B. den Bau von Staudämmen, Stra- ßen oder Schulen) und Kredite zu finanzieren, die an Mitglieder in finanziellen Notlagen vergeben werden.151 Horizontale (interpersonelle) Umverteilung wird nur von wenigen Selbsthilfe- Gruppen betrieben. Man nennt sie Versicherungsvereine (engl. mutual insurance groups152), da sie die Risiken ihrer Mitglieder poolen wie Sozialversicherungssysteme oder kommerzielle Versicherungen. Sie akkumulieren die Mitgliederbeiträge und zahlen erst dann Leistungen aus, wenn ein Mitglied durch ein bestimmtes Risiko zu Schaden gekommen ist. Allerdings wird – anders als bei Solidargemeinschaften, deren Schutz sich im Prinzip auf alle Risiken erstreckt – bei der Gründung von Versicherungsverei- 150 Vgl. Aleem (1990); Azer (1988, 429 f.); Baydas / Bahloul / Adams (1995, 657); Hoogeveen (2001, 117); Mohieldin (1994, 39); Mutesasira (2001, 49 f.); Singerman (1995, 121–157). 151 Vgl. Brown / Churchill (1999, 14 f.); Kurz (1999, 53); Mutesasira (2001, 50); Trenk / Nour (1992, 9 ff.); Wippel (1995). 152 Die englischen Begriffe werden nicht einheitlich verwendet. So bezeichnen bspw. McCord (2001b) und Morduch (1999) horizontal umverteilende Selbsthilfe-Gruppen als „mutual insurance groups“, wohingegen Hoogeveen (2001) von „informal insurance groups“ spricht, was insofern irreführend ist, als der Begriff informal insurance von anderen Autoren wie z. B. Roth (2001) für die auf einer generalisierten Reziprozität beruhenden Solidargemeinschaften verwendet wird. Umgekehrt bezieht Jütting (2001) den Begriff mutual insurance auf Solidargemeinschaften und bezeichnet Versicherungsvereine als micro-insurance. 91 nen genau festgelegt, in welchen Fällen und in welchem Umfang die Mitglieder Anspruch auf Kompensationsleistungen haben. Prinzipiell könnten Versicherungsvereine – je nachdem, wie viele Mitglieder sie haben – auch Schutz vor Risiken bieten, deren Eintritt und Folgen sehr unsicher sind. Dennoch decken sie in den meisten Fällen nur häufig eintretende Risiken ab, deren mögliche Folgen begrenzt sind und nicht sehr stark variieren: So sind z. B. (insbesondere in Ostafrika) Sterbekassen verbreitet, die den Angehörigen von Verstorbenen die Kosten der Bestattung und der Trauerfeier ersetzen und manchmal auch ein Überbrückungsgeld auszahlen, um das finanzielle Auskommen der Hinterbliebenen zumindest während der ersten Monate nach dem Tod sicherzustellen. Ebenso bieten viele Versicherungsvereine Schutz vor Gebäudebrandschäden. In Südasien gibt es auch Heiratsversicherungsvereine, jedoch handelt es sich hierbei in Wirklichkeit um Spargruppen, da sowohl die Höhe und die Mindestzahl der Einzahlungen während der Ansparphase als auch die Höhe der Auszahlung festgelegt sind. Erst in den letzten Jahren hat (v. a. in Westafrika) die Zahl der sog. mutuelles de santé zugenommen, die ihren Mitgliedern im Krankheitsfall die Kosten von medizinischen Behandlungen erstatten.153 Dass die bestehenden Versicherungsvereine nur wenige Risiken abdecken und es sich hierbei in der Regel um häufige Risiken mit einer kleinen Schadensvarianz handelt, hat v. a. zwei Gründe: Zum einen verfügen die Vereine nur über ein sehr begrenztes versicherungstechnisches Know-how und sind daher nicht in der Lage, Beitragssätze für kompliziertere Risiken zu berechnen und die entsprechenden Verträge zu formulieren. Zum anderen sind die meisten Vereine sehr klein, so dass sie Risiken, die selten eintreten oder sehr große Schäden anrichten können, ebenso wenig im erforderlichen Umfang poolen können wie kovariierende Risiken.154 Die überschaubare Größe der Versicherungsvereine bringt aber auch Vorteile mit sich: Die Versicherten kennen einander sehr gut und pflegen intensive Kontakte. Dadurch haben sie ein großes Vertrauen in das System, fallen nur begrenzt Transaktionskosten an und werden Informationsasymmetrien verhindert, die moral hazard und Betrugsversuche auf Seiten der Mitglieder begünstigen würden. Diese Aspekte werden ausführlicher in Kapitel 5 diskutiert. Organisationen des dritten Sektors Der entscheidende Unterschied zwischen kooperativen Systemen der sozialen Sicherung und den Programmen von privaten Wohlfahrtsorganisationen besteht im Verhältnis der Trägerinstitution zu den Mitgliedern. In beiden Fällen handelt es sich um zivilgesellschaftliche Institutionen: Auch kooperative Systeme der sozialen Sicherung sind im Grunde dem dritten Sektor zuzurechnen. Sie werden aber von der Zielgruppe der Systeme (ihren Mitgliedern) selbst organisiert, während Wohlfahrtsorganisationen in aller Regel von Angehörigen wohlhabenderer Sozialschichten initiiert und betrieben werden. Dabei kann es sich um religiöse Gesellschaften, karitative Vereine oder internationale Entwicklungshilfeorganisationen handeln. Andererseits können private Wohlfahrtsorganisationen auch als Komplement zu Selbsthilfe-Gruppen interpretiert werden. Während die einen ausschließlich intertempo- 153 Vgl. Atim (1998); Dercon et al. (2004); Diop (1998); Evrard (1998); ILO / PAHO (1999a); ILO / PAHO (1999b); Jütting (2000, 7); Massiot (1998); Meessen / Criel / Kegels (2002, 72 f.); Morduch / Sharma (2002, 579); Mutesasira (2001, 51); Roth (2001); Wright (1999, 7). 154 Vgl. Brown / Churchill (1999, 29); Freiberg-Strauß (1999); Jütting (1999, 25 f.). 92 ral oder horizontal umverteilen, finanzieren sich Wohlfahrtsorganisationen ganz überwiegend durch vertikale interpersonelle und durch intertemporale Umverteilung: Ihre Einnahmen stammen aus Spenden von wohlhabenden Personen im Inland und Zuwendungen aus dem Ausland. In einigen Fällen werden Wohlfahrtsorganisationen auch vom Staat bezuschusst.155 Die Aktivitäten von privaten Wohlfahrtsorganisationen stellen somit das Pendant zu staatlichen Transferprogrammen auf der zivilgesellschaftlichen Ebene dar. In vielen Entwicklungsländern übernehmen sie sozialpolitische Aufgaben, die der Staat nicht ausführen kann bzw. nicht auszuführen bereit ist. Wohlfahrtsorganisationen bieten armen Haushalten und Individuen kostengünstige Gesundheitsdienstleistungen an, betreiben Sozialhilfe- und Sozialkreditprogramme, führen Maßnahmen zur Rehabilitation von Behinderten durch, betreiben Kinder- oder Altenheime und organisieren Alphabetisierungs- und Bildungsprogramme. Seltener und erst in letzter Zeit organisieren Nichtregierungsorganisationen (NROs) auch intertemporal oder horizontal umverteilende Systeme der sozialen Sicherung: Sie betreiben Spar-, Kredit- und Versicherungsprogramme, die sich ausschließlich oder zumindest ganz überwiegend aus den Beiträgen der Mitglieder finanzieren und somit das nichtkommerzielle Pendant zu den Angeboten von Banken und Versicherungsgesellschaften darstellen.156 Markt Natürlich stellen auch kommerzielle Spar-, Kredit- und Versicherungsverträge Instrumente der sozialen Sicherung dar. Sie werden von Banken (und anderen Kreditinstituten) bzw. privatwirtschaftlichen Versicherungsunternehmen angeboten, als eigentlichen Träger muss man aber den Markt bezeichnen, der zwischen Angebot und Nachfrage vermittelt. Privatwirtschaftliche Spar- und Kreditverträge dienen der Risiko-Vorsorge bzw. der Risiko-Bewältigung: sie verteilen Einkommen intertemporal von der Gegenwart in die Zukunft bzw. von der Zukunft in die Gegenwart um. Sie werden von Banken und anderen Kreditinstituten angeboten, die auf dem Kapitalmarkt als Makler zwischen den Anbietern und Nachfragern von Kapital auftreten. Sie entkoppeln die Vorgänge des Sparens und des Borgens, die bspw. innerhalb von Haushalten und Solidargemeinschaften stets simultan erfolgen: Ohne die Unterstützung von Banken kann nur derjenige sparen, der ein Gegenüber findet, das gerade Kapital im entsprechenden Umfang (für Konsumoder Investitionszwecke) nachfragt. Banken erleichtern somit die Ersparnisbildung und die Aufnahme von Darlehen erheblich. Privatwirtschaftliche Versicherungsunternehmen poolen hingegen die Risiken ihrer Kunden, indem sie horizontal zwischen ihnen umverteilen. Im Unterschied zu Versicherungsvereinen und anderen dezentralen Versicherungsgemeinschaften (wie z. B. Solidargemeinschaften, die auf der generalisierten Reziprozität von Leistung und Gegenleistung beruhen) ist bei kommerziellen Versicherungsarrangements der Versicherte nicht zugleich Versicherer: In Analogie zur Rolle von Banken als Maklern auf dem Kapitalmarkt könnte man auch sagen, dass ein Versicherungsunternehmen zwischen den Interessen der Versicherten als Beitragszahler und als Leistungsempfänger makelt. Darüber hinaus nimmt es seinen Kunden aber auch das vom Versicherungsvertrag abgedeckte 155 Vgl. Gsänger (1993a, 278 f.); Lampert (1994, 422); Loewe (2000a, 4 und 23–26). 156 Vgl. Kurz (1999, 54 und 56). 93 Risiko ab – wofür es i. d. R. eine Sicherheitsprämie auf den fairen Versicherungsbeitrag (vgl. Abschnitt 2.3) aufschlägt. Ein solches Anbieter-Nachfrager-Verhältnis verspricht den Versicherten ein höheres Maß an Sicherheit als die agonistischen Strukturen von Solidargemeinschaften und Selbsthilfe-Gruppen, da ihnen das unternehmerische Risiko des Versicherungssystems vom Versicherungsunternehmen abgenommen wird (sie tragen es nur dann, wenn das Unternehmen Konkurs anmeldet und die Leistungsforderungen der Versicherten nicht mehr bedienen kann). Zudem können kommerzielle Versicherungsunternehmen auch Schutz vor Risiken bieten, die sehr selten eintreten und u. U. sehr große Schäden verursachen können. Das liegt daran, dass sie (i) über ein deutlich größeres versicherungstechnisches Know-how verfügen als bspw. Versicherungsvereine, dass sie (ii) in aller Regel sehr viel mehr Kunden haben als Versicherungsvereine Mitglieder, über die die Risiken verteilt werden können, und dass ihnen (iii) Möglichkeiten der Rückversicherung zur Verfügung stehen.157 Allerdings hat die große Zahl von Kunden auch Nachteile: Sie führt dazu, dass die Beziehungen des Versicherers zu seinen Kunden rein geschäftlicher Art sind und deswegen erhebliche Transaktionskosten bei der Vermarktung der Versicherungsprodukte, dem screening von Nachfragern und der Prüfung von Schadensmeldungen entstehen. Zudem können die Informationsasymmetrien zwischen Versicherer und Versicherten beträchtlich sein, so dass kommerzielle Unternehmen viele Risiken gar nicht versichern können, weil die Gefahr von adverser Selektion, moral hazard und Versicherungsbetrug bei ihnen zu groß sind. Staat Nach dem Subsidiaritätsprinzip (vgl. Abschnitt 3.3) sollte sich der Staat im Bereich der sozialen Sicherung dann, aber auch nur dann, engagieren, wenn die hierfür in Frage kommenden Akteure auf den weiter unten liegenden Subsidiaritätsebenen nicht in der Lage sind, die Bürger im erforderlichen Umfang beim Management ihrer Risiken zu unterstützen. Zudem braucht der Staat, selbst wenn dies der Fall ist, nicht notwendigerweise selber als Träger von eigenen Systemen der sozialen Sicherung in Erscheinung zu treten. Das Subsidiaritätsprinzip beinhaltet auch die Forderung, dass zunächst geprüft wird, ob sich ein Staatseingriff nicht möglicherweise darauf beschränken kann, andere Trägerinstitutionen durch eine Verbesserung der Rahmenbedingungen oder gezielt durch unterstützende Maßnahmen zu fördern. Die besondere Stärke des Staates besteht darin, dass er seinen Bürgern die Mitgliedschaft in einem System der sozialen Sicherung vorschreiben kann. Hierbei muss es sich gar nicht um ein staatliches System handeln, der Staat kann bspw. auch den Abschluss einer privaten Versicherung vorschreiben. Zwar ist es auch für die Mitglieder von Haushalten und Solidargemeinschaften (zumindest in Gesellschaften mit starken sozialen Bindungen und einer hohen Bedeutung von soziokulturellen Normen) schwierig, sich der Beteiligung am gemeinschaftlichen Risiko-Management zu entziehen, da ein solches Verhalten mit dem Ausschluss aus der Gemeinschaft geahndet werden kann. Jedoch stehen dem Staat sehr viel schärfere Sanktionsmöglichkeiten (bis hin zu Gefängnisstrafen) zur Verfügung.158 157 Vgl. Gsänger (1993a, 279 f.); Zeller (1999). 158 Vgl. Born (1989, 2); Rolf / Spahn / Wagner (1988, 25). 94 Die Möglichkeit des Mitgliedschaftszwangs kann bei vertikaler, aber auch bei horizontaler Umverteilung von Vorteil sein. Im Prinzip ist sie sogar Grundvoraussetzung dafür, dass ein System der sozialen Sicherung überhaupt vertikal umverteilen kann: Ist die Mitgliedschaft in einem solchen System freiwillig, so dürften ihm nur sehr arme Personen beitreten, weil es für die Wohlhabenden nur Nachteile bringt. Dies ist auch der Grund dafür, dass kooperative und kommerzielle Systeme der sozialen Sicherung nie vertikal umverteilen und philanthropische Transfers in Solidargemeinschaften die Ausnahme darstellen. In horizontal umverteilenden Systemen kann eine obligatorische Mitgliedschaft hingegen eine adverse Selektion von Individuen mit besonders großen Risiken verhindern. Ein Staatseingriff im Bereich der sozialen Sicherung kann grundsätzlich der Logik des Versicherungskonzepts, des Versorgungskonzepts oder des Fürsorgekonzepts folgen oder aber in der Subventionierung von Grundversorgungsgütern bestehen (vgl. Abbildungen 8 und 9).159 Das Versicherungskonzept trägt v. a. zu den allokationspolitischen Zielen der sozialen Sicherung bei.160 Es sieht vor, dass der Staat horizontal (oder auch intertemporal) umverteilende Systeme der sozialen Sicherung selber aufbaut oder aber entsprechende Systeme, die von anderen Institutionen getragen werden, fördert. Nach der Intensität eines solchen Staatseingriffs lassen sich vier Stufen von Maßnahmen unterscheiden: So kann der Staat — die Rahmenbedingungen von nichtstaatlichen Systemen der sozialen Sicherung verbessern (z. B. durch die Stabilisierung der politischen und wirtschaftlichen Entwicklung, die Förderung des Risikobewusstseins der Bevölkerung, die Öffnung und Deregulierung der Kapital- und Versicherungsmärkte oder die Liberalisierung der Gesetze für Wohlfahrtsorganisationen und Selbsthilfegruppen), — freiwillige Maßnahmen der Risiko-Abfederung meritorisieren (durch die Subventionierung oder steuerliche Begünstigung von Ersparnissen und Versicherungsbeiträgen), — Maßnahmen der Risiko-Abfederung erzwingen (i. e. per Gesetz den Abschluss eines Spar- oder Versicherungsvertrags bei einem privaten Unternehmen, dem Arbeitgeber oder einem Berufsverband vorschreiben) oder aber — selber Instrumente der Risiko-Abfederung anbieten (‚Marktsubstitution’).161 Nur bei der zuletzt genannten Möglichkeit des Staatseingriffs wird der Staat bzw. eine öffentliche Institution zum Träger von sozialen Sicherungssystemen. Je nachdem, wie diese finanziert werden, ist wiederum zu unterscheiden (vgl. Übersicht 6) zwischen — Zwangssparsystemen (national provident funds), die ausschließlich intertemporal umverteilen und daher nur eine einmalige Leistung beim Eintritt eines Risikos gewähren (z. B. beim Eintritt in den Altersruhestand), so dass der mögliche Risikoschaden u. U. nicht in voller Höhe abgesichert ist, — kapitalgedeckten Sozialversicherungssystemen (funded schemes), die durch Beiträge finanziert werden, intertemporal und auch horizontal umverteilen und schadensabhängige Leistungen generieren (also z. B. regelmäßige Renten wie das Rentensystem in Chile, das privatwirtschaftlich organisiert ist), 159 Vgl. Molitor (1987, 9–15); Kurz (1999, 31 f.). 160 Vgl. Zacher (1991, 72). 161 Vgl. Holzmann / Jørgensen (2000, 18); Molitor (1987, 8); Schönbäck (1988, 51). 95 Übersicht 6: Wichtige Parameter von Sozialversicherungssystemen intertemporal interpersonell Umverteilungsmechanismus: in die Zukunft horizontal intergenerational vertikal Risikomanagementstrategie Vorsorge Pooling Coping Finanzierung durch: Beiträge Steuern Berechnung: defined contributions i. d. R. defined benefits Mitgliedschaft: fakultativ od. obligatorisch obligatorisch Träger: öffentlich od. privat öffentlich Kombination mit vertikaler Umverteilung: nicht möglich möglich zwangsläufig Systemtyp mit Beispielen für unterschiedliche Risiken: National provident fund National insurance scheme Statutory social insurance scheme (Bismarck- Typ) Noncontributory benefit scheme (Beveridge- Typ) Welfare-state basic transfer scheme Alter, Tod, Erwerbsunfähigkeit: National provident fuind (Singapur, Kenia) Funded national insurance (Chile) Soziale Rentenversicherung (Deutschland) Public pension scheme (Vereinigtes Königreich) Basic pension schemes (Norwegen) Krankheit: Private Krankenversicherung (Deutschland) Öffentliche Krankenkasse (Deutschland) Public health system (Vereinigtes Königreich) Arbeitslosigkeit: Arbeitslosengeld 1 (Deutschland) Arbeitslosengeld 2 (Deutschland) Quelle: eigener Entwurf — umlagefinanzierten Sozialversicherungssystemen des Bismarckschen Typs (statutory social insurance), die ebenfalls durch Beiträge finanziert werden, jedoch intergenerativ und horizontal umverteilen (wie z. B. die Rentenversicherung in Deutschland), z. T. aber auch vertikal (wie z. B. die deutsche soziale Krankenversicherung), — umlagefinanzierten Sozialversicherungssystemen des Beveridge-Typs (noncontributory subsistence benefit schemes), die ebenfalls intergenerativ und horizontal umverteilen, zumeist aber auch vertikal und die aus Steuermitteln finanziert werden und vielfach nur relativ niedrige Leistungen gewähren (wie z. B. die Rentenversicherung und das Gesundheitssystem im Vereinigten Königreich) und — wohlfahrtstaatlichen Sozialversicherungssystemen, die ebenfalls aus Steuermitteln finanziert werden, jedoch nicht nur intergenerativ und horizontal, sondern auch vertikal umverteilen und deren Leistungen daher nur bedingt von den Bei- 96 tragszahlungen abhängt (Beispiele hierfür sind v. a. die skandinavischen Rentensysteme).162 Staatliche Sozialversicherungssysteme weisen im Vergleich zu den Versicherungssystemen von anderen Trägerinstitutionen mehrere Vorteile auf: Erstens sind sie groß genug, um auch Risiken, die große Schäden verursachen, im erforderlichen Umfang zu poolen. Zweitens können sie auch kovariierende Risiken abdecken, da sie den Fiskus selbst als Rückversicherung im Rücken haben. Drittens verfügen staatliche Institutionen über das notwendige versicherungstechnische Know-how oder können dieses zumindest einkaufen. Viertens ist der Bestand des Systems (seine institutionelle Nachhaltigkeit) durch den Staat im Hintergrund sichergestellt. Und fünftens ist es für den Staat besonders leicht, eine Mitgliedschaft in seinen eigenen Systemen zu erzwingen und zu kontrollieren und dadurch adverse Selektion zu verhindern. Andererseits können auch staatliche Sozialsysteme moral hazard und Versicherungsbetrug nicht verhindern. Auch sie können nur sehr bedingt beobachten, inwieweit sich die Versicherten bemühen, den Eintritt eines Risikos zu verhindern, und oftmals auch nicht kontrollieren, ob ein Schaden, der ihnen gemeldet wurde, tatsächlich eingetreten ist. Zudem kann sich die gesetzliche Versicherungspflicht auch als Problem darstellen. So ist denkbar, dass die Beitragssätze die Zahlungsbereitschaft der Versicherten übersteigen, so dass die erzwungene Mitgliedschaft ihren Nutzen nicht erhöht, sondern senkt. Noch gravierender ist die Möglichkeit, dass die Beitragssätze sogar die Zahlungsfähigkeit eines Mitglieds übersteigen und dadurch sein verfügbares Einkommen unter das Existenzminimum sinkt. In diesem Fall muss der Staatseingriff selbst durch einen weiteren Staatseingriff korrigiert werden: Das Versicherungssystem muss durch Maßnahmen der vertikalen Umverteilung zugunsten der ärmsten Sozialversicherten flankiert werden.163 Maßnahmen der vertikalen Umverteilung können dem Versorgungs- oder aber dem Fürsorgekonzept folgen. Beide Konzepte tragen v. a. verteilungspolitischen Zielen Rechnung, da mit ihnen direkte Transferleistungen verbunden sind (vgl. Abbildung 9). Der Unterschied zwischen ihnen besteht darin, dass mit dem Versorgungskonzept nur dadurch vertikal umverteilt wird, dass die Finanzierungsbeiträge überproportional mit steigenden Einkommen zunehmen (vgl. Abschnitt 3.4.1) und die Leistungen invariabel sind, während mit dem Fürsorgekonzept auch auf der Auszahlungsseite zugunsten der Bedürftigen umverteilt wird.164 Das Versorgungskonzept sieht pauschale Transferleistungen in einheitlicher Höhe vor (lump-sum transfers), die vom Fiskus aus Steuern finanziert werden. Dadurch soll ein bestimmtes Mindesteinkommen für alle Bürger eines Landes („Bürgergeld“) oder für bestimmte soziale Gruppen sichergestellt werden, die nach Kriterien des categorical oder des geographical targeting (vgl. Abschnitt 3.4.2) als besonders bedürftig bzw. armutsgefährdet angesehen werden: so z. B. ältere Menschen („Bürgerrente“), Kinder („Kindergeld“), Eltern von Kleinkindern, die wegen der Erziehung nicht arbeiten kön- 162 Vgl. Iyer (1993, 188 ff.); Holzmann / Jørgensen (2000, 18); Molitor (1987, 8); Poortvliet / Laine (1994, 271 f.); Schönbäck (1988, 51); Schulz (1993, 55); Wadhawan (1993, 38 f.). 163 Vgl. Heemskerk / Norton / de Dehn (2004); Molitor (1987, 6–8). 164 Vgl. Cornia / Stewart (1995, 82); ILO (1993, 26 f.); Molitor (1987, 13 ff.). 97 nen („Erziehungsgeld“) oder aber die Bewohner bestimmter Regionen bzw. Wohnviertel.165 Das Fürsorgekonzept sieht Transferleistungen vor, die ausschließlich an bedürftige Haushalte und Individuen ausgezahlt werden. Das targeting basiert zumeist auf meanstests oder – wie im Falle der deutschen Sozialhilfe – auf income-tests.166 Diese Tests entscheiden zugleich über die Höhe der gewährten Leistungen. Mit dem Fürsorgekonzept lässt sich eine bessere targeting-Effizienz als mit dem Versorgungskonzept erreichen. Jedoch ist seine Transfereffizienz deutlich schlechter, da beim targeting hohe Kosten anfallen. Außerdem verursacht es außerhalb der Sozialsysteme selbst deutlich höhere Wohlfahrtsverluste, weil es stärkere Anpassungsreaktionen auf den Güter- und Faktormärkten auslöst (vgl. Abschnitt 3.3).167 Eine Alternative zu direkten Transfers stellen Subventionen dar (vgl. Abbildung 9). In Entwicklungsländern sind v. a. Konsumgütersubventionen verbreitet, die zur Verteilungsgerechtigkeit in der Gesellschaft beitragen sollen. Zumeist werden Grundbedürfnisgüter bezuschusst wie z. B. Brot oder Wasser, die einen unverhältnismäßig hohen Anteil am Konsum von einkommensschwachen Bevölkerungsgruppen ausmachen. Subventionssysteme lassen sich vielfach einfacher und kostengünstiger verwalten als Sozialhilfesysteme, die der Logik des Fürsorgekonzepts folgen. Dies liegt allerdings v. a. daran, dass in aller Regel kein targeting stattfindet: Jeder Konsument kann die subventionierten Güter kaufen, wenn sie ihm gefallen. Dadurch profitieren die Wohlhabenden von den Subventionen in absoluten Zahlen vielfach stärker als die Armen. Zudem beeinflussen Subventionen die relativen Güterpreise und führen dadurch zu Substitutionseffekten auf den Produkt- und Faktormärkten, die mit Wohlfahrtsverlusten verbunden sein können. Zudem können Subventionssystme zu Betrug und Korruption bei den Verkäufern der bezuschussten Güter führen. In Ländern ohne funktionsfähige Verwaltung stellen sie aber z. T. die einzige Option dar, um ärmere Haushalte finanziell zu entlasten. Dasselbe gilt, wenn nicht Einkommensarmut das Hauptproblem ist, sondern Mängel in der Bereitstellung der subventionierten Güter durch den Markt. In diesem Fall kann die Subventionierung den Anbietern Anreize geben, die nachgefragten Güter in höherem Umfang zur Verfügung zu stellen. Internationale Staatengemeinschaft Schließlich können im Prinzip auch multilaterale Organisationen als Träger von Systemen der sozialen Sicherung in Erscheinung treten.168 Man könnte argumentieren, dass sie dies z. B. bei der Katastrophenhilfe, z. T. aber auch bei der Entwicklungszusammenarbeit sind. In beiden Fällen betreiben sie interregionale Umverteilung. Sehr viel konkreter ist das Beispiel der United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA). Sie betreibt Systeme der sozialen Sicherung vor Ort, die ohne die Vermittlung nationaler Träger Leistungen an die Bewohner von palästinensischen Flüchtlingslagern in der Westbank und dem Gazastreifen, in Jordanien, in Syrien und im Libanon auszahlt und dadurch quasistaatliche sozialpolitische Aufgaben wahrnimmt. So haben anerkannte palästinensische Flüchtlinge einen 165 Vgl. Atkinson (1987, 782); FES (1996, 26); Molitor (1987, 13–15). 166 Vgl. Atkinson (1987, 785 ff.); FES (1996, 27); Kaltenborn (1995, 16 ff.). 167 Vgl. Plaschke (1979, 178). 168 Vgl. Lampert (1994, 42 f.). 98 Anspruch darauf, die von UNRWA finanzierten und verwalteten Gesundheitsstationen und Schulen kostenlos zu nutzen. Darüber hinaus betreibt UNRWA Sozialhilfeprogramme, die besonders arme Haushalte finanziell und durch Sachmittel unterstützen. UNRWA finanziert sich teilweise aus dem allgemeinen Budget der UNO, erhält aber auch Zuwendungen von bilateralen Gebern.169 3.5 Determinanten: die politökonomische Dimension Inwieweit und welche Systeme der sozialen Sicherung in einem Land bestehen bzw. entstehen, hängt von drei direkten Determinanten ab: (i) der Problemlösungsdringlichkeit (i. e. der Gefährdung der allokations-, verteilungs- und stabilitätspolitischen Ziele der Sozialpolitik), (ii) der Problemlösungsfähigkeit der Gesellschaft bzw. der relevanten Akteure im Bereich der Sozialpolitik und (iii) deren Problemlösungsbereitschaft.170 Hieraus resultieren ein ökonomisches und ein politisches Dilemma: Das ökonomische besteht darin, dass gerade in Gesellschaften mit hoher Problemlösungsdringlichkeit die Problemlösungskapazitäten der sozialpolitischen Akteure begrenzt sind. So mehren sich soziale Probleme insbesondere während ökonomischer Krisen und zu Beginn des Entwicklungsprozesses, wenn es den potenziellen Trägerinstitutionen sowohl an den für den Aufbau von sozialen Sicherungssystemen notwendigen finanziellen Mitteln als auch am erforderlichen technischen und organisatorischen Know-how mangelt.171 Das politische Dilemma liegt vor, wenn in einer Gesellschaft die Erwartung besteht, dass die bestehenden sozialen Probleme durch den Aufbau oder die Reform von Systemen der sozialen Sicherung gelöst werden, die potenziellen Träger hierfür aber nicht bereitstehen. Bspw. besteht in vielen Entwicklungsländern eine hohe Problemlösungsdringlichkeit, die sich in einer entsprechend hohen Erwartungshaltung der Gesellschaft, nicht aber in einer ebenso großen Problemlösungsbereitschaft auf Seiten der sozialpolitischen Akteure niederschlägt. Das liegt daran, dass die sozialpolitischen Forderungen der Gesellschaft v. a. von deren kulturellen und religiösen Werten und den vorherrschenden sozialen Normen sowie von der Dringlichkeit der Problemlösung geprägt sind, während die Problemlösungsbereitschaft der Politik vom politischen System und den Eigeninteressen der politischen Akteure abhängt (vgl. Abbildung 10). Dies bedeutet, dass die drei genannten unmittelbaren Determinanten der sozialen Sicherung wiederum im Wesentlichen von vier mittelbaren Determinanten geprägt sind: (i) dem Entwicklungsniveau des betroffenen Landes, (ii) seinem historischen Hintergrund, (iii) seinem politischen System und den Handlungsmotiven der politischen Entscheidungsträger sowie (iv) dem Bewusstsein der Gesellschaft und ihrem Werte- und Normensystem.172 Diese Zusammenhänge gelten im Prinzip für alle Systeme der sozialen Sicherung, v. a. aber für Staatseingriffe in diesem Bereich.173 Deshalb werden sie im Folgenden am Beispiel der staatlichen Politik der sozialen Sicherung erläutert. Dabei wird insbesondere 169 Vgl. UN (1999); UNRWA (1999). 170 Vgl. FES (1996, 12 f., 71 und 79); Lampert (1994, 139 ff.). 171 Vgl. Loewe (1999b). 172 Vgl. Dixon (2001, 23). 173 Vgl. Norton / Conway / Foster (2001, 34 f.).

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References

Zusammenfassung

Nur die Hälfte aller Menschen weltweit ist gegen Risiken wie Krankheit, Alter oder Ernteausfall abgesichert. Dies gilt v.a. für Beschäftigte im informellen Sektor. Lange wurde übersehen, dass hierin nicht nur ein soziales sondern auch ein ökonomisches Problem besteht, da Menschen ohne soziale Sicherheit besonders vorsichtig handeln und zum Beispiel Investitionen in Bildung und Produktionskapital meiden. Sie scheuen die hiermit verbundenen zusätzlichen Risiken und haben Angst, dass ihnen das investierte Geld bei Zahlungsschwierigkeiten nicht kurzfristig zur Verfügung steht.

Das vorliegende Buch gibt Einblick in die Funktionsweise moderner und traditioneller Systeme der sozialen Sicherung in Entwicklungsländern und zeigt auf, warum viele von ihnen für informell Beschäftigte ungeeignet sind. Es diskutiert, welche Strategien sich eignen, um die soziale Sicherheit im informellen Sektor zu verbessern und geht insbesondere auf das Potenzial von Kleinstversicherungen ein. Diese zeichnen sich durch niedrige Beitragssätze, flexible Zahlungsmodalitäten und begrenzte Leistungen aus und sind somit ganz an die Möglichkeiten und Bedarfe von Beziehern niedriger Einkommen angepasst, ohne auf Subventionen angewiesen zu sein.