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Markus Loewe, Allokative Effizienz in:

Markus Loewe

Soziale Sicherung, informeller Sektor und das Potenzial von Kleinstversicherungen, page 49 - 53

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4017-1, ISBN online: 978-3-8452-1347-7 https://doi.org/10.5771/9783845213477

Series: Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik, vol. 4

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49 — sondern auch dazu beitragen, dass sich einkommensschwache Haushalte und Individuen aus eigener Kraft aus der Armutsfalle befreien können, wenn sie erst vor ihren grundlegenden, bedeutendsten Risiken geschützt sind und dadurch eine größere Bereitschaft zu einkommensgenerierenden wirtschaftlichen Aktivitäten und Investitionen und den hiermit verbundenen zusätzlichen Risiken entwickeln können.67 Diese dreifache Zielsetzung der sozialen Sicherung wird sehr treffend vom Titel des Weltbank-Strategiepapiers „Social Protection: From Safety Net to Spring Board“68 umschrieben. In diesem Papier erläutert die Weltbank die von ihr entworfene Philosophie, dass soziale Sicherungssysteme nicht länger nur als soziale Auffangnetze betrachtet werden sollen, die durch redistributive Transfers einen von Risiken verursachten sozialen Absturz von Haushalten und Individuen verhindern und zu einer Verbesserung der Verteilungsgerechtigkeit in der Gesellschaft beitragen sollten. Umverteilung ist eine Aufgabe von sozialen Sicherungssystemen, nicht unbedingt aber die wichtigste. Vielmehr können und sollten sie auch zur allokativen Effizienz in der Ökonomie beitragen, indem sie (i) allen Bevölkerungsgruppen Zugang zu angemessenen Instrumenten des Risiko-Managements verschaffen und dadurch Marktversagen korrigieren und (ii) als Sprungbrett dienen, mit dessen Hilfe auch einkommensschwache Haushalte und Individuen ihre sozioökonomische Lage deutlich verbessern und am Wachstum der Volkswirtschaft teilhaben und hierzu beitragen können. Auf diese Zusammenhänge wird in den nachfolgenden Abschnitten noch ausführlicher eingegangen. 3.2 Ziele Im Anschluss an die o. g. Definition stellt sich die Frage, welche Ziele soziale Sicherungssysteme verfolgen bzw. warum Haushalte und Individuen überhaupt bei ihrem Risiko-Management unterstützt werden müssen. In Anlehnung an Musgrave und Musgrave69 kann das Engagement des Staates oder eines anderen Akteurs im Bereich der sozialen Sicherung eines oder mehrere der folgenden drei übergeordneten Ziele verfolgen: — die allokative Effizienz der Ökonomie sicherzustellen, — soziale Gerechtigkeit in der Gesellschaft durchzusetzen bzw. — die politische Ordnung und die Gesellschaft zu stabilisieren.70 Zwischen den ersten beiden übergeordneten Zielen kann es mitunter zu Zielkonflikten kommen, da soziale Gerechtigkeit durchzusetzen gleichbedeutend mit einer Umverteilung von Einkommen durch Steuern und Transfers sein kann. Sowohl Steuern als 67 Vgl. Holzmann / Jørgensen (2000, 6 f.); Kurz (1999, 25 f.); Sebstad / Cohen (2000, 50 f.); Shepherd / Marcus / Barrientos (2004, 16 f.). 68 World Bank (2000b). 69 Vgl. Musgrave / Musgrave (1973), die unter dem stabilitätspolitischen Ziel allerdings die Verstetigung der konjunkturellen Entwicklung verstanden, die von vielen mittlerweile als ein Element des Allokationsziels betrachtet wird. 70 Vgl. Berthold / Külp (1987, 92–94); Petersen (1989, 20–26); Zacher (1991). Auch Lampert (1994, 411) nennt die Durchsetzung von sozialer Gerechtigkeit und die Sicherung des inneren Friedens der Gesellschaft als Finalziele, als drittes hingegen die „Sicherung und Erhöhung der materiellen Freiheit“. 50 auch Transfers verändern die relativen Preise auf den Märkten und beeinflussen dadurch das marktwirtschaftliche Gleichgewicht. Dies führt immer zu Wohlfahrtsverlusten. Hingegen stehen beide Ziele zum dritten, dem Stabilitätsziel, bis zu einem gewissen Grad in einem komplementären bzw. instrumentellen Verhältnis. Eine gerechte Verteilung von Ressourcen fördert die Kohäsion der Gesellschaft, allokative Effizienz hingegen Wachstum und Wohlstand, was ebenfalls wichtig für die Stabilität der politischen Ordnung ist. Das Stabilitätsziel wird daher am ehesten erreicht, indem die anderen beiden Ziele verfolgt werden, soweit ein Kompromiss zwischen ihnen gefunden werden kann, der auch die soziokulturellen Werte und Normen der jeweils betroffenen Gesellschaft berücksichtigt.71 Allokative Effizienz Das erste übergeordnete Ziel der sozialen Sicherung ist, die allokative Effizienz der Ökonomie sicherzustellen. Es dürfte unstrittig sein, dass ein angemessenes Risiko- Management für die Effizienz der volkswirtschaftlichen Ressourcenverteilung essenziell ist und dass Systeme der sozialen Sicherung hierzu beitragen, wenn sie ihre drei im vorangegangen Abschnitt genannten unmittelbaren Ziele verfolgen. Die Frage ist, warum es zu Ineffizienzen kommen soll, wenn die Haushalte und Individuen beim Risiko- Management auf sich selbst gestellt bleiben. Ein erster Grund besteht darin, dass einige Risiko-Management-Instrumente per Definition nicht von einzelnen Haushalten bzw. Individuen, i. e. ohne Unterstützung durch Systeme der sozialen Sicherung angewandt werden können. Dies gilt v. a. für das Risiko-Pooling, das einen Zusammenschluss mit anderen Haushalten und Individuen zu einer ‚Versicherungsgemeinschaft‘ voraussetzt, mit denen die jeweiligen Risiken geteilt werden können, oder aber einen Versicherer, der die Risiken der Versicherten gegen eine Prämie übernimmt. Sowohl die Versicherungsgemeinschaft als auch das Abkommen mit dem Versicherer sind bereits Systeme der sozialen Sicherung, da das Risiko- Management nicht mehr isoliert erfolgt: Im ersten Fall wird es von der Solidargemeinschaft oder Selbsthilfegruppe, im zweiten Fall vom Markt (dem kommerziellen Versicherer) getragen.72 Ein zweiter Grund liegt vor, wenn eine Maßnahme des Risiko-Managements den Charakter eines öffentlichen Gutes hat (diese Möglichkeit wurde bereits in 2.3 angesprochen). In diesem Fall investiert niemand in die Maßnahme, da andere Haushalte und Individuen von ihr in demselben Umfang profitieren. Eine gemeinschaftliche Durchführung und Finanzierung der Maßnahme ist erforderlich. Ggf. muss sie sogar (z. B. per Gesetz) erzwungen werden. Dies gilt v. a. für Maßnahmen der Risiko-Prävention wie bspw. den Bau von Dämmen, Staubecken, Bewässerungssystemen in der Landwirtschaft etc. Ein dritter Grund kann sein, dass eine bestimmte Maßnahme zwar auch von den Haushalten und Individuen allein durchgeführt werden kann, effektiver oder kostengünstiger jedoch innerhalb einer Gruppe. Ein Beispiel hierfür ist das Ansammeln eines Lebensmittelvorrats für schlechte Zeiten (Jahre mit Missernten, Zusammenbruch der Versorgung...). Jeder kann sein eigenes Depot anlegen, günstiger ist aber der Bau einer gemeinschaftlichen Dorfscheuer. Ähnliches gilt für die Diversifikation von Einkommen oder Vermögensanlagen: Bspw. kann gerade bei der Anlage von kleinen Ersparnissen 71 Vgl. Carrin / James (2005, 57). 72 Vgl. Loewe (2002). 51 nur sehr schwer diversifiziert werden, legen hingegen mehrere Haushalte mit kleinen Ersparnisse ihre finanziellen Mittel zusammen und investieren sie gemeinsam, so können sie diese durchaus über mehrere Anlagen verteilen. Für ein staatliches Engagement kann es schließlich noch einen vierten Grund geben. Er liegt vor, wenn ein bestimmtes Instrument des Risiko-Managements von keinem anderen sozialpolitischen Akteur angeboten wird bzw. bestimmte Bevölkerungsgruppen hierzu keinen Zugang haben. Ein typisches Beispiel hierfür besteht darin, dass der Versicherungsmarkt angebotsseitig versagt, ein bestimmtes Versicherungsprodukt also von keinem kommerziellen Versicherungsunternehmen angeboten wird. In diesem Fall kann eine Intervention des Staates in den Marktprozess unvermeidbar sein. Unter Umständen muss er die Angebotslücke durch ein eigenes Engagement füllen, indem er z. B. eine Sozialversicherung aufbaut und die Mitgliedschaft womöglich sogar gesetzlich regelt (also zur Pflicht macht). Typische Ursachen73 eines angebotsseitigen Versagens der Versicherungsmärkte sind z. B. die folgenden: — Die Kovarianz eines Risikos: Kovariierende Risiken (wie z. B. Epidemien, vgl. Abschnitt 2.1) treten stets bei vielen Individuen gleichzeitig ein und können dann bei einem etwaigen Versicherer Liquiditätsprobleme auslösen. — Vollständige Ignoranz: Kennt ein Versicherer noch nicht einmal die durchschnittliche Eintrittswahrscheinlichkeit und die möglichen Auswirkungen eines Ereignisses, so handelt es sich gar nicht mehr um ein Risiko (vgl. Abschnitt 2.1), sondern um ein ungewisses Ereignis. Es kann nur schwer versichert werden, da niemand weiß, zu welcher Prämie ein Versicherungsvertrag kostendeckend ist. — Eine unzureichende Nachfrage: Sie verhindert, dass ein Risiko über eine hinreichend große Zahl von Versicherten gepoolt werden kann. — Asymmetrisch verteilte Informationen: Kennen nur die Versicherten selbst die Bedeutung ihrer Risiken (Eintrittswahrscheinlichkeit und Erwartungsschaden), nicht aber die Versicherer, so kann es zu adverser Selektion kommen: Bei jeder beliebigen Prämie versichern sich nur diejenigen, deren Risikowahrscheinlichkeit oder Erwartungsschaden höher liegt als die Werte, auf der die vom Versicherer angesetzte Prämie basiert. Der Versicherer macht also in jedem Fall Verlust. Kann hingegen ein Versicherer das Verhalten seiner Kunden nicht beobachten, so droht für ihn moral hazard, i. e. die Gefahr, dass sich die Versicherten unvorsichtiger verhalten als vor Abschluss der Versicherung. Um Kosten zu sparen, vernachlässigen sie präventive Maßnahmen und nehmen dadurch eine erhöhte Risikoeintrittswahrscheinlichkeit in Kauf, sofern ihnen der mögliche Risikoschaden vom Versicherer voll ersetzt wird. (Hierauf wird noch sehr viel ausführlicher in Kapitel 5 eingegangen.) Bisweilen wird noch ein fünfter allokationspolitischer Grund für den Aufbau von staatlichen Sozialsystemen genannt: Einige Autoren führen an, dass sich der Staat auch dann engagieren sollte, wenn die Märkte für Risiko-Management-Instrumente nachfrageseitig versagen. Hiermit ist gemeint, dass ein bestimmtes Instrument der Risiko- Prävention (bspw. eine Impfung gegen Pocken) oder Risiko-Abfederung (bspw. eine Erwerbsunfähigkeitsversicherung) zwar angeboten, von einer großen Zahl von Haushal- 73 Vgl. Blania (1991, 22); Brown / Churchill (1999, 21–24); FES (1996, 80 f.); World Bank (1995, 87 f.); Molitor (1987, 7 f.); Norton / Conway / Foster (2001, 25); Schönbäck (1988, 49 f.); Shepherd / Marcus / Barrientos (2004, 20 f.). 52 ten aber nicht nachgefragt wird, obwohl es für sie letztlich kosteneffizienter wäre als die tatsächlich angewandten Risiko-Management-Instrumente – zumal diese in den meisten Fällen auf eine nachträgliche Bewältigung des Risikos und seiner Folgen hinauslaufen.74 Mögliche Gründe für solch ein (zumindest auf den ersten Blick irrational erscheinendes) Verhalten wurden bereits in Abschnitt 2.3 angesprochen, so z. B. mangelhafte Informationen, Myopie, eine hohe Präferenz für gegenwärtigen Konsum, ein zu niedriges gegenwärtiges Einkommen und Trittbrettfahrer-Verhalten. Jedoch muss dieses Argument differenziert betrachtet werden. Nur einige der angeführten Gründe rechtfertigen tatsächlich einen sozialpolitischen Eingriff des Staates. Hohe Zeitpräferenzraten und eine geringe Aversion gegen Risiken sind bspw. Bestandteile der individuellen Nutzenpräferenzen von Haushalten und Individuen. Erzwingt der Staat ein höheres Aktivitätsniveau beim Risiko-Management (eine höhere Nachfrage nach den entsprechenden Instrumenten, z. B. durch eine gesetzliche Sozialversicherungspflicht), weil er meint, dass er der Minderschätzung zukünftiger Einkommen entgegentreten sollte, so muss er sich fragen, warum er nicht auch bei anderen intertemporalen Entscheidungen korrigierend interveniert. Bei Haushalten mit einem sehr niedrigen Einkommen kann davon ausgegangen werden, dass sie heutigen Konsum gegen ihren eigentlichen Willen höher bewerten als morgigen. Dies ist zwar ebenfalls rational, da ein Haushalt, der in der Gegenwart zu wenig konsumiert, sein Überleben generell aufs Spiel setzt und somit u. U. zukünftige Konsummöglichkeiten gar nicht mehr nutzen kann. Dennoch kann ein Engagement des Staates (bzw. eines anderen Akteurs) zu Gunsten extrem armer Haushalte gerechtfertigt erscheinen – jedoch weniger aus allokationspolitischen, denn aus verteilungspolitischen Gründen (siehe unten), und er sollte auch nicht in einer Sozialversicherungspflicht, sondern in Sozialhilfe bestehen. Realistisch und relevant ist auch die Möglichkeit myopischer Wirtschaftssubjekte. Die Annahme, dass Haushalte teilweise die Bedeutung von Risiken unterschätzen, widerspricht zwar der Prämisse von der Zweckrationalität aller Wirtschaftssubjekte und wirft die Frage auf, inwieweit sich mit ihr klassische Annahmen vom homo oeconomicus überhaupt noch aufrechterhalten lassen. Jedoch erscheint es durchaus plausibel, dass insbesondere ärmere und weniger gebildete Haushalte nicht dazu in der Lage sind, alle verfügbaren Informationen adäquat in zweckoptimierende Handlungen umzusetzen. Erst recht ist es denkbar, dass sie nur über begrenzte Informationen verfügen und daher manche Risiken übersehen. Ebenso relevant ist die Möglichkeit eines Trittbrettfahrer-Verhaltens bei Haushalten und Individuen, die sinnvolle Maßnahmen der Risiko-Prävention bzw. Risiko-Abfederung vernachlässigen und sich darauf verlassen, im Notfall Sozialhilfe zu beziehen. Ein solches „Fehlverhalten“ ist aber nicht Ausdruck von Marktversagen, sondern eine Reaktion auf die Existenz eines Sozialhilfesystems und somit Ergebnis eines vorgelagerten Staatseingriffs. Der Staat muss demnach seine eigene Intervention durch flankierende Maßnahmen begleiten, indem er die Bürger zur Prävention (bspw. Pocken-Impfung) und Abfederung von Risiken (bspw. Sozialversicherung) zwingt, um seine Gesundheitsund Sozialhilfeausgaben im Rahmen zu halten. Vor diesem Hintergrund nehmen Maß- 74 Vgl. Blinder (1982, 65 f.); Lampert (1994, 138); Molitor (1987, 3–8); Queisser (1993b, 224). 53 nahmen der Prävention und Abfederung von Risiken den Charakter von meritorischen Gütern75 an, da sie letztlich auch für das Gemeinwesen Einsparungen ermöglichen. Soziale Gerechtigkeit Das zweite übergeordnete Ziel von sozialen Sicherungssystemen besteht darin, soziale Gerechtigkeit in der Gesellschaft durchzusetzen. Hierzu tragen sie auf zweierlei Weise bei: Einerseits verbessern sie die Chancengleichheit (equity of opportunity), wenn sie gezielt den Zugang von benachteiligten Bevölkerungsgruppen zu wichtigen Instrumenten des Risiko-Managements erleichtern. Dadurch verhindern sie, dass die Ergebnisse der Marktprozesse für verschiedene Teilnehmer schon alleine aufgrund unterschiedlicher Ausgangspositionen zu sehr divergieren. Soziale Sicherungssysteme beeinflussen also bereits die primäre Einkommensverteilung, i. e. das Verteilungsergebnis unmittelbar nach Abschluss der Marktprozesse.76 Andererseits können sie auch unmittelbar für ein höheres Maß an Verteilungsgleichheit (equity of outcome) sorgen, wenn sie erst nach Abschluss der Marktprozesse ansetzen und deren Ergebnisse sozusagen nachträglich korrigieren. Soziale Sicherungssysteme tragen dazu bei, dass die sog. sekundäre Einkommensverteilung egalitärer ist als die primäre, wenn sie an ärmere Haushalte und Individuen Leistungen auszahlen, die deren Beiträge übersteigen, und entsprechend umgekehrt wohlhabende Haushalte netto belasten. Bis zu einem gewissen Grad wird Umverteilung zu Gunsten der Ärmeren auch von den Wohlhabenden akzeptiert. Zum einen aus altruistischen Motiven: Den meisten Menschen dürfte das Wohlergehen der anderen nicht völlig gleichgültig sein. Man könnte auch sagen, dass der Nutzen der Mitglieder einer Gesellschaft interdependent ist, d. h. dass der Nutzen des einen ein (wenn auch verhältnismäßig schwaches) Argument in der Nutzenfunktion des anderen ist – und umgekehrt.77 Zum anderen wird Umverteilung (wie z. B. im Rahmen der Sozialhilfe) auch deswegen akzeptiert, weil niemand mit letzter Sicherheit ausschließen kann, dass er selber im nächsten Jahr materiell verarmt. Auch durch geeignete Maßnahmen der Risiko-Prävention und Risiko-Abfederung kann sich niemand im vollen Umfang gegen alle nur erdenklichen Risiken absichern.78 Allerdings ist soziale Gerechtigkeit nicht gleichbedeutend mit einem möglichst hohen Maß an Umverteilung. Soziale Gerechtigkeit besteht in einer Entscheidung zwischen zwei Extrema bzw. einem Kompromiss zwischen ihnen: vollständiger Verteilungsgleichheit auf der einen und bedingungsloser Leistungsgerechtigkeit auf der anderen Seite (d. h. der exakten Äquivalenz von Aufwand und Ertrag). Wie genau ein solcher Ausgleich auszusehen hat und ob er mehr in die eine oder andere Richtung tendiert, hängt immer auch von den soziokulturellen Werten und Normen der jeweiligen Gesellschaft ab. Allgemeingültige, wissenschaftlich fundierte Wertmaßstäbe gibt es nicht. 75 Meritorische Güter (z. B. Ausgaben für Kultur) nehmen eine Mittelstellung zwischen öffentlichen und privaten Gütern ein, da sie zurechenbar sind und ihren Eigentümern einen privaten Nutzen erbringen, gleichzeitig aber auch positive externe Effekte für die Allgemeinheit haben. Es gilt, diese positiven externen Effekte durch entsprechende Anreize für die Eigentümer der Güter zu internalisieren. 76 Vgl. Holzmann / Jørgensen (2000, 20 f.); Shepherd / Marcus / Barrientos (2004, 21). 77 Vgl. Atkinson (1987, 793 f. und 800 f.); Norton / Conway / Foster (2001, 25). 78 Vgl. FES (1996, 20); Fritz-Aßmus (1993, 87); Norton / Conway / Foster (2001, 25); Plaschke (1979, 33 ff.).

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References

Zusammenfassung

Nur die Hälfte aller Menschen weltweit ist gegen Risiken wie Krankheit, Alter oder Ernteausfall abgesichert. Dies gilt v.a. für Beschäftigte im informellen Sektor. Lange wurde übersehen, dass hierin nicht nur ein soziales sondern auch ein ökonomisches Problem besteht, da Menschen ohne soziale Sicherheit besonders vorsichtig handeln und zum Beispiel Investitionen in Bildung und Produktionskapital meiden. Sie scheuen die hiermit verbundenen zusätzlichen Risiken und haben Angst, dass ihnen das investierte Geld bei Zahlungsschwierigkeiten nicht kurzfristig zur Verfügung steht.

Das vorliegende Buch gibt Einblick in die Funktionsweise moderner und traditioneller Systeme der sozialen Sicherung in Entwicklungsländern und zeigt auf, warum viele von ihnen für informell Beschäftigte ungeeignet sind. Es diskutiert, welche Strategien sich eignen, um die soziale Sicherheit im informellen Sektor zu verbessern und geht insbesondere auf das Potenzial von Kleinstversicherungen ein. Diese zeichnen sich durch niedrige Beitragssätze, flexible Zahlungsmodalitäten und begrenzte Leistungen aus und sind somit ganz an die Möglichkeiten und Bedarfe von Beziehern niedriger Einkommen angepasst, ohne auf Subventionen angewiesen zu sein.