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Markus Loewe, Soziale Gerechtigkeit in:

Markus Loewe

Soziale Sicherung, informeller Sektor und das Potenzial von Kleinstversicherungen, page 62 - 64

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4017-1, ISBN online: 978-3-8452-1347-7 https://doi.org/10.5771/9783845213477

Series: Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik, vol. 4

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62 Nachhaltigkeit der Effizienz Schließlich muss die Effizienz eines Systems der sozialen Sicherung auch dadurch zum Ausdruck kommen, dass es nachhaltig ist, i. e. dass — sein gegenwärtiges Leistungsniveau auch in der Zukunft und für kommende Generationen aufrechterhalten werden kann (finanzielle Nachhaltigkeit bzw. Finanzierbarkeit), — der institutionelle Bestand des Systems und seines Trägers stabil und auch in der Zukunft gesichert ist (institutionelle Nachhaltigkeit bzw. Bestandsgarantie), — die „Spielregeln“ des Systems (die Bestimmungen über den Kreis der Mitglieder bzw. Leistungsberechtigten, die Beitrags- und Leistungsbedingungen, die Höhe von Beiträgen und Leistungen etc.) bekannt sind und Veränderungen langfristig voraussehbar sind bzw. rechtzeitig angekündigt werden (Erwartungssicherheit) und — der Leistungsanspruch (entitlement) transparent ist, rechtlich garantiert wird, einklagbar ist und bei Nicht-Erhalt mit Sanktionen gedroht werden kann (Rechtssicherheit).93 3.3.3 Soziale Gerechtigkeit Wenn die Wirkungen eines Systems der sozialen Sicherung betrachtet werden, darf ebenfalls nicht die Frage vergessen werden, wem es v. a. nützt, i. e. wie sozial gerecht es ist. Dies drückt sich (i) in seinen Verteilungswirkungen und (ii) in der Unterschiedslosigkeit der Zugangsmöglichkeiten für verschiedene Bevölkerungsgruppen aus. Weiterhin muss die soziale Gerechtigkeit (iii) aber auch nachhaltig sein. Verteilungsgerechtigkeit Die Verteilungswirkungen von sozialen Sicherungssystemen lassen sich daran ablesen, inwieweit für unterschiedliche soziale Gruppen Beitragsäquivalenz i. w. S. gewährleistet ist. Liegt bei ärmeren Gruppen der Gegenwartswert der erwarteten Leistungen über dem Gegenwartswert ihrer Finanzierungsbeiträge, so stellt dies eine Abweichung vom Äquivalenzprinzip dar, die aber akzeptabel und ggf. sogar erwünscht ist, wenn das betreffende Sozialsystem explizit zur Einkommensumverteilung beitragen soll. Anders verhält es sich jedoch, wenn die Armen damit rechnen müssen, dass sie in ein Sozialsystem mehr einzahlen, als sie von ihm erhalten werden, während die Wohlhabenden netto bezuschusst werden. Es wirkt dann nämlich regressiv auf die Einkommensverteilung in der Gesellschaft. Chancengleichheit Ein System der sozialen Sicherung kann aber auch dann regressive Verteilungseffekte haben, wenn für alle Mitglieder die erwarteten Leistungen äquivalent zu ihrem Finanzierungsbeitrag sind. Dies ist bereits der Fall, wenn Teile der Bevölkerung keinen Zugang zu dem System haben (bspw. in eine Sozialversicherung nicht aufgenommen werden). Sie haben nicht die Möglichkeit, die Unsicherheit gegen ein sicheres Einkommen zu tauschen und dadurch einen höheren Nutzen zu erzielen (vgl. Abschnitt 2.2). Anders 93 Vgl. Gillion et al. (2000, 402 f.). 63 als die Mitglieder des Systems müssen sie mit starken Einkommensschwankungen und einer hohen Verarmungsgefahr rechnen.94 Noch gravierender sind die regressiven Verteilungseffekte, wenn ein System der sozialen Sicherung nur wohlhabenderen Bevölkerungsgruppen zur Verfügung steht und auch noch vom Staat bezuschusst wird; schließlich werden die Zuschüsse ja aus Steuermitteln und somit letztlich von der gesamten Bevölkerung finanziert. Wichtige Indikatoren für die soziale Gerechtigkeit von sozialen Sicherungssystemen sind daher — ihr Deckungsgrad (der Anteil der Zugangsberechtigten bzw. der tatsächlichen Mitglieder an der gesamten Bevölkerung oder Erwerbsbevölkerung), — ihre Reichweite (der Anteil der tatsächlichen Leistungsempfänger an allen prinzipiell oder nominell zugangsberechtigten Haushalten bzw. Individuen) und — ob Unterschiede im Deckungsgrad bzw. in der Reichweite nach Geschlecht, Region, Stadt/Land, Einkommensschicht, Berufsgruppe, Erwerbsverhältnis oder ethnischer, sprachlicher oder religiöser Gruppe bestehen.95 Dabei ist zu beachten, dass eine Diskriminierung von Frauen, sozialen Minderheiten, bestimmten Gruppen von Erwerbstätigen und ärmeren sozialen Schichten auch implizit und nicht gesetzlich vorgesehen sein kann. Bspw. können Antragsprozeduren für weniger gebildete Personen zu kompliziert oder demütigend, ländliche Gegenden mit der erforderlichen institutionellen Infrastruktur unterversorgt, Öffnungszeiten von Behörden für bestimmte Erwerbstätige inadäquat, Antragsformulare nur in der Sprache der herrschenden Gruppe oder bestimmte Dokumente erforderlich sein, über die Teile der Bevölkerung nicht verfügen.96 Nachhaltigkeit der sozialen Gerechtigkeit Als Nachhaltigkeit der sozialen Gerechtigkeit eines Systems der sozialen Sicherung kann man schließlich dessen intergenerative Gerechtigkeit verstehen, i. e. die Gleichbehandlung verschiedener Generationen. Umverteilungseffekte zwischen Generationen gibt es u. a. in Rentensozialversicherungssystemen, die (wie bspw. in Deutschland) das Umlageverfahren anwenden, da jeweils die Generation der Erwerbstätigen die Renten der alten Generation finanziert und somit die interne Verzinsung97 der Beiträge von der demographischen Entwicklung und dem Pro-Kopf-Wachstum der Ökonomie abhängt (mehr dazu im nächsten Abschnitt). Ob und inwieweit ein System der sozialen Sicherung verschiedene Generationen unterschiedlich behandelt, kann mit der Methode des generational accounting gemessen werden. Sie überprüft die Beitragsäquivalenz der Leistungen für jede einzelne Alterskohorte.98 94 Vgl. Gillion et al. (2000, 401 f.); van Ginneken (1999b). 95 Religiöse Gruppen z. B. bei der zak?h, vgl. Shteiwi (1999, 18). 96 Vgl. Rieger (1996, 36). 97 Vgl. bspw. Breyer (1990a); Bösch (1987); Brunner (1993); Diamond (1977); Homburg (1990). 98 Zum generational accounting vgl. Auerbach / Gokhale / Kotlikoff (1992); Kitterer (1996). 64 3.4 Formen Systeme der sozialen Sicherung können verscheidene Formen haben. Sie unterscheiden sich v. a. darin voneinander, (i) wie sie sich finanzieren, (ii) wie sie den Kreis der Leistungsberechtigten definieren und (iii) von welcher Institution sie getragen werden. Entsprechend werden im Folgenden unterschiedliche Formen der Finanzierung (2.4.1), des targeting (2.4.3) und der Trägerschaft (2.4.3) von sozialen Sicherungssystemen vorgestellt. 3.4.1 Finanzierung Systeme der sozialen Sicherung leisten materielle Unterstützung an ihre durch ein Risiko zu Schaden gekommenen oder aus sonstigen Gründen verarmten Mitglieder. Diese Leistungen sollen für Einkommensausfälle oder zusätzliche, unerwartete Ausgaben kompensieren. Jedoch müssen die hierfür erforderlichen Mittel an anderer Stelle mobilisiert werden. Das bedeutet, dass Systeme der sozialen Sicherung immer in der einen oder anderen Weise Einkommen umschichten bzw. umverteilen. Hierfür stehen ihnen vier Möglichkeiten zur Verfügung (vgl. Übersicht 3): Bspw. können sie den Ausfall eines Einkommens bei einem Mitglied durch Krankheit, Erwerbsunfähigkeit oder Entlassung ausgleichen durch — alternative Einkommen desselben Mitglieds (Umverteilung zwischen Einkommensquellen), — Einkommen, die dasselbe Mitglied zu einem früheren oder späteren Zeitpunkt bezieht (intertemporale Umverteilung) oder — Einkommen von anderen Mitgliedern des Systems (interpersonelle Umverteilung), wobei nochmals zu unterscheiden ist zwischen (i) Mitgliedern mit ähnlichen Ausgangsbedingungen (horizontale interpersonelle Umverteilung), die aber eben nicht durch das jeweilige Risiko zu Schaden gekommen sind und (ii) Mitgliedern mit besseren Ausgangsvoraussetzungen (vertikale interpersonelle Umverteilung), die nicht dem jeweiligen Risiko ausgesetzt sind oder über so hohe Einkommen verfügen, dass sie einen eventuellen Schaden besser verkraften, oder — Einkommen von Personen, die dem System gar nicht angehören und auch nicht angehören können, weil sie in einer anderen Region bzw. einem anderen Land leben und ebenfalls bessere Ausgangsbedingungen haben (intraregionale Umverteilung).99 Nur die ersten beiden Finanzierungsformen können auch beim individuellen Risiko- Management, i. e. ohne die Unterstützung durch ein soziales Sicherungssystem angewandt werden. Bei der vertikalen (interpersonellen) Umverteilung ist nochmals zu unterscheiden zwischen der vertikalen Umverteilung i. e. S., bei der es sich um die Umverteilung im verteilungspolitischen Sinne zwischen Armen und Reichen handelt, und der intergenerativen Umverteilung, die in umlagefinanzierten Sozialversicherungssystemen ange- 99 Vgl. Loewe (2000b, 78 f.); Holzmann / Jørgensen (2000, 14). Im weiteren Sinne handelt es sich natürlich auch bei der letzten Möglichkeit um intrapersonelle Umverteilung.

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Zusammenfassung

Nur die Hälfte aller Menschen weltweit ist gegen Risiken wie Krankheit, Alter oder Ernteausfall abgesichert. Dies gilt v.a. für Beschäftigte im informellen Sektor. Lange wurde übersehen, dass hierin nicht nur ein soziales sondern auch ein ökonomisches Problem besteht, da Menschen ohne soziale Sicherheit besonders vorsichtig handeln und zum Beispiel Investitionen in Bildung und Produktionskapital meiden. Sie scheuen die hiermit verbundenen zusätzlichen Risiken und haben Angst, dass ihnen das investierte Geld bei Zahlungsschwierigkeiten nicht kurzfristig zur Verfügung steht.

Das vorliegende Buch gibt Einblick in die Funktionsweise moderner und traditioneller Systeme der sozialen Sicherung in Entwicklungsländern und zeigt auf, warum viele von ihnen für informell Beschäftigte ungeeignet sind. Es diskutiert, welche Strategien sich eignen, um die soziale Sicherheit im informellen Sektor zu verbessern und geht insbesondere auf das Potenzial von Kleinstversicherungen ein. Diese zeichnen sich durch niedrige Beitragssätze, flexible Zahlungsmodalitäten und begrenzte Leistungen aus und sind somit ganz an die Möglichkeiten und Bedarfe von Beziehern niedriger Einkommen angepasst, ohne auf Subventionen angewiesen zu sein.