54 Darüber hinaus ist ein Kompromiss zwischen Umverteilung und Leistungsgerechtigkeit schon alleine deswegen von Bedeutung, weil zwischen dem Allokations- und dem Verteilungsziel von Systemen der sozialen Sicherung ein Spannungsverhältnis bestehen kann. Je stärker sie umverteilen und damit vom Äquivalenzprinzip abweichen, umso eher ist mit Wohlfahrtsverlusten zu rechnen, die auf Anpassungsreaktionen der Wirtschaftssubjekte auf den Güter- und Faktormärkten zurückgehen. Umgekehrt kann eine Sozialpolitik, die ausschließlich von Effizienzkriterien geleitet wird, soziale Ungleichheiten u. U. sogar noch verschärfen.79 Umverteilung zugunsten ärmerer Haushalte kann nur durch Steuern oder Beiträge finanziert werden, die die Wohlhabenden netto belasten. Bemisst sich die Höhe dieser Steuern oder Beiträge bspw. nach dem Erwerbseinkommen, so mindern sie bei besser verdienenden Arbeitnehmern den Anreiz, auf Freizeit zu verzichten, um ein bestimmtes Erwerbseinkommen zu erzielen, und schaffen zusätzliche Anreize zur Steuerhinterziehung, zur Schwarzarbeit und zur Informalisierung von Erwerbsverhältnissen. Werden die Steuern oder Beiträge vom Kapitaleinkommen abgezogen, so senken sie die Nettoverzinsung von Finanz- und Sachkapital, erhöhen den relativen Preis von zukünftigem Konsum (im Verhältnis zum Preis von Konsum in der Gegenwart) und führen dazu, dass die Wirtschaftssubjekte weniger sparen und investieren oder aber ihr Kapital ins Ausland bringen. Werden sie schließlich auf den Konsum von Luxusgütern erhoben, so verteuern sie diese im Verhältnis zu anderen Gütern. Somit beeinflusst Umverteilung immer irgendwelche relativen Preise und führt dadurch zu Substitutionseffekten und letztlich zu Wohlfahrtsverlusten. Zu Anpassungsreaktionen kommt es aber auch bei den Begünstigten der Umverteilung: Sozialhilfen z. B. reduzieren den Anreiz zur Aufnahme von Erwerbstätigkeiten, prozentuale Lohnzuschüsse stärken ihn. Eine Subventionierung von Guthabenzinsen beeinflusst das Spar- und Investitionsverhalten, während eine Subventionierung von Sollzinsen die Nachfrage nach Krediten erhöht. Lebensmittelsubventionen schließlich beeinflussen die relativen Preise von Konsumgütern und somit die Konsumgewohnheiten der Nettoempfänger. Abbildung 7 stellt dies graphisch am Beispiel einer Besteuerung und Subventionierung von Erwerbseinkommen im oberen bzw. unteren Einkommensbereich dar.80 Stabilität von Politik und Gesellschaft Das dritte übergeordnete Ziel von Systemen der sozialen Sicherung ist, die Kohäsion der Gesellschaft zu stärken und die politische Ordnung zu stabilisieren. Indem sie Haushalte und Individuen gegen Risiken absichern, Einkommen verstetigen, einkommensschwache Gruppen unterstützen und zur Aufnahme ökonomischer Aktivitäten ermutigen, fördern sie Wohlergehen und Wachstum. Dadurch sinkt die Hemmschwelle für eine gewaltsame Austragung von Verteilungskonflikten, und die Bereitschaft der Gesellschaftsmitglieder zu kooperativem und solidarischem Verhalten steigt. Gleichzeitig tragen sie zu einer organischeren Gesellschaft bei, indem sie allzu krasse Verteilungsgefälle abbauen und soziale Gerechtigkeit durchsetzen.81 79 Vgl. Lampert (1994, 132); Norton / Conway / Foster (2001, 24); Sangmeister (2000). 80 Vgl. World Bank (1994, 134); Naqib (1985). 81 Vgl. Holzmann (2001, 5 f.). 55 Abbildung 7: Effizienzverluste durch Umverteilung am Beispiel einer Besteuerung höherer Einkommen sowie einer Subventionierung kleinerer Einkommen a) Wirkungen der Steuer im oberen Einkommensbereich b) Wirkungen der Subvention im unteren Einkommensbereich Anmerkung: Die Abbildung zeigt, dass die Steuer auf höhere Einkommen einen Keil zwischen den Bruttolohn wBr und den Nettolohn wN treibt: Somit sinkt der Nettolohn des Erwerbstätigen von w auf wN’ und lässt das effektive Arbeitsangebot von l auf l‘ zurückgehen. Die Minderung der Konsumentenrente und der Produzentenrente wird teilweise durch das Steueraufkommen kompensiert, es verbleibt aber ein Netto-Wohlfahrtsverlust (excess burden / dead weight loss), der durch das Harberger-Dreieck symbolisiert wird. Umgekehrt steigt im unteren Einkommensbereich der Nettolohn von w auf wN’ und lässt das Arbeitsangebot von l auf l‘ steigen. Von der Subventionsausgabe profitieren z. T. die Arbeitnehmer (in Form einer höheren Produzentenrente) und z. T. die Arbeitgeber (in Form einer höheren Konsumentenrente), ein Teil geht aber auch verloren; dieser Verlust (excess burden/ dead weight loss) wird in der unteren Abbildung wieder durch ein Harberger-Dreieck dargestellt. Quelle: eigener Entwurf 56 Allokations- und Verteilungsziel können somit auch als Instrumente zur Erreichung des Stabilitätszieles interpretiert werden. Möglicherweise ist dieses dritte Ziel überhaupt das vorrangige Motiv, das Regierungen zu einem sozialpolitischen Engagement bewegt. So gründete Bismarck in Deutschland die erste Sozialversicherung der Welt, um den sozialen Frieden zu erhalten, die Gesellschaft zu stabilisieren und soziale Unruhen abzuwenden. Zudem wollte er die Arbeiterschaft in das kapitalistische Wirtschaftssystem integrieren, um die sozialdemokratische Opposition zu schwächen. Ebenso verfolgte William Beveridge nach dem Zweiten Weltkrieg mit dem Neuaufbau eines Sozialsystems im vereinigten Königreich nicht zuletzt das Ziel, den inneren Zusammenhalt der britischen Gesellschaft zu stärken.82 3.3 Bewertungskriterien Natürlich sollten Systeme der sozialen Sicherung danach bewertet werden, wie effektiv sie sind, i. e. inwieweit sie Haushalte und Individuen beim Risiko-Management unterstützen und damit zur allokativen Effizienz, zur sozialen Gerechtigkeit und zur Stabilität beitragen. Daneben kommt es aber auch darauf an, dass die Systeme selbst effizient und sozial gerecht sind. Übersicht 2 schlüsselt diese drei Kriterien auf und ordnet ihnen Parameter zu. 3.3.1 Effektivität Im vorangegangenen Abschnitt wurden die Sicherstellung der allokativen Effizienz, die Durchsetzung von sozialer Gerechtigkeit und die Stabilisierung von Gesellschaft und Politik als übergeordnete Ziele der sozialen Sicherung identifiziert. Jedoch lässt sich nur schwer ausmachen, inwieweit sie diese drei doch relativ abstrakten Ziele tatsächlich erreicht – v. a. weil der Einfluss anderer Faktoren nicht analytisch eliminiert werden kann und weil die Ziele selbst nicht gemessen werden können. Unter der Effektivität von sozialen Sicherungssystemen wird daher in dieser Arbeit verstanden, inwieweit sie ihre unmittelbaren Ziele erreichen, i. e. — die Verletzbarkeit von Haushalten und Individuen durch die für sie jeweils relevanten und signifikanten Risiken vermindern und dadurch dazu beitragen, ihr Einkommen zu verstetigen und die Gefahr einer signifikanten Verschlechterung des Lebensstandards zu bannen, — das zur Existenzsicherung erforderliche Konsumniveau für alle sicherstellen und — die Bereitschaft einkommensschwacher Haushalten und Individuen zu risikobehafteten ökonomischen Aktivitäten stärken.83 82 Vgl. Kurz (1999, 16–18). 83 Vgl. Coudouel et al. (2002, 170 f.).