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Markus Loewe, Finanzierung in:

Markus Loewe

Soziale Sicherung, informeller Sektor und das Potenzial von Kleinstversicherungen, page 64 - 75

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4017-1, ISBN online: 978-3-8452-1347-7 https://doi.org/10.5771/9783845213477

Series: Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik, vol. 4

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64 3.4 Formen Systeme der sozialen Sicherung können verscheidene Formen haben. Sie unterscheiden sich v. a. darin voneinander, (i) wie sie sich finanzieren, (ii) wie sie den Kreis der Leistungsberechtigten definieren und (iii) von welcher Institution sie getragen werden. Entsprechend werden im Folgenden unterschiedliche Formen der Finanzierung (2.4.1), des targeting (2.4.3) und der Trägerschaft (2.4.3) von sozialen Sicherungssystemen vorgestellt. 3.4.1 Finanzierung Systeme der sozialen Sicherung leisten materielle Unterstützung an ihre durch ein Risiko zu Schaden gekommenen oder aus sonstigen Gründen verarmten Mitglieder. Diese Leistungen sollen für Einkommensausfälle oder zusätzliche, unerwartete Ausgaben kompensieren. Jedoch müssen die hierfür erforderlichen Mittel an anderer Stelle mobilisiert werden. Das bedeutet, dass Systeme der sozialen Sicherung immer in der einen oder anderen Weise Einkommen umschichten bzw. umverteilen. Hierfür stehen ihnen vier Möglichkeiten zur Verfügung (vgl. Übersicht 3): Bspw. können sie den Ausfall eines Einkommens bei einem Mitglied durch Krankheit, Erwerbsunfähigkeit oder Entlassung ausgleichen durch — alternative Einkommen desselben Mitglieds (Umverteilung zwischen Einkommensquellen), — Einkommen, die dasselbe Mitglied zu einem früheren oder späteren Zeitpunkt bezieht (intertemporale Umverteilung) oder — Einkommen von anderen Mitgliedern des Systems (interpersonelle Umverteilung), wobei nochmals zu unterscheiden ist zwischen (i) Mitgliedern mit ähnlichen Ausgangsbedingungen (horizontale interpersonelle Umverteilung), die aber eben nicht durch das jeweilige Risiko zu Schaden gekommen sind und (ii) Mitgliedern mit besseren Ausgangsvoraussetzungen (vertikale interpersonelle Umverteilung), die nicht dem jeweiligen Risiko ausgesetzt sind oder über so hohe Einkommen verfügen, dass sie einen eventuellen Schaden besser verkraften, oder — Einkommen von Personen, die dem System gar nicht angehören und auch nicht angehören können, weil sie in einer anderen Region bzw. einem anderen Land leben und ebenfalls bessere Ausgangsbedingungen haben (intraregionale Umverteilung).99 Nur die ersten beiden Finanzierungsformen können auch beim individuellen Risiko- Management, i. e. ohne die Unterstützung durch ein soziales Sicherungssystem angewandt werden. Bei der vertikalen (interpersonellen) Umverteilung ist nochmals zu unterscheiden zwischen der vertikalen Umverteilung i. e. S., bei der es sich um die Umverteilung im verteilungspolitischen Sinne zwischen Armen und Reichen handelt, und der intergenerativen Umverteilung, die in umlagefinanzierten Sozialversicherungssystemen ange- 99 Vgl. Loewe (2000b, 78 f.); Holzmann / Jørgensen (2000, 14). Im weiteren Sinne handelt es sich natürlich auch bei der letzten Möglichkeit um intrapersonelle Umverteilung. 65 wendet wird und bei der bspw. die Renten an die jeweils alte Generation durch die Beiträge finanziert werden, die die jeweils erwerbsfähige Generation entrichtet (dabei aber wiederum einen rechtlichen Anspruch auf eine Versorgung im Alter erwirbt. Viele Systeme der sozialen Sicherung wenden mehrere dieser Arten der Umverteilung an. So finanzieren sich z. B. kapitalgedeckte soziale und private Rentenversicherungen durch horizontale (interpersonelle) und intertemporale Umverteilung, während in umlagefinanzierten Rentensystemen die intergenerative Umverteilung oftmals mit Elementen der vertikalen Umverteilung kombiniert wird (z. B. durch Mindestrentenklauseln, die die Bezieher niedriger Einkommen besser stellen sollen). Einige der in Abschnitt 2.3 genannten Instrumente des Risiko-Managements lassen sich aber ganz eindeutig Finanzierungsformen zuordnen: der Risiko-Diversifikation die Umverteilung zwischen Einkommensquellen, der Risiko-Vorsorge die intertemporale Umverteilung und dem Risiko-Pooling die horizontale Umverteilung. Unterstützt ein System der sozialen Sicherung hingegen seine Mitglieder bei der Prävention oder der Bewältigung von Risiken, so kann es sich auf unterschiedliche Art finanzieren. So kommt bei der Risiko-Bewältigung die vertikale Umverteilung (in Form von Sozialhilfe), aber auch die intertemporale Umverteilung (Vergabe von Darlehen) in Betracht. Die Art und Weise, wie sich ein System der sozialen Sicherung finanziert, entscheidet maßgeblich darüber, inwieweit es allokationspolitische oder verteilungspolitische Ziele erreichen kann: Die horizontale Umverteilung trägt ebenso wenig zur Umverteilung im verteilungspolitischen Sinne (i. e. von den Reichen zu den Armen) bei wie die Umverteilung zwischen Einkommensquellen oder die intertemporale Umverteilung, wohl aber zur allokativen Effizienz der Ökonomie. Umgekehrt können sozialpolitisch unerwünschte Einkommensgefälle durch vertikale und interregionale Umverteilung abgebaut werden, dabei ist aber mit negativen Auswirkungen auf die allokative Effizienz der Ökonomie zu rechnen (vgl. Abbildung 8).100 Diese Zusammenhänge werden im Folgenden ausführlicher erläutert: Zunächst wird auf die (i) intertemporale Umverteilung, (ii) Umverteilung zwischen Einkommensarten und (iii) horizontale (interpersonelle) Umverteilung eingegangen. Sodann werden (iv) Vor- und Nachteile der horizontalen (interpersonellen) und der intergenerativen Umverteilung in der Rentenversicherung diskutiert. Abschließend werden noch Formen (v) der vertikalen (interpersonellen) Umverteilung i. e. S. und (vi) der interregionalen Umverteilung in Systemen der sozialen Sicherung angesprochen. Intertemporale Umverteilung in Reinform: Sparen und Borgen Von intertemporaler Umverteilung spricht man, wenn die Leistungen, die ein System der sozialen Sicherung seinen Mitgliedern bei Bedarf auszahlt, aus den Beiträgen finanziert werden, die diese Mitglieder selbst zu einem früheren Zeitpunkt an das System entrichtet haben oder später in das System einzahlen. Dadurch werden Konsummöglichkeiten aus der Vergangenheit bzw. aus der Zukunft in die Gegenwart verschoben. Die erste dieser beiden Varianten der intertemporalen Umverteilung wird bei Maßnahmen der Risiko-Vorsorge angewandt. In Reinform tritt sie eigentlich nur beim Horten, der Sammlung von überschüssigen Ernteerträgen und dem Kauf von Wertgegenständen auf, die keine Erträge erbringen, ihren Wert aber auch in der Rezession behalten 100 Vgl. Partsch (1983, 60–68). A bb ild un g 8: Fo rm en d er F in an zi er un g v o n S ys te m en d er so zi a le n Si ch er un g Qu ell e: e ig en er E nt w ur f Ei nk om m e n s- / Ve rm ög e n sdi ve rs ifik at io n Bo rg en / Kr ed ita u fn ah m e ka pi ta lge de ck te S ozi al ve rsi ch er un g; pr iva te Le be n sv e rsicherun g u m la ge fin an zie rte R en te n so zi al ve rsicherun g be itr ag sfin an zie rte so zi al e Kr an ke nv er si ch er un g; st eu er fin an zie rte s G es un dhe its sy st em So zia lh ilfe ; Bü rg er ge ld ; Ba si sg üt er su bv en tio ne n; pr iva te Sp en de n / Al m os en N ot - u nd K ata st ro ph en hi lfe ; Öf fen tlic he En tw ic klun gshilfe; Pr iv at e Sp en de n fü r Entwicklu ng Um ve rt ei lu ng zw is c he n Ei nk om m en squ el le n (F in an zi e ru n g aus alt ernati ven Ei nk om m e n de ss el be n M itg lie ds ) ho riz on ta le (in ter pe rs on e lle ) Um ve rt ei lu ng … M itg lie de rn m it id en tis ch en Au sg a n gs be di ng un ge n , di e ab er v o m R is ik o ve rs ch o n t w u rd en ) in te rp er s o n e lle U m ve rt ei lu ng (F ina n zie ru n g a u s de n E in ko m m en vo n a n de re n M itg lie de rn … ) in te rge ne ra tio na le Um ve rt ei lu ng (zw isc he n G en er a tio ne n ) v e rt ik al e (in ter pe rs o n e lle ) Um ve rt ei lu ng i. w . S. … M itg lie de rn m it be ss er en Au sg an gs vo ra u ss e tz u n ge n ) v e rt ik al e Um ve rt ei lu ng i. e. S . (vo n R e ic he n zu A rm e n ) interr egiona le Um ve rt ei lu ng (F in an zi e ru n g a u s de n Ei nk om m e n vo n N ic ht m itg lie de rn m it be ss er en Au sg an gs be di ng un ge n : z. B. a u s e in e r a n de re n R eg io n o de r e in e m a n de re n La nd ) in te rt em po ra le Um ve rt ei lu ng (F ina n zie ru n g a u s Ei nk om m e n de ss el be n M itg lie ds zu e in e m a n de re n Z e itp un kt ) (vo n d er Zu ku nf t in d ie G eg en w a rt) (vo n d er G eg en w a rt in d ie Zu ku n ft) Sp ar en H or te n 67 und somit stets ohne Verluste wieder veräußert werden können, wenn der Eigentümer in eine finanzielle Krise gerät. Bereits das Sparen ist ein Hybrid: Zwar werden auch hierbei Konsummöglichkeiten in die Zukunft umgeschichtet, zugleich wird aber auch Einkommen aus verschiedenen Einkommensquellen umverteilt: gegenwärtiges Erwerbseinkommen wird in zukünftiges Kapitaleinkommen umgewandelt. So können Sparanstrengungen denn auch auf unterschiedliche Motive zurückgehen: Eines davon ist die Risiko-Vorsorge, i. e. die Bildung von Rücklagen für den Fall einer zukünftigen Krise; ein zweites besteht darin, finanzielle Mittel für den Kauf eines teuren Konsumgutes (z. B. eines Fernsehers oder Hauses)zu sammeln, den man sich momentan noch nicht leisten kann; und ein drittes Motiv ist, das eigene Einkommen zu diversifizieren und zu mehren, indem man seine Ersparnisse in Anlagen mit einer möglichst hohen Rendite investiert. Empirische Untersuchen belegen allerdings, dass für ärmere Haushalte und Individuen in Entwicklungsländern das Vorsorge-Motiv die zentrale Rolle spielt.101 Das Borgen (Leihen) ist das Gegenstück zum Horten bzw. (wenn ein Zins genommen wird) zum Sparen. Somit könnte die Aufnahme eines Darlehens (Kredits) auch als Bildung negativer Ersparnisse bezeichnet werden. Sie kommt als Instrument der Risiko- Bewältigung in Betracht, das also ex post, i. e. erst nach Eintritt eines Risikos, ergriffen wird. Jedoch kann auch mit der Aufnahme eines Darlehens (Kredits) ein anderes Ziel verfolgt werden als das Management von Risiken: bspw. der gewöhnliche Erwerb eines Konsumgutes oder eine Investition in ein Unternehmen oder in Bildung. Sowohl beim Sparen als auch bei der Aufnahme eines Kredits wird sogar das Äquivalenzprinzip im engeren Sinne eingehalten. Das bedeutet einerseits, dass, solange die beiden Instrumente freiwillig angewandt werden, mit keinen wohlfahrtsmindernden Anpassungsreaktionen auf den Märkten zu rechnen ist.102 Andererseits findet auch kein Risiko-Ausgleich zwischen unterschiedlichen Wirtschaftssubjekten statt wie beim Risiko-Pooling. Somit muss ein Sparer bzw. Schuldner die Verluste, die durch ein Risiko entstanden sind, selber und ohne Unterstützung begleichen. Ob er hierzu in der Lage ist, hängt davon ab, ob sein Einkommen in der Vergangenheit groß genug war bzw. in der Zukunft wieder mit hinreichend hohen Einkommen zu rechnen ist; und selbst wenn dies der Fall ist, eignet sich das Sparen eigentlich nur beim Management von relativ wahrscheinlichen Risiken mit abschätzbaren Folgen: Ist der Eintritt eines Risikos hingegen eher unwahrscheinlich und der mögliche Schaden unbekannt, so muss ein Sparer deutlich höhere Beträge für das Risiko-Management ausgeben als eine Person, die versichert ist und daher im Schadensfall u. U. viel mehr von der Versicherung bezieht, als sie eingezahlt hat. Umverteilung zwischen Einkommensquellen Anders als beim Sparen findet bei einigen anderen Instrumenten der Risiko- Diversifikation Umverteilung zwischen Einkommensquellen in Reinform statt, i. e. finanzielle Mittel werden nicht zugleich auch intertemporal umverteilt. Dies gilt z. B. für Strategien der Portfolio-Diversifikation des Anlage-Managements, bei denen das für Investitionen bereitgestellte Kapital in möglichst kleinen Beträgen auf möglichst viele verschiedene Anlagen verteilt wird, damit die Auswirkungen der mit jeder einzelnen Anlage verbundenen Risiken für den Investor überschaubar und kalkulierbar bleiben 101 Vgl. Fafchamps / Lund (2003); Hoogeveen (2001, 113). 102 Vgl. Blinder (1982, 6–25); Loewe (1997, 54–56); Loewe (2000a, 4). 68 und sich nach Möglichkeit sogar regelmäßig ausgleichen (in diesem Falle spricht man von hedging). Im Idealfall werden die investierten Vermögenswerte so lange umgeschichtet, bis der Grenzerwartungsnutzen von allen einzelnen Anlagen gleich groß ist. In der Versicherungsökonomie wird eine solche Strategie auch als Selbstversicherung (self-insurance) bezeichnet. Andere Beispiele hierfür sind die Aufnahme von mehreren Erwerbstätigkeiten in unterschiedlichen Wirtschaftsbranchen und der Anbau unterschiedlicher Produkte in der Landwirtschaft.103 Horizontale intertemporale Umverteilung: Der Risiko-Ausgleich in der Versicherung Auch bei einer Versicherung kann intertemporale Umverteilung stattfinden (wie bspw. in der Rentenversicherung), wichtiger aber ist die sog. horizontale interpersonelle Umverteilung. Indem alle Versicherten ihre Risiken poolen / miteinander teilen (vgl. Abschnitt 2.3), wird Einkommen zugunsten derjenigen umverteilt, die unter dem Eintritt eines Risikos zu leiden haben. Finanziert wird dieser Transfer entweder aus den Beiträgen, die alle Versicherten ex ante (i. e. vor dem möglichen Eintrittszeitpunkt des Risikos) entrichtet haben, oder aber aus Kompensationszahlungen, die all diejenigen ex post (wenn also bekannt ist, wer von einem Risiko getroffen wurde) leisten müssen, die vom Risiko verschont blieben. Gegenüber dem Sparen hat eine Versicherung den Vorteil, dass sie jegliche Unsicherheit bzgl. des versicherten Risikos abnimmt, soweit der mögliche Risikoschaden in vollem Umfang und ohne Selbstbeteiligung abgedeckt ist. Tritt bei einem Versicherten ein Schaden auf, so wird er unter dieser Voraussetzung voll von der Versicherung entschädigt. Mit Hilfe einer Versicherung lassen sich somit auch Risiken mit einer geringen Eintrittswahrscheinlichkeit und großer Unsicherheit hinsichtlich des möglichen Schadens managen. Dies sei am Beispiel eines Risikos illustriert, das bei Eintritt mit Sicherheit einen bestimmten (invariablen) Schaden x verursacht. Ausgegangen wird von einer Versicherung, die eine große Zahl n von Mitgliedern mit identischer Risiko-Eintrittswahrscheinlichkeit p hat und bei der (nach dem Gesetz der großen Zahl) die relative Eintrittshäufigkeit der Eintrittswahrscheinlichkeit p entspricht. Wird nun noch davon ausgegangen, dass der Versicherung für jeden Versicherten Verwaltungs- und Transaktionskosten in Höhe von t entstehen, so belaufen sich ihre Ausgaben A auf ))(( txxpnA -©©? die im Wettbewerbsgleichgewicht ihren Einnahmen E entsprechen mit BnE ©? wobei B für den Beitrag steht, den jedes Versicherungsmitglied zu entrichten hat. Gleichsetzen der beiden Gleichungen ergibt dann: txxpB -©? )( mit [;]p 10Œ Während also ein Sparer zur Absicherung des Risikos den vollen Betrag x zurücklegen muss, gibt ein Versicherter nur den Anteil p(x) hiervon aus, zuzüglich allerdings seines Anteils t an den Verwaltungs- und Transaktionskosten der Versicherung. Für die- 103 Vgl. Ehrlich / Becker (1972, 165); Hoogeveen (2001, 111); Meessen / Criel / Kegels (2002, 73); Sebstad / Cohen (2000, 48–59); Morduch / Sharma (2002, 579); Schlesinger / Doherty (1985, 141). 69 sen Teil des Schadens kommt er selbst mit seinen Beiträgen auf, der Rest wird aus den Beiträgen von anderen Versicherten gedeckt, bei denen das Risiko nicht eingetreten ist. In diesem „Risiko-Ausgleich“ besteht der wesentliche Unterschied zwischen einer Versicherung und Ersparnissen. Man kann nun sagen, dass eine Versicherung der Ersparnisbildung umso eher vorzuziehen ist, je geringer die Eintrittswahrscheinlichkeit p(x) ist, weil dann der Versicherungsbeitrag B – trotz des Summanden t in der letzten Gleichung – kleiner als die Schadenssumme x ist. Dies gilt bspw. für Risiken wie die vollständige Erwerbsunfähigkeit oder einen Gebäudebrand. Ähnlich ließe sich für Risiken argumentieren, bei denen die Varianz der möglichen Schadensausprägungen sehr groß ist. Je größer die Unsicherheit ist, die über das tatsächliche Ausmaß möglichen Schadens besteht, desto eher ist eine Versicherung der Akkumulation von Ersparnissen vorzuziehen. Dies gilt auch für das Risiko Alter, das in der Möglichkeit eines sehr langen Lebens besteht. Wer sich bei der Altersvorsorge aufs Sparen verlässt, muss sehr große Rücklagen bilden, um darauf vorbereitet zu sein, ggf. sehr alt zu werden.104 Umgekehrt kann die Ersparnisbildung der Versicherung überlegen sein, wenn bei der Versicherung nicht vernachlässigbare Kosten t anfallen und die Wahrscheinlichkeit p(x) eines möglichen Schadens sehr hoch liegt und sein Ausmaß zugleich abschätzbar ist wie bspw. im Falle von leichteren Krankheiten oder den Kosten einer Bestattung von Angehörigen.105 Darüber hinaus haben Ersparnisse den Vorteil, dass sie vielseitig einsetzbar sind, während sich der Schutz von Versicherungen immer nur auf ein bestimmtes Risiko und eine einzelne Person (manchmal auch einen Haushalt) erstreckt. Versicherungsbeiträge dienen nur diesem einen Zweck und können auch dann für keinen anderen mehr verwendet werden, wenn das versicherte Risiko gar nicht eingetreten ist. Ersparnisse hingegen können für das Management von sehr unterschiedlichen Risiken eingesetzt werden und Kompensation für Schäden bei völlig unterschiedlichen Personen leisten. Zudem können sie auch für ganz andere Zwecke verwendet werden, z. B. für Konsumausgaben oder Investitionen ins Sach- oder Humankapital, oder aber vererbt werden, was mit Versicherungsansprüchen nicht möglich ist.106 Intertemporale und intergenerative Umverteilung in der Versicherung: Kapitaldeckungsverfahren und Umlageverfahren Jede Versicherung beruht bis zu einem gewissen Grad auf horizontaler (interpersoneller) Umverteilung. Dies gilt auch für die Alterssicherung, die die Renten der länger lebenden Mitglieder mit aus den Beiträgen derjenigen finanziert, die früh sterben. Hinzu kommt aber noch ein zweites Element, das erforderlich ist, weil die Rentenversicherungsbeiträge bereits in der Erwerbsphase eingezahlt werden, die Leistungsansprüche der Versicherten aber erst im Alter entstehen. Die Beiträge der Erwerbstätigen müssen also irgendwie ins Alter verschoben werden. Hierfür gibt es zwei mögliche Lösungen: Die erste besteht darin, dass die Beiträge der Versicherten auf persönlichen Sparkonten angelegt und verzinst werden und somit intertemporal umverteilt werden. Erst mit der Unsicherheit über die Lebenserwartung 104 Vgl. Blinder (1982, 6–25); Breyer (1989, 52 f.); Homburg (1988, 11 f.). 105 Vgl. Berthold / Külp (1987, 128); Brown / Churchill (1999, 19 f.); Hoogeveen (2001, 109 und 114. 106 Vgl. Blinder (1982, 3 ff.); Meessen / Criel / Kegels (2002, 73). 70 setzt dann der Risiko-Ausgleich der Versicherung ein, bei dem horizontal (interpersonell) umverteilt wird. Ein solches Verfahren heißt Kapitaldeckungsverfahren (KDV) und wird von kommerziellen Rentenversicherern und einigen wenigen Sozialversicherungssystemen angewandt. Es verzinst die Beiträge der Versicherten mit den auf dem Kapitalmarkt jeweils gebotenen Zinssätzen.107 Bei der zweiten möglichen Lösung werden die Beiträge der erwerbstätigen Versicherten sofort wieder ausgegeben; sie finanzieren unmittelbar die Renten der in derselben Periode bereits im Altersruhestand befindlichen Mitglieder der Sozialversicherung. Die in der Gegenwart erwerbstätige Generation bezieht dann ihrerseits im Alter Renten, die aus den Beiträgen der dann Erwerbstätigen finanziert werden usw. Dieses Verfahren heißt Umlageverfahren (ULV bzw. engl. pay-as-you-go-Verfahren) und wird von der Mehrzahl der Sozialversicherungssysteme in den Industrie- und Entwicklungsländern angewendet. Es kombiniert den Risiko-Ausgleich der horizontalen Umverteilung mit einer Sonderform der vertikalen Umverteilung von den jeweiligen Erwerbstätigen zu den jeweiligen Altersrentnern, die als „intergenerative Umverteilung“ bezeichnet wird und auf dem sog. „Generationenvertrag“ beruht. Das ULV hat Ähnlichkeit mit der Alterssicherung in traditionellen Gesellschaften, in denen sich die Jüngeren um ihre Eltern kümmern und später, im Alter wiederum von ihren Kindern versorgt werden. Ein Unterschied eines solchen „traditionellen Generationenvertrags“ zum „modernen Generationenvertrag“ umlagefinanzierter Sozialversicherungssysteme besteht darin, dass er sich auf die engere Familie und nicht auf die gesamte Gesellschaft bezieht.108 Die Frage, ob bzw. inwiefern das KDV oder aber das ULV dem jeweils anderen Verfahren überlegen ist, nimmt in der wissenschaftlichen Literatur zur sozialen Sicherung einen sehr breiten und wichtigen Platz ein. Hier wird er allerdings nur kursorisch behandelt, da der Fokus dieser Arbeit auf einer Verbesserung der sozialen Sicherheit im informellen Sektor liegt. Einen Überblick über die Vor- und Nachteile der beiden Verfahren bietet Übersicht 3. Ein ganz wesentlicher Unterschied zwischen den beiden Verfahren betrifft die Möglichkeiten eines Systemwechsels: Besteht erst einmal ein umlagefinanziertes Sozialversicherungssystem, so ist es extrem schwierig und teuer, hiervon wieder abzurücken. Dies liegt daran, dass eine umlagefinanzierte Sozialversicherung ab dem ersten Moment Leistungen gewähren kann. Sie zahlt also bereits an die Generation Renten aus, die sich zum Zeitpunkt der Gründung bereits im Ruhestand befinden und selber während ihrer aktiven Phase nie Beiträge eingezahlt haben (bzw. keine Beiträge haben einzahlen können). Hierfür wird beim ULV aber eine implizite Schuld aufgenommen, die an die nächste Generation weitergegeben wird und von dieser wiederum an die nächste. Irgendwann muss sie beglichen werden: entweder von der Generation, die sich entschließt, das ULV abzubrechen, um bspw. in der Sozialversicherung zum KDV überzugehen, oder aber von vielen Generationen jeweils ein bisschen, wenn die Bevölkerung wie bspw. in Deutschland anfängt zu schrumpfen und somit jede Generation etwas kleiner ist als die nächste. Hingegen ist der Übergang vom KDV zum ULV jederzeit möglich.109 107 Vgl. Breyer (1990a, 4 f.); Schmähl (1993, 467 ff.); Valdivia (1997). 108 Vgl. Loewe (1997, 58); Loewe (2000b, 79 ff.). 109 Vgl. Queisser (1999); Sinn (1988). 71 Übersicht 3: Vor- und Nachteile von Umlage- und Kapitaldeckungsverfahren Kriterium: Umlageverfahren (ULV) Kapitaldeckungsverfahren (KDV) investive Effizienz (Rendite der Sozialversicherten) – überlegen, solange die Wachstumsrate der Summe aller sozialversicherungspflichtigen Einkommen auch nur kurzfristig über dem auf dem Kapitalmarkt gebotenen Habenzins liegt (i. e. im dynamisch ineffizienten Bereich der Ökonomie) – überlegen, solange der Habenzins auf dem Kapitalmarkt auch nur kurzfristig über der Wachstumsrate der Summe aller sozialversicherungspflichtigen Einkommen liegt (i. e. im dynamisch effizienten Bereich der Ökonomie) paretianische Effizienz (intergenerative Verteilungsgerechtigkeit) – nie pareto-optimal, weil in irgendeiner Generation die aufgenommene implizite Schuld beglichen werden muss – jedoch pareto-superior, wenn die Wachstumsrate der Summe aller sozialversicherungspflichtigen Einkommen dauerhaft über dem Habenzins auf dem Kapitalmarkt liegt – nie pareto-optimal, weil die alte Generation zum Einführungszeitpunkt keine Renten erhält – jedoch pareto-superior, wenn der auf dem Kapitalmarkt gebotene Habenzins dauerhaft über der Wachstumsrate der Summe aller sozialversicherungspflichtigen Einkommen liegt intragenerative Verteilungsgerechtigkeit – bevorzugt in geschlossenen Ökonomien die Eigentümer von Kapital, da es das Angebot an Kapital senkt und den Zins anhebt – bevorzugt in geschlossenen Ökonomien die Erwerbstätigen, da es das Angebot an Kapital erhöht und somit den Zins drückt Verteilungspolitische Möglichkeiten – vertikale Umverteilung auch innerhalb des Systems möglich – vertikale Umverteilung nur separat möglich Möglichkeit eines Systemwechsels – Wechsel zum KDV sehr schwer und teuer – Wechsel zum ULV problemlos Nachhaltigkeit (Bedrohung durch Risiken im Bereich der Rahmenbedingungen) – ausgeprägte Gefährdung durch demographische und Arbeitsmarktrisiken – kein funktionsfähiger Kapitalmarkt erforderlich – indirekte Bedrohung durch inflatorische und Kapitalmarktrisiken (weil diese oft zeitversetzt zu Wachstumseinbrüchen führen) – mäßige Bedrohung durch politische Risiken – keine nennenswerte Gefährdung durch demographische und Arbeitsmarktrisiken – bedingt funktionsfähigen Kapitalmarkt – ausgeprägte Gefährdung durch inflatorische und Kapitalmarktrisiken – ausgeprägte Bedrohung durch politische Risiken Mögliche Träger – ausschließlich öffentliche Träger – private, öffentliche oder betriebliche Träger 72 Hierin besteht ein ganz entscheidender Vorteil des KDV. Darum sollte sich jeder Staat sehr gut überlegen, ob er sich tatsächlich für ein umlagefinanziertes Sozialversicherungssystem entscheidet. Hiermit würde er sich auf ein Verfahren festlegen, aus dem er sich so schnell nicht wieder befreien kann. Dennoch kann eine solche Entscheidung sinnvoll sein, wenn bspw. in einer Gesellschaft die Altersversorgung noch ganz überwiegend auf der Unterstützung der Eltern durch ihre Kinder beruht. Es wurde bereits argumentiert, dass der „traditionelle Generationenvertrag“ große Ähnlichkeit mit dem ULV in der Sozialversicherung hat. Wo er noch gilt, hat daher der Aufbau einer kapitalgedeckten Rentensozialversicherung mit obligatorischer Mitgliedschaft dieselben Auswirkungen wie ein Systemwechsel in der Sozialversicherung vom ULV zum KDV: Die zum Zeitpunkt des Aufbaus erwerbstätige Generation muss die Altersversorgung von zwei Generationen finanzieren: die eigene durch Sozialversicherungsbeiträge und die der Eltern durch innerfamiliäre Transfers, da die Eltern während ihrer Erwerbstätigkeit ja noch keine Sozialversicherungsbeiträge entrichten konnten und daher beim KDV keine eigenen Rentenansprüche haben. Hingegen ist nach dem Kriterium der paretianischen Effizienz keines der beiden Verfahren eindeutig überlegen: Keines stellt – im Vergleich zum jeweils anderen Verfahren – eine Generation besser, ohne nicht zumindest eine andere zu benachteiligen. Das ULV ist zwar für die alte Generation der Einführungsperiode von Vorteil, es stellt aber irgendwann in der Zukunft mindestens eine Generation schlechter als das KDV.110 Ähnliches gilt auch für das Kriterium der investiven Effizienz. In Abhängigkeit von den Rahmenbedingungen können sowohl das ULV als auch das KDV eine höhere Rendite für die Versicherten erbringen. Anders als das KDV verzinst das ULV die Beiträge der Sozialversicherten nicht mit den auf dem Kapitalmarkt jeweils gebotenen Zinssätzen, sondern mit der Wachstumsrate der sozialversicherungspflichtigen Einkommen, also ganz grob entsprechend dem jeweiligen Wirtschaftswachstum. Um dies zu verstehen, muss man sich vergegenwärtigen, dass jeder Sozialversicherte, während er erwerbstätig ist, einen Beitrag leistet, der einen bestimmten Anteil an den Zahlungen aller Sozialversicherten und somit indirekt an der Summe aller sozialversicherungspflichtigen Einkommen ausmacht. Wenn er in den Altersruhestand tritt, hat er Anspruch auf eine Rente, die eben diesem Anteil an der Summe aller von der Sozialversicherung ausgezahlten Renten entspricht. Wie groß diese Summe ist, die die Sozialversicherung auszahlen kann, hängt aber nicht davon ab, wie viel die Rentner einstmals eingezahlt hatten (wie beim KDV), sondern davon, wie viel sie zu diesem Zeitpunkt in Form von Beiträgen von der dann erwerbstätigen Generation einnimmt. Ob ein Rentner (bei konstanten Beitragssätzen) mehr oder weniger erhält, als er früher einmal eingezahlt hat, wird demnach davon bestimmt, ob die Summe der sozialversicherungspflichtigen Einkommen seither größer oder kleiner geworden ist, was wiederum v. a. davon abhängt, ob (i) die Erwerbsbevölkerung in dieser Zeit gewachsen oder geschrumpft ist, ob (ii) das durchschnittliche sozialversicherungspflichtige Einkommen gestiegen oder gesunken ist und ob (iii) die Arbeitslosenquote höher oder niedriger liegt als früher.111 Demnach ist das ULV unter investiven Gesichtspunkten überlegen, solange die Wachstumsrate der Einkommen über den Kapitalmarktzinssätzen liegt. Im umgekehrten Fall verspricht das KDV die höhere Rendite (vgl. Übersicht 3). 110 Vgl. Bösch (1987, 55–62); Homburg (1988, 82–84); Speckbacher (1994). 111 Vgl. Beattie / McGillivray (1995, 22); Blüm (1997); Breyer (1990a, 4 f.). 73 Selbst was die Bedrohung durch Risiken angeht, lässt sich kein eindeutiges Urteil über die Vorteilhaftigkeit der beiden Verfahren fällen. Jedes ist mit spezifischen Risiken verbunden, die beim jeweils anderen nicht oder nur in abgeschwächter Form bestehen. Die Nachhaltigkeit des ULV wird v. a. von demographischen und Arbeitsmarktrisiken bedroht. Es kann ein bestimmtes Rentenniveau nicht halten, wenn die Geburtenrate sinkt, die Lebenserwartung der Rentner steigt, die Arbeitslosigkeit wächst oder die Berufsanfänger im Lauf der Zeit immer älter sind, wenn sie auf den Arbeitsmarkt treten. Hingegen betreffen inflatorische und Kapitalmarktrisiken in erster Linie das KDV. Bei ihm besteht die Gefahr, dass der Realwert der Renten stark absinkt, wenn die Inflation sehr hoch ist oder wenn die Kapitalmärkte (wie bspw. Ende der 1990er Jahre in Südostasien) kollabieren und dadurch auch die Rückstellungen der Sozialversicherung entwerten. Zudem ist das KDV grundsätzlich erst einmal darauf angewiesen, dass ein funktionsfähiger Kapitalmarkt überhaupt existiert, auf dem die Fonds der Versicherten investiert werden können, und dass dieser auch eine gewisse Auswahl an Anlagemöglichkeiten bietet. Ebenso bedrohen auch politische Risiken eher das KDV. U. a. besteht die Gefahr, dass die Anlagemanager der Sozialversicherungsanstalt die ihnen anvertrauten Gelder veruntreuen oder in allzu riskante Anlagen investieren. Ebenso können die hohen Beträge, die beim KDV umgesetzt werden, Politiker dazu verleiten, diese zweckfremd zu verwenden und mit ihrer Hilfe z. B. Löcher im Staatshaushalt zu stopfen.112 Ein letzter Aspekt sollte an dieser Stelle noch angesprochen werden, weil er für die weitere Analyse von großer Bedeutung ist: Ein Nachteil des KDV besteht darin, dass es mit vertikaler (interpersoneller) Umverteilung zu Gunsten der ärmeren Sozialversicherten innerhalb der Sozialversicherung nicht vereinbar ist. Dies liegt daran, dass die Beiträge der Sozialversicherten auf individuellen Fonds angelegt und verzinst werden. Allerdings kann natürlich auch im Zusammenhang mit dem KDV außerhalb des eigentlichen Systems vertikal umverteilt werden, indem z. B. ein Solidaritätsbeitrag auf die Versicherungsbeiträge aufgeschlagen wird, der Transfers an ärmere Rentner in der Gegenwart oder Zukunft finanzieren kann. Vertikale interpersonelle Umverteilung: Transfersysteme Unter vertikaler (interpersoneller) Umverteilung wird hier die Form der Umverteilung verstanden, die üblicherweise mit diesem Begriff gemeint ist, wenn dieser nicht weiter spezifiziert ist. Gemeint ist also die Umschichtung von Einkommen zu Gunsten ärmerer Haushalte und Individuen im Interesse einer ausgeglicheneren intragenerativen Einkommens- und Vermögensverteilung (vgl. Abschnitt 3.2). Hierbei kann es sich um direkte Transfers (Sozialhilfen und sonstige Zuzahlungen) handeln, aber auch um indirekte Transfers, i. e. Subventionen auf den Konsum von ärmeren Wirtschaftssubjekten, ihre Human-, Sach- oder Finanzkapitalinvestitionen, ihr Einkommen oder die von ihnen aufgenommenen Kredite. Vertikale Umverteilung bedingt, dass ein System der sozialen Sicherung ärmeren Mitgliedern mehr auszahlt, als diese eingezahlt haben. Dies impliziert, dass — entweder die Beiträge der Mitglieder mit ihrem Einkommen zunehmen, und zwar mindestens so stark wie die an die Mitglieder ausgezahlten Leistungen 112 Vgl. Davis (1995, 247); Gans (1996, 62f.); Homburg (1988, 68 ff.); James (1996, 5 und 14); Turner (1997); Zöllner (1983, 567). 74 — oder die an die Mitglieder ausgezahlten Leistungen mit steigendem Einkommen abnehmen und zwar mindestens so stark wie deren Finanzierungsbeiträge — oder aber die Finanzierungsbeiträge mit steigendem Einkommen zunehmen und gleichzeitig die ausgezahlten Leistungen abnehmen.113 In Entwicklungsländern lässt sich die erste Variante nur schwer realisieren. Ein mögliches Instrument hierfür sind progressive Einkommens- oder Vermögenssteuern, die aber in Entwicklungsländern eine viel geringere Bedeutung haben als in entwickelteren Ländern. Dies liegt v. a. daran, dass sich die Bemessungsgrundlage solcher Steuern nur sehr schwer ermitteln lässt, weil Einkommen und Vermögen nur in wenigen Branchen nachprüfbar dokumentiert werden. Zudem verfügt die ganz überwiegende Zahl der Haushalte und Individuen über ein so kleines Einkommen und Vermögen, dass hierauf nicht auch noch Steuern erhoben werden können. Anders sieht dies bei progressiven indirekten Steuern, also Luxussteuern, aus. Ihre Bemessungsgrundlage lässt sich leicht ermitteln, da es sich vielfach um importierte Güter handelt. Jedoch ist das Aufkommen solcher Steuern ebenfalls begrenzt. Vertikale Umverteilung beruht daher v. a. auf Transfersystemen, deren Zielgruppe in erster Linie einkommensschwache Haushalte und Individuen sind und die unspezifisch aus dem gesamten Steueraufkommen finanziert werden. Das ist nicht unproblematisch, da in den meisten Entwicklungsländern der ganz überwiegende Anteil des gesamten Steueraufkommens aus gewöhnlichen Konsumsteuern (Mehrwertsteuern) stammt und diese stets regressiv auf die Einkommensverteilung wirken, da die Konsumquote bei ärmeren Haushalte tendenziell höher liegt als bei wohlhabenden. Es kann also sein, dass von der Umverteilung nur einige wenige extrem einkommensarme Haushalte profitieren, während mäßig arme Haushalte, die keine Transfers mehr beziehen, wohl aber Konsumsteuern zahlen, am stärksten belastet werden.114 Ob und inwieweit ein System der sozialen Sicherung tatsächlich progressiv auf die intragenerative Einkommensverteilung wirkt, hängt daher in Entwicklungsländern v. a. davon ab, wie seine Leistungsbezugskriterien definiert sind, i. e. von seinem targeting. Hierauf wird in Abschnitt 3.4.2 eingegangen. Hinzu kommt, dass eine Beteiligung an vertikal umverteilenden Systemen der sozialen Sicherung nicht auf Freiwilligkeit beruhen kann. Sie muss durch ein Gesetz oder eine Verordnung oder aber durch soziokulturelle Verhaltensnormen verbindlich geregelt sein. Dies liegt daran, dass die Mitglieder – anders als im Falle der horizontalen Umverteilung – schon im Voraus wissen, ob sie vom System netto profitieren oder draufzahlen werden. Ohne Mitgliedschaftspflicht würden daher diejenigen Mitglieder, die damit rechnen, Nettogeber zu werden, rechtzeitig ihre Beteiligung aufkündigen. Systeme der sozialen Sicherung, die ausschließlich Vertikal umverteilen, tragen daher zwar zur Verteilungsgerechtigkeit bei, auf die allokative Effizienz wirken sie sich aber eher negativ aus (vgl. Abschnitt 2.3). Interregionale Umverteilung: nationale und globale Strukturpolitik Von interregionaler Umverteilung wird gesprochen, wenn die Auszahlungen eines Systems der sozialen Sicherung aus den Einzahlungen von Nicht-Mitgliedern finanziert werden, die außerhalb des regionalen Zuständigkeitsbereichs des Systems leben. Inter- 113 Vgl. Berthold / Külp (1987, 166); Wagner (1984, 20); Zacher (1991, 68). 114 Vgl. Gillion et al. (2000, 418); Zacher (1991, 68). 75 regionale Umverteilung führt zu keinen großen Effizienzverlusten innerhalb des Systems selbst und kann als vorübergehendes Finanzierungsinstrument durchaus sinnvoll sein. Wird ein Sozialsystem allerdings vollständig durch interregionale Umverteilung finanziert, so ist seine Nachhaltigkeit in Gefahr, da die zahlenden Nicht-Mitglieder ihr finanzielles Engagement aufkündigen können. In gewisser Weise kann interregionale Umverteilung aber auch als eine besondere Form der interpersonellen Umverteilung innerhalb eines größeren regionalen Kontexts (bspw. auf Landesebene oder internationaler Ebene) bzw. innerhalb eines weiter definierten Systems der sozialen Sicherung mit regionalem targeting interpretiert werden, wie dies bei strukturpolitischen Maßnahmen auf nationaler Ebene der Fall ist und auch für die internationale Entwicklungszusammenarbeit beabsichtigt wird, wenn von „globaler Strukturpolitik“ die Rede ist. In beiden Fällen sollen die Mitglieder eines sehr weit gefassten Systems der sozialen Sicherung, die in einer bestimmten Region mit einem hohen Lebensstandard leben und daher über hohe Einkommen verfügen, Beiträge leisten, die in Form von Transfers an andere Mitglieder in weniger entwickelten Regionen eines Landes bzw. der Welt weitergereicht werden. 3.4.2 Targeting Beim „targeting“ werden die Konditionen für den Bezug der Leistungen definiert. Eine solche explizite Festlegung ist erforderlich, wenn Systeme der sozialen Sicherung vertikal umverteilen und ihre Leistungen v. a. an bedürftige Haushalte und Individuen auszahlen sollen (Fürsorgekonzept, vgl. Abschnitt 3.4.3). In diesem Fall muss u. a. geklärt werden, — wann ein Haushalt bzw. Individuum eigentlich bedürftig ist und somit in den Kreis der Bezugsberechtigten einbezogen werden soll, — ob Individuen, Haushalte, Kern- oder Großfamilien oder gar Dorfgemeinschaften bzw. Stadtviertel Veranlagungssubjekte sein sollen, — worin die Leistung besteht, i. e. ob sie die Form einer Barzahlung, einer Preisvergünstigung, eines Steuernachlasses, einer Sachlieferung oder einer Dienstleistung haben soll, — welche Bemessungsgrundlage über die Höhe der Transferleistungen entscheidet, — wie (stark) die Bemessungsgrundlage die Höhe der Transferleistung beeinflusst bzw. mit welcher Transferentzugsrate die Leistung bei einer Veränderung der Bemessungsgrundlage gekürzt oder angehoben werden soll, — wie mit inflationsbedingten Realwertverlusten des anfänglich festgesetzten Leistungsvolumens umgegangen wird (Dynamisierung der Ansprüche), — wie häufig und wie lange (ggf. bis zu einer erneuten Bedürftigkeitsprüfung) die Leistung auszuzahlen ist (Bemessungszeitraum) und schließlich — wie mit mangelhafter Selbsthilfe umgegangen werden soll (Sanktionsmöglichkeiten).115 Wenn hingegen ein System der sozialen Sicherung ausschließlich intertemporal bzw. horizontal zwischen Personen umverteilt, so sind diese Fragen bereits fast ausnahmslos beantwortet. Dann nämlich sind seine Leistungen in jeder Hinsicht (Form, Höhe, Bezugsberechtigung...) im engeren bzw. weiteren Sinne äquivalent zu den Beiträgen der Mitglieder. Je enger die targeting-Kriterien definiert werden, umso geringer ist der Finanzierungsbedarf eines Sozialtransfersystems. Besonders groß ist er hingegen bei universel- 115 Vgl. Coudouel et al. (2002, 171); Kaltenborn (1995, 11–15).

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References

Zusammenfassung

Nur die Hälfte aller Menschen weltweit ist gegen Risiken wie Krankheit, Alter oder Ernteausfall abgesichert. Dies gilt v.a. für Beschäftigte im informellen Sektor. Lange wurde übersehen, dass hierin nicht nur ein soziales sondern auch ein ökonomisches Problem besteht, da Menschen ohne soziale Sicherheit besonders vorsichtig handeln und zum Beispiel Investitionen in Bildung und Produktionskapital meiden. Sie scheuen die hiermit verbundenen zusätzlichen Risiken und haben Angst, dass ihnen das investierte Geld bei Zahlungsschwierigkeiten nicht kurzfristig zur Verfügung steht.

Das vorliegende Buch gibt Einblick in die Funktionsweise moderner und traditioneller Systeme der sozialen Sicherung in Entwicklungsländern und zeigt auf, warum viele von ihnen für informell Beschäftigte ungeeignet sind. Es diskutiert, welche Strategien sich eignen, um die soziale Sicherheit im informellen Sektor zu verbessern und geht insbesondere auf das Potenzial von Kleinstversicherungen ein. Diese zeichnen sich durch niedrige Beitragssätze, flexible Zahlungsmodalitäten und begrenzte Leistungen aus und sind somit ganz an die Möglichkeiten und Bedarfe von Beziehern niedriger Einkommen angepasst, ohne auf Subventionen angewiesen zu sein.