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Markus Loewe, Targeting in:

Markus Loewe

Soziale Sicherung, informeller Sektor und das Potenzial von Kleinstversicherungen, page 75 - 79

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4017-1, ISBN online: 978-3-8452-1347-7 https://doi.org/10.5771/9783845213477

Series: Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik, vol. 4

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75 regionale Umverteilung führt zu keinen großen Effizienzverlusten innerhalb des Systems selbst und kann als vorübergehendes Finanzierungsinstrument durchaus sinnvoll sein. Wird ein Sozialsystem allerdings vollständig durch interregionale Umverteilung finanziert, so ist seine Nachhaltigkeit in Gefahr, da die zahlenden Nicht-Mitglieder ihr finanzielles Engagement aufkündigen können. In gewisser Weise kann interregionale Umverteilung aber auch als eine besondere Form der interpersonellen Umverteilung innerhalb eines größeren regionalen Kontexts (bspw. auf Landesebene oder internationaler Ebene) bzw. innerhalb eines weiter definierten Systems der sozialen Sicherung mit regionalem targeting interpretiert werden, wie dies bei strukturpolitischen Maßnahmen auf nationaler Ebene der Fall ist und auch für die internationale Entwicklungszusammenarbeit beabsichtigt wird, wenn von „globaler Strukturpolitik“ die Rede ist. In beiden Fällen sollen die Mitglieder eines sehr weit gefassten Systems der sozialen Sicherung, die in einer bestimmten Region mit einem hohen Lebensstandard leben und daher über hohe Einkommen verfügen, Beiträge leisten, die in Form von Transfers an andere Mitglieder in weniger entwickelten Regionen eines Landes bzw. der Welt weitergereicht werden. 3.4.2 Targeting Beim „targeting“ werden die Konditionen für den Bezug der Leistungen definiert. Eine solche explizite Festlegung ist erforderlich, wenn Systeme der sozialen Sicherung vertikal umverteilen und ihre Leistungen v. a. an bedürftige Haushalte und Individuen auszahlen sollen (Fürsorgekonzept, vgl. Abschnitt 3.4.3). In diesem Fall muss u. a. geklärt werden, — wann ein Haushalt bzw. Individuum eigentlich bedürftig ist und somit in den Kreis der Bezugsberechtigten einbezogen werden soll, — ob Individuen, Haushalte, Kern- oder Großfamilien oder gar Dorfgemeinschaften bzw. Stadtviertel Veranlagungssubjekte sein sollen, — worin die Leistung besteht, i. e. ob sie die Form einer Barzahlung, einer Preisvergünstigung, eines Steuernachlasses, einer Sachlieferung oder einer Dienstleistung haben soll, — welche Bemessungsgrundlage über die Höhe der Transferleistungen entscheidet, — wie (stark) die Bemessungsgrundlage die Höhe der Transferleistung beeinflusst bzw. mit welcher Transferentzugsrate die Leistung bei einer Veränderung der Bemessungsgrundlage gekürzt oder angehoben werden soll, — wie mit inflationsbedingten Realwertverlusten des anfänglich festgesetzten Leistungsvolumens umgegangen wird (Dynamisierung der Ansprüche), — wie häufig und wie lange (ggf. bis zu einer erneuten Bedürftigkeitsprüfung) die Leistung auszuzahlen ist (Bemessungszeitraum) und schließlich — wie mit mangelhafter Selbsthilfe umgegangen werden soll (Sanktionsmöglichkeiten).115 Wenn hingegen ein System der sozialen Sicherung ausschließlich intertemporal bzw. horizontal zwischen Personen umverteilt, so sind diese Fragen bereits fast ausnahmslos beantwortet. Dann nämlich sind seine Leistungen in jeder Hinsicht (Form, Höhe, Bezugsberechtigung...) im engeren bzw. weiteren Sinne äquivalent zu den Beiträgen der Mitglieder. Je enger die targeting-Kriterien definiert werden, umso geringer ist der Finanzierungsbedarf eines Sozialtransfersystems. Besonders groß ist er hingegen bei universel- 115 Vgl. Coudouel et al. (2002, 171); Kaltenborn (1995, 11–15). 76 len Transfers, bei denen überhaupt kein targeting stattfindet, die also allen Bewohnern eines Landes in gleicher Höhe zustehen (Versorgungskonzept). Allerdings verursacht das targeting oftmals beträchtliche Transfer- und targeting-Ineffizienzen, i. e. Mehrkosten durch einen erhöhten Aufwand bei der Identifikation der Leistungsberechtigten und durch errors of inclusion und exclusion. Beide Arten von Ineffizienzen können durch eine geeignete Definition der Bezugsberechtigung sowie der Bemessungsgrundlage der Transfers begrenzt werden: Dadurch lässt sich der trade-off verringern, der grundsätzlich zwischen den verteilungs- und den allokationspolitischen Zielen von Systemen der sozialen Sicherung besteht (vgl. Abschnitt 3.2).116 Bezugsberechtigung Die Abgrenzung des Bezugsberechtigtenkreises hat v. a. Einfluss auf die interne (Kosten-)Effizienz von sozialen Sicherungssystemen. Das Problem besteht darin, dass es keine objektiven Kriterien für die Bedürftigkeit eines Haushalts oder Individuums gibt (vgl. hierzu auch die unterschiedlichen Definitionen der Armut in Abschnitt 2.4.2). Daher müssen Ersatzkriterien definiert werden, von denen die Zuerkennung von Sozialleistungen abhängig gemacht wird. Zum einen sollten sie möglichst genau das widerspiegeln, was in der jeweils betroffenen Gesellschaft unter Bedürftigkeit verstanden wird, damit die errors of inclusion und exclusion des Sozialsystems möglichst klein bleiben (i. e. seine targeting-Effizienz optimiert wird). Andererseits sollten sie möglichst leicht messbar sein, damit bei der Überprüfung der Bezugsberechtigung (eligibility) eines Haushalts oder Individuums keine unverhältnismäßig hohen Kosten entstehen und hierunter wiederum die Transfereffizienz des Sozialsystems leidet.117 Typische Ansätze zur Abgrenzung des Bezugsberechtigtenkreises sind: — Das categorical targeting: Es basiert auf der Annahme, dass Armut stark mit spezifischen Merkmalen, die nicht beeinflusst werden können, dafür aber leicht messbar sind wie z. B. das Geschlecht einer Person, hohes Alter, Behinderung oder die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Ethnie, Religion oder Kaste. Categorical targeting verursacht nur geringe Verwaltungskosten, die errors of inclusion und exclusion sind aber beträchtlich. — Das geographical targeting: Hierbei wird die grundsätzliche Berechtigung zum Bezug von Sozialleistungen auf die Bewohner bestimmter Wohngebiete bzw. Regionen eines Landes beschränkt. Auch das geographical targeting führt zu großen errors of inclusion und exclusion, weshalb es i. d. R. durch andere Formen des targeting ergänzt wird. — Das targeting durch proxy means tests: Das entscheidende Kriterium dieses Ansatzes ist, ob ein Haushalt bzw. eine Einzelperson über bestimmte, aussagekräftige langlebige Konsumgüter verfügt (in warmen Ländern z. B. über einen Kühlschrank). Der Ansatz verursacht kleinere errors of inclusion und exclusion als die beiden zuvor genannten, aber auch höhere Verwaltungskosten, da jeder Haushalt gesondert untersucht wird. — Das community-based targeting: Bei diesem Ansatz wird die Zuteilung von Leistungen herausragenden Persönlichkeiten (z. B. Bürgermeistern, Stammesältesten, Vertretern lokaler NROs) oder Ausschüssen in den einzelnen Dörfern bzw. Stadtvierteln übertragen. Die Idee ist, dass Vertreter vor Ort besser als zentrale staatliche Instanzen wissen, wer in ihrem Viertel bedürftig ist. Aller- 116 Vgl. Beattie (2000, 142 f.); Guhan (1995, 105); Tuck / Lindert (1996). 117 Vgl. Coudouel et al. (2002, 169 f.); Shepherd / Marcus / Barrientos (2004, 31–33). 77 dings birgt das Verfahren die Gefahr einer hohen Transferineffizienz durch Korruption und die Veruntreuung der anvertrauten Mittel. — Das self-targeting, das auf die Autoselektion der Wirtschaftssubjekte vertraut: Um dies zu erreichen, werden die Sozialleistungen so unattraktiv wie möglich gestaltet, so dass sie nur von den wirklich Bedürftigen in Anspruch genommen werden. Entweder müssen große Gegenleistungen erbracht werden (z. B. schwere körperliche oder sozial gering geachtete Arbeit) oder die Sozialleistungen werden mit einem künstlichen Stigma versehen (z. B. durch die Ausgabe von Mahlzeiten in kenntlich gemachten „Armenküchen“ bzw. von Barleistungen in weithin einsehbaren „Ämtern für Bedürftige“) oder aber sie selbst sind von minderer Qualität (wie z. B. im Falle einer Subventionierung von inferioren Gütern wie z. B. Hirse, dunklem Brot oder ungeschältem Reis). Self-targeting verursacht nur mäßige Verwaltungskosten und nahezu keine errors of inclusion, jedoch sind die errors of exclusion oftmals sehr groß, da auch bedürftige Haushalte und Individuen die offerierten Sozialleistungen aus Scham nicht in Anspruch nehmen. Bemessungsgrundlage Die externe Effizienz eines vertikal umverteilenden Systems der sozialen Sicherung (vgl. Abschnitt 2.3) hängt hingegen mit davon ab, welche Bemessungsgrundlage über die Höhe der ausgezahlten Transferleistungen entscheidet. Sie bestimmt, wie stark die Transfers das Verhalten der Empfänger auf den Güter- und Faktormärkten beeinflussen und wie groß demnach die Wohlfahrtsverluste sind, die das vertikal umverteilende System der sozialen Sicherung außerhalb des Systems selbst hervorruft. In Analogie zu direkten und indirekten Steuern kann zwischen direkten und indirekten Sozialtransfers unterschieden werden (vgl. Abbildung 9). Der Unterschied besteht darin, dass die Höhe von direkten Transfers invariabel ist (lump-sum benefits) oder von einer Bemessungsgrundlage bestimmt wird, die vom jeweiligen Empfänger nur schwer beeinflusst werden kann (wie bspw. bei Sozialhilfezahlungen, deren Höhe ausschließlich von der in einem means- oder income-test festgestellten Bedürftigkeit abhängt). Hingegen können die Bemessungsgrundlage und damit auch die Höhe von indirekten Transfers von den Empfängern durch ihr Ausgabenverhalten beeinflusst werden. Es handelt sich nämlich um Subventionen auf den Konsum bestimmter Güter, auf Ausgaben für Bildung oder Gesundheit, auf Sach- oder Finanzkapitalinvestitionen oder auf die Zinszahlungen für aufgenommene Kredite. Eine Zwitterstellung nehmen Lohnsubventionen ein, die nicht für eine bestimmte Verwendung, sondern für die Gewinnung von Einkommen gewährt werden, deren Bemessungsgrundlage aber vom Verhalten der Empfänger (dem Umfang ihrer Erwerbstätigkeit) mit abhängt. Direkte Transfers führen zu deutlich geringeren externen Wohlfahrtsverlusten als indirekte Transfers. Lump-sum benefits verändern die gegebenen Anreizstrukturen überhaupt nicht und haben daher auch keinen Einfluss auf das Verhalten der Empfänger auf den Märkten. Sozialhilfen, die auf der Basis eines means- oder income-tests bemessen werden, mindern bei den Bezugsberechtigten den Anreiz, Erwerbstätigkeiten aufzunehmen, sie verändern aber keine relativen Preise. Hingegen beeinflussen universelle Konsumgüter- und Zinssubventionen den relativen Preis von Konsum- und Investitionsausgaben und damit auch die intertemporale Allokation von Einkommen auf heutigen und zukünftigen Konsum. Noch gravierender sind allerdings die Wohlfahrtsverluste, die von Subventionen auf einzelne Güterbündel (z. B. Grundnahrungsmittel) ausgehen, da sie nicht nur intertemporale Substitutionseffekte, sondern auch Substitutionseffekte zwischen den Güterbündeln hervorrufen (vgl. Abschnitt 2.2). A bb ild un g 9: K a te go ri sie ru n g un te rs ch ie dl ic he r A rt en v o n S oz ia ltr an sf er s Qu ell e: e ig en er E n tw u rf u n te r B er üc ks ic ht ig u n g v o n C hu / G up ta (1 99 3); C ou do ue l e t a l. (20 02 ); E u zé by (1 98 7); K al te nb or n (1 99 5) 79 3.4.3 Trägerinstitutionen Soziale Sicherungssysteme können von sehr unterschiedlichen Institutionen getragen werden: — privaten Haushalten (die ihre Mitglieder beim Management ihrer individuellen Risiken unterstützen), — Solidargemeinschaften (i. e. Gruppen und Netzwerken, deren Mitglieder einander auf der Grundlage von soziokulturellen Werten und sozialen Verhaltensnormen beistehen), — kooperativen Selbsthilfegruppen (wie z. B. Genossenschaften, Vereinen, community welfare organisations, Berufsverbänden oder Gewerkschaften), — Organisationen des dritten Sektors (i. e. privaten Wohltätigkeitsorganisationen wie z. B. religiösen Stiftungen oder karitativen Vereinen), — dem Markt (als Vermittler von Angebot und Nachfrage nach kommerziellen Instrumenten für das Management von Risiken), — dem Staat (mit seinen Gebietskörperschaften auf unterschiedlichen Ebenen) und — der internationalen Staatengemeinschaft.118 Jede dieser Institutionen kann Strategien der Risiko-Prävention, der Risiko- Abfederung und der Risiko-Bewältigung unterstützen und sich dabei durch die in Abschnitt 3.4.1 diskutierten Formen der Umverteilung finanzieren (vgl. Übersicht 4). Der wichtigste Unterschied zwischen den von unterschiedlichen Institutionen getragenen Systemen der sozialen Sicherung besteht in ihrer Größe, i. e. der potenziellen Zahl von Mitgliedern. Sie hängt v. a. davon ab, auf welcher Subsidiaritätsebene das System angesiedelt ist: Private Haushalte bewegen sich auf der unterste Ebene und haben daher nur sehr wenige Mitglieder. Eine Ebene darüber befinden sich Solidargemeinschaften und Initiativgruppen, in denen sich Haushalte zusammenschließen. Auf einer noch höheren Ebene agieren privatwirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Akteure, die im Extremfall alle Haushalte in einem Land erreichen können, wozu ansonsten nur staatliche Systeme in der Lage sind. Die höchste Subsidiaritätsebene wird schließlich von der internationalen Staatengemeinschaft eingenommen. Die Größe eines Systems der sozialen Sicherung wirkt sich in mehrfacher Hinsicht auf dessen Leistungsfähigkeit aus: Allerdings besteht in Bezug auf die optimale Größe ein trade-off zwischen den Risiko-Management-Fähigkeiten der Systeme und der Professionalität ihrer Verwaltung auf der einen Seite (beides sind Stärken, die v. a. größeren Systemen zu eigen sind) und der inneren Kohäsion der Systeme und dem Informationsgrad ihrer Organisatoren auf der anderen Seite (beide Eigenschaften weisen eher kleinere Systeme auf): 118 Vgl. BMZ (1999a, 4 f.); Brown / Churchill (1999, 12–20); FES (1996, 79 f.); World Bank (2000a, 140 f.); Holzmann / Jørgensen (2000, 16 f.); Kurz (1999, 39 f.); Loewe (2000a, 4); van Ginneken (1999a); van Oppen (2001, 13).

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References

Zusammenfassung

Nur die Hälfte aller Menschen weltweit ist gegen Risiken wie Krankheit, Alter oder Ernteausfall abgesichert. Dies gilt v.a. für Beschäftigte im informellen Sektor. Lange wurde übersehen, dass hierin nicht nur ein soziales sondern auch ein ökonomisches Problem besteht, da Menschen ohne soziale Sicherheit besonders vorsichtig handeln und zum Beispiel Investitionen in Bildung und Produktionskapital meiden. Sie scheuen die hiermit verbundenen zusätzlichen Risiken und haben Angst, dass ihnen das investierte Geld bei Zahlungsschwierigkeiten nicht kurzfristig zur Verfügung steht.

Das vorliegende Buch gibt Einblick in die Funktionsweise moderner und traditioneller Systeme der sozialen Sicherung in Entwicklungsländern und zeigt auf, warum viele von ihnen für informell Beschäftigte ungeeignet sind. Es diskutiert, welche Strategien sich eignen, um die soziale Sicherheit im informellen Sektor zu verbessern und geht insbesondere auf das Potenzial von Kleinstversicherungen ein. Diese zeichnen sich durch niedrige Beitragssätze, flexible Zahlungsmodalitäten und begrenzte Leistungen aus und sind somit ganz an die Möglichkeiten und Bedarfe von Beziehern niedriger Einkommen angepasst, ohne auf Subventionen angewiesen zu sein.