20 sicherheit in Entwicklungsländern dar und diskutiert denkbare Strategien zur Verbesserung der sozialen Sicherheit der informell Beschäftigten: ihre Integration in die Sozialversicherung, den Auf- und Ausbau von steuerfinanzierten Gesundheits-, Sozialhilfe-, Beschäftigungsförderungs- und Subventionssystemen, die Förderung privatwirtschaftlich organisierter Formen des Sparens und der Versicherung sowie die Förderung von selbst organisierten Systemen der sozialen Sicherung. Kapitel 5 ist dem Kleinstversicherungsansatz gewidmet. Es geht auf die historische Genese dieses vergleichsweise jungen Konzepts ein, nennt die Schaffung von angepassten Versicherungssystemen für Personen mit niedrigen und instabilen Einkommen als sein Ziel und leitet die Voraussetzungen für seine Umsetzbarkeit aus den Erkenntnissen der vorangegangenen Kapitel ab. Dabei wird deutlich, dass eine größere Nachfrage nach Kleinstversicherungsarrangements essenziell ist, dass der Anbieter über eine gute Beziehung zu seinen Kunden und zugleich über ein ausreichend großes Know-how verfügen muss, dass nur bestimmte Produkte (z. B. Lebens- und Erwerbsunfähigkeitspolicen) angeboten werden können und dass die Umsetzbarkeit von Kleinstversicherungsprojekten in hohem Maße von den Rahmenbedingungen abhängt. Das Kapitel schließt mit einer generellen Einschätzung zur Leistungsfähigkeit von Kleinstversicherungssystemen und deren Grenzen. Kapitel 6 fasst die Ergebnisse der Studie in Form von konkreten Handlungsempfehlungen für die Regierungen von Entwicklungsländern, zivilgesellschaftliche Akteure, bi- und multilateralen Institutionen der EZ sowie die Privatwirtschaft zusammen. 2 Risiken, Verletzbarkeit und Armut Risiken sind allgegenwärtig. Mit jeder Handlung eines Menschen ist ein Risiko verbunden, also eine gewisse Unsicherheit, wie die Handlung ausgeht bzw. welche Auswirkungen sie hat. Einige Risiken bestehen sogar ganz unabhängig davon, was ein Mensch tut; mit ihnen wird man sozusagen schon aufgrund seiner bloßen Existenz konfrontiert – so z. B. mit dem Risiko zu erkranken oder zu altern und deshalb nicht mehr für den eigenen Lebensunterhalt sorgen zu können. Mit diesen Risiken ist stets auch die Gefahr verbunden, dass die oder der Betroffene verarmt. Haushalte und Individuen können auch dann verletzbar durch Risiken sein, wenn sie über ein kleines Vermögen verfügen und bis zum Eintritt eines Risikos ein Einkommen erzielt haben, mit dem sie nicht nur ihre elementarsten Bedürfnisse haben befriedigen können. Ob eine Person ihr Leben in materieller Armut oder materiellem Reichtum führt, hängt somit nicht nur davon ab, über welches Vermögen sie (in Form von Sach- oder Finanzkapital, Gesundheit, Bildung und Sozialkapital) verfügt und wie hoch ihr Einkommen ist, sondern auch davon, wie verletzbar sie durch Risiken ist. Tritt nämlich ein Risiko ein, gegen das die betreffende Person nicht im notwendigen Umfang abgesichert ist, so kann es erforderlich sein, dass sie ihr gesamtes materielles Vermögen veräußert, um den mit dem Risikoeintritt verbundenen Einkommensausfall bzw. den unerwarteten Anstieg der Ausgaben zu kompensieren und ihr Konsumniveau zu stabilisieren. Gelingt ihr auch dies nicht, so muss die Person sogar ihren Konsum einschränken und gefährdet dadurch u. U. ihre Gesundheit und somit ihr Humankapital, so dass sie nicht mehr wie vor dem Eintritt des Risikos erwerbstätig sein kann. 21 Haushalten und Individuen, die einmal auf diese Weise materiell verarmt sind, fällt es daher schwer, sich wieder aus ihrer Armut zu befreien. Sie haben große Teile ihres materiellen und ggf. auch immateriellen Kapitals aufgebraucht, das Grundlage ihres früheren Einkommens war. Zudem sind sie noch gefährdeter, dass erneut ein Risiko eintritt, weil sie unter schlechteren Bedingungen leben und arbeiten als zuvor und dadurch noch größeren Risiken ausgesetzt sind und weil sie über keinerlei Rücklagen mehr verfügen, mit denen sie die Auswirkungen eines Risikoeintritts abfedern könnten. Armut und Risiko-Verletzbarkeit stehen somit in einem engen wechselseitigen Kausalzusammenhang. Wer einmal in den Teufelskreis dieser beiden sich gegenseitig verstärkenden Faktoren geraten ist, kann ihm nur noch schwer entfliehen. Armut zu bekämpfen bedingt daher, den Teufelskreis zu durchbrechen. Zwar kann jeder Mensch versuchen, dem Eintritt von Risiken vorzubeugen bzw. dessen Effekte durch Vorsorge- Maßnahmen abzufedern. Jedoch sind solche ex ante (i. e. vor Risikoeintritt) ergriffenen Maßnahmen stets mit Kosten verbunden, die insbesondere ärmere Haushalte und Individuen nur schwer aufbringen können. Sie sind daher bei ihrem Risiko-Management auf Unterstützung durch andere angewiesen. Diese Zusammenhänge werden im Folgenden ausführlicher erläutert. In Abschnitt 2.1 wird erläutert, was überhaupt Risiken sind, was sie ausmacht und welche Arten von Risiken es gibt. Abschnitt 2.2 beschäftigt sich mit der Frage, wie die Bedeutung von Risiken gemessen werden kann. In Abschnitt 2.3 wird diskutiert, welche Strategien Haushalten und Individuen beim Umgang mit Risiken grundsätzlich zur Verfügung stehen. Abschnitt 2.4 geht schließlich auf das Wechselverhältnis von Armut und Risiko- Verletzbarkeit ein. 2.1 Risiken Risiken entspringen dem Phänomen der Unsicherheit. Hierbei handelt es sich um die Möglichkeit eines Ereignisses, über die nur unvollkommene Informationen vorliegen: Dass diese Möglichkeit besteht, ist bekannt. Unbekannt ist hingegen, — ob das Ereignis tatsächlich eintritt und, wenn ja, wann bzw. — ob das Ereignis – wenn es denn eintritt – positive oder negative Auswirkungen hat und wie groß diese sind. Das Risiko einer Handlung oder eines Vorgangs „wird somit durch die Wahrscheinlichkeitsverteilung der möglichen Konsequenzen ausgedrückt.“6 Das bedeutet, dass sowohl die Wahrscheinlichkeit des Ereignisses zu einem bestimmten Zeitpunkt als auch die Wahrscheinlichkeitsverteilung seiner möglichen Konsequenzen abschätzbar sein müssen. Sichere Ereignisse sind nach diesem Verständnis keine Risiken, auch wenn sie sich negativ auswirken. Ihr Eintrittszeitpunkt ist bekannt und über ihre Auswirkungen herrscht ebenfalls vollkommene Information. Eine Hochzeit bspw. wird in Entwicklungsländern oftmals mit großem Aufwand und unter hohen Kosten gefeiert. Dennoch stellt sie – anders als einige Autoren7 dies darstellen – auch in Entwicklungsländern kein 6 Zweifel / Eisen (2000, 34). Vgl. auch Sebstad / Cohen (2000, 33); Siegel / Alwang / Canagarajah (2001, 4). 7 So bspw. bei Klemp (1992, 48). 22 Risiko dar. Ihr Zeitpunkt kann gesteuert werden und die anfallenden Kosten lassen sich ebenfalls im voraus abschätzen. Ebenso wenig sind unbekannte und ungewisse Ereignisse als Risiken zu bezeichnen. Bei unbekannten Ereignissen herrscht vollständige Ignoranz, d. h. dass sich die relevanten Akteure noch nicht einmal der Möglichkeit ihres Eintritts bewusst sind. Hierfür ist möglicherweise der Terrorangriff auf das World Trade Center am 11.September 2001 ein gutes Beispiel, was auch die schon fast panische Reaktion der vollkommen überraschten amerikanischen Öffentlichkeit erklärt. Hingegen ist bei ungewissen Ereignissen zwar die Möglichkeit des Eintritts, nicht aber deren Wahrscheinlichkeit bekannt (primäre Unsicherheit) oder aber die Wahrscheinlichkeit ist bekannt, nicht aber die möglichen Folgen (sekundäre Unsicherheit).8 Im Zusammenhang mit Fragen der sozialen Sicherung und in der Versicherungsökonomik wird der Begriff „Risiko“ allerdings in leicht veränderter Weise gebraucht. Zum Ersten bezieht er sich ausschließlich auf die Möglichkeit von Ereignissen mit negativen Folgewirkungen; er schließt also nur die Gefahr von Verlusten, nicht aber mögliche Gewinne mit ein.9 Zum Zweiten bezeichnet man nicht nur die Möglichkeit eines Ereignisses, sondern auch das Ereignis selbst als Risiko, weshalb vom „Risikoeintritt“ gesprochen wird, wenn eigentlich das negative Ergebnis eines Risikos gemeint ist. Zum Dritten werden, wie bereits gesagt, manches Mal auch sichere Ereignisse mit negativen Folgen als Risiko bezeichnet.10 Risiken lassen sich nach verschiedenen Kriterien klassifizieren: — Nach ihrem Ursprung, i. e. dem Ausgangspunkt eines möglichen, negativen Ereignisses unterscheidet man natürliche, gesundheitliche, ökonomische, politische, gesellschaftliche, ökologische und Lebenszyklus-Risiken. — Nach der Zahl der betroffenen Personen unterscheidet man idiosynkratische von kovariierenden (kovariaten) Risiken. — Nach dem Informationsgrad von Außenstehenden über die Wahrscheinlichkeit eines Risikos unterscheidet man subjektive und objektive Risiken. — Nach der Art und dem Grad der Unsicherheit unterscheidet man seltene Risiken mit hohem Schaden und häufige Ereignisse mit geringem Schaden. Natürliche, gesundheitliche, ökonomische, politische, gesellschaftliche, ökologische und Lebenszyklus-Risiken Als man begann, sich mit Fragen der sozialen Sicherheit auseinanderzusetzen, stand die Sorge um die Absicherung der Bevölkerung im Alter und um deren Gesundheitsversorgung im Vordergrund. Später wurde auch weiteren typischen Risiken im Leben eines typischen Erwerbstätigen im formellen Sektor Aufmerksamkeit geschenkt (so z. B. der Arbeitslosigkeit); diese Risiken wurden fortan als ‚soziale Risiken‘ bezeichnet. Eine international anerkannte Definition, was hierunter zu verstehen ist, stellt die Konvention Nr. 102 der International Labour Organization (ILO) von 1952 zu „Social Security Minimum Standards“ dar: In ihr verpflichten sich die Unterzeichnerstaaten dazu, Systeme 8 Vgl. Zweifel / Eisen (2000, 2). Siehe auch: Atkinson (1987, 779 f.); Schlesinger / Doherty (1985, 136). 9 Sebstad / Cohen (2000, 33) z. B. definieren Risiken als „the chance of a loss or a loss itself“. 10 Vgl. Brown / Churchill (1999, 5); Zweifel / Eisen (2000, 34). 23 der sozialen Sicherung zu schaffen11, die mindestens drei der folgenden neun Komponenten umfassen: — Gesundheitsvorsorge und medizinische Versorgung im Krankheitsfall, bei Behinderung, nach Unfällen und bei der Entbindung, — Lohnersatz bei Berufskrankheit und Arbeitsunfällen, — Lohnersatz bei natürlicher Erkrankung und Unfällen außerhalb der Arbeitszeit, — Lohnersatz in und nach der Schwangerschaft, — finanzielle Unterstützung nach der Entlassung, — finanzielle Versorgung im Alter, — finanzielle Versorgung von Hinterblieben, — finanzielle Versorgung bei Erwerbsunfähigkeit und — finanzielle Unterstützung von Familien mit Kindern. Diese Liste, hierüber bestand schon 1952 Konsens, ist keinesfalls erschöpfend. Auf weitere Selbstverpflichtungen wollten sich die damaligen ILO-Mitglieder aber nicht einlassen. Klemp (1992) weist bspw. darauf hin, dass insbesondere für die Bewohner des ländlichen Raumes in Entwicklungsländern viele weitere Risiken mindestens genauso bedeutsam sein können wie diejenigen, auf die sich die Konvention Nr. 102 bezieht. Klemp nennt u. a. Kriege, Unruhen und Ernteausfälle, die auf Dürrekatastrophen, Überschwemmungen und Bodenerosion zurückgehen, aber auch soziokulturelle Verpflichtungen wie z. B. die Ausrichtung von religiösen Festen, Hochzeiten und Bestattungsfeiern sowie die Zahlung von Brautpreis oder Mitgift.12 Mittlerweile hat sich ein umfassenderes und systematischeres Verständnis davon durchgesetzt, welche Risiken in unterschiedlichen Ländern und unter unterschiedlichen Rahmenbedingungen von Bedeutung sein können. Dies ist im Wesentlichen konzeptuellen Vorarbeiten der Weltbank13 zu verdanken, die sich auch im Weltentwicklungsbericht 2000/2001 und im Weltbank-Strategiepapier „Social Protection: From Safety Net to Springboard“ niedergeschlagen haben.14 Sie differenzieren sieben Arten von Risiken nach ihrem Ausgangspunkt bzw. dem Ursachenbereich des möglichen Ereignisses: — Lebenszyklusrisiken (Geburt, Minderjährigkeit, Heirat, Elternschaft, frühzeitiges Versterben, hohes Alter...), — gesundheitliche Risiken (Krankheiten, Behinderungen, Verletzungen...), — ökonomische Risiken (Arbeitslosigkeit, Überschuldung, Ernteausfall, Absatzeinbruch, Kursverfall, Geschäftsbankrott/Konkurs, Hyperinflation, terms of trade- Schock...), — gesellschaftliche Risiken (Unruhen, Bandenkriege, Terror, Kriminalität...), — politische Risiken (Krieg, Bürgerkrieg, Putsch, Aufstand, Politikversagen...), 11 Vgl. Fuchs (1989, 91); Kurz (1999, 21). Die Konvention wurde bislang von 43 Staaten ratifiziert und später durch die Konventionen Nr. 121, 128 und 130 ergänzt. Eine neue Konvention zu sozialer Sicherheit ist in Vorbereitung. 12 Vgl. Klemp (1992, 48). Ähnlich argumentieren Holzmann / Jørgensen (2000); Loewe et al. (2001, 6). 13 Vgl. Alwang / Siegel / Jørgensen (2001); Holzmann / Jørgensen (1999); Holzmann / Jørgensen (2000). 14 Vgl. World Bank (2000a); World Bank (2000b). Ähnliche Klassifizierungen finden sich in Lund / Srinivas (1999, 32); Sebstad / Cohen (2000, 33); Wright (1999, 1). 24 — ökologische Risiken (vergiftetes Wasser, Luftverschmutzung, Nuklearkatastrophen, Bodenerosion, Bodenversalzung, Desertifikation) und — natürliche Risiken (Dürre- und Flutkatastrophen, Sturmfluten, Erdbeben, Vulkanausbrüche, Lawinenunglücke...). Idiosynkratische und kovariierende Risiken Daneben wird im Weltentwicklungsbericht 2000/2001 und in anderen Veröffentlichungen15 insbesondere zwischen „idiosynkratischen“ und „kovariierenden“ Risiken unterschieden. Idiosynkratische Risiken sind auf der Mikroebene angesiedelt, weswegen sie stets nur eine einzige Person bzw. einen einzelnen Haushalt betreffen. Hierzu zählen v. a. Lebenszyklusrisiken (Geburt, hohes Alter, Heirat) und gesundheitliche Risiken (Verletzungen, nichtinfektiöse Krankheiten). Hingegen treten kovariierende Risiken stets gleichzeitig bei mehreren Haushalten ein, weil sie auf Faktoren auf der Meso- oder Makro-Ebene zurückgehen: politische Faktoren (z. B. Putsch), gesellschaftliche Faktoren (z. B. Stammesfehde), ökonomische Faktoren (z. B. Wirtschaftskrise), natürliche Faktoren (z. B. Dürre) oder ökologische Faktoren (vgl. Übersicht 1). Die Differenzierung ist v. a. für einen angemessenen Umgang mit dem jeweiligen Risiko von großer Bedeutung: Vor idiosynkratischen Risiken können lokale Gemeinschaften (Nachbarschaft, Familie, Freundeskreis) durch wechselseitigen Beistand schützen, wohingegen eine soziale Absicherung gegen kovariierende Risiken allenfalls auf überregionaler, nationaler bzw. internationaler Ebene organisiert werden kann, weil kovariierende Risiken i. d. R. alle Mitglieder von lokalen Gemeinschaften gleichzeitig treffen. Ebenso können allenfalls sehr große Versicherungsunternehmen Verträge anbieten, die kovariierende Risiken versichern. Kein Unternehmen dürfte bspw. – um einen Extremfall zu nennen – bereit sein, Versicherungsschutz gegen Desertifikation oder Inflation anzubieten.16 Objektive und subjektive Risiken Weiterhin kann zwischen objektiven und subjektiven Risiken unterschieden werden: Bei objektiven Risiken können Außenstehende abschätzen, mit welcher Wahrscheinlichkeit ein Ereignis bei einer Person eintritt und wie sich die Wahrscheinlichkeiten der möglichen Konsequenzen verteilen. Derweil kennt bei einem subjektiven Risiko nur die betroffene Person selbst die individuelle Wahrscheinlichkeit des Eintritts und die möglichen individuellen Auswirkungen. Außenstehende können nur allgemeine, nicht aber personenspezifische Wahrscheinlichkeiten berechnen, weil sie hierfür genauere Informationen über die individuellen Eigenschaften der jeweiligen Person benötigen würden.17 Auch diese Differenzierung hat vor allem versicherungstechnische Relevanz: Subjektive Risiken wie z. B. Arbeitslosigkeit, deren Eintrittswahrscheinlichkeit oder Erwartungsschaden sehr stark zwischen unterschiedlichen Personen divergiert, können nur dann versichert werden, wenn der Abschluss der Versicherung nicht auf Freiwilligkeit beruht. Dies liegt daran, dass der Versicherer bei subjektiven Risiken nicht weiß, wie groß die Eintrittswahrscheinlichkeit und der mögliche Risikoschaden beim einzelnen 15 Vgl. Coudouel et al. (2002, 169); World Bank (2000a, 137 f.); Lund / Srinivas (1999, 34). 16 Vgl. Weinberger / Jütting (2000, 4). 17 Vgl. Alwang / Siegel / Jørgensen (2001, 2); Zweifel / Eisen (2000, 34 ff.).