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Markus Loewe, Hintergrund der Studie in:

Markus Loewe

Soziale Sicherung, informeller Sektor und das Potenzial von Kleinstversicherungen, page 17 - 19

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4017-1, ISBN online: 978-3-8452-1347-7 https://doi.org/10.5771/9783845213477

Series: Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik, vol. 4

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17 1 Einleitung Hintergrund der Studie Weniger als 15 % aller Menschen sind sozialversichert; für weit mehr als 50 % steht überhaupt kein staatliches oder privatwirtschaftliches System der sozialen Sicherung zur Verfügung.1 Die große Mehrheit der Weltbevölkerung ist somit allgegenwärtigen Risiken wie bspw. Krankheit, hohem Alter, Erwerbsunfähigkeit, Arbeitslosigkeit oder Ernteausfällen schutzlos ausgeliefert. Im Falle ihres Eintritts bewirken solche Risiken, dass das Einkommen der betroffenen Personen drastisch zurückgeht (bspw. bei Entlassung) oder aber hohe, zusätzliche Ausgaben entstehen (z. B. für die medizinische Behandlung einer Krankheit). Wer keinen Zugang zu adäquaten Systemen der sozialen Sicherung hat, muss daher damit rechnen zu verarmen, wenn ein Risiko eintritt. Dabei versteht man unter Systemen der sozialen Sicherung subsidiäre Instrumente, die Unterstützung beim Umgang mit Risiken leisten. Sie helfen Haushalten und Individuen, den Eintritt von Risiken durch präventive Maßnahmen zu verhindern bzw. sich hierauf durch soziale Vorsorgemaßnahmen vorzubereiten, und unterstützen diejenigen, die bereits – u. U. durch den Eintritt eines Risikos – verarmt sind. Träger von Systemen können der Staat bzw. öffentliche Institutionen, aber auch die Gesellschaft, Selbsthilfegruppen oder der Markt (i. e. private Unternehmen) sein. Insbesondere die Erwerbstätigen im informellen Sektor und ihre Angehörigen genie- ßen in den meisten Entwicklungsländern keinen angemessenen sozialen Schutz vor Risiken. Abhängig Beschäftigte in formellen Arbeitsverhältnissen werden in vielen Ländern von staatlichen Sozialversicherungssystemen erfasst; Unternehmer mit einem höheren Einkommen können sich privat versichern; die Bewohner ländlicher Regionen sind häufig noch in funktionsfähige Netzwerke (Familie, Stamm, Dorfgemeinschaft) eingebunden, die im Falle von Erwerbsunfähigkeit oder hohem Alter Unterstützung gewähren (allerdings vor vielen anderen Risiken wie z. B. Dürre oder Überschwemmung keinen Schutz bieten); und die Erwerbsunfähigen haben – zumindest in einigen middle income countries – Anspruch auf Sozialhilfe. Keine dieser Möglichkeiten besteht hingegen für Erwerbsfähige in den Städten, die im informellen Sektor beschäftigt sind: als kleine Selbständige (sog. own-account-workers) ohne registrierten Betrieb oder aber als Arbeitnehmer mit befristetem oder mündlichem Vertrag bzw. ohne jeden Vertrag. Sie sind hochgradig verletzbar (vulnerable) durch Risiken, i. e. laufen Gefahr, beim Eintritt eines Risikos zu verarmen. Maßnahmen zur Verbesserung der sozialen Sicherheit im informellen Sektor könnten in dreifacher Hinsicht zur Bekämpfung von Armut beitragen: — Erstens verhindern Systeme der sozialen Sicherung, dass Haushalte und Individuen in Folge eines Eintritts von Risiken verarmen. Sie leisten Kompensation für Einkommensausfälle und unerwartete Ausgaben und begrenzen dadurch die mögliche Bandbreite von Einkommensschwankungen nach unten (Einkommensverstetigung). — Zweitens lindern Systeme der sozialen Sicherung bestehende Armut. Sie unterstützen bedürftige Haushalte durch finanzielle Transfers und / oder die kostenlo- 1 Vgl. Holzmann / Packard / Questa (1999, 1); van Ginneken (1999a, 49). 18 se Bereitstellung von essenziellen Dienstleistungen. Dadurch heben sie das Einkommen der Ärmsten zumindest auf das Existenzminimum an. — Drittens (und dies ist sicherlich der wichtigste Faktor) tragen Systeme der sozialen Sicherung dazu bei, bestehende Armut abzubauen. Insbesondere ärmere Haushalte meiden oftmals Investitionen in produktives Kapital und in die eigene Bildung, weil sie keinen Zugang zu adäquaten Systemen der sozialen Sicherung haben. Sie benötigen ihre Ersparnisse, um die möglichen Folgen eines Risikoeintritts bewältigen zu können. Stets müssen sie möglichst schnell größere Geldbeträge mobilisieren können. Investieren sie ihre Ersparnisse in Sachkapital oder Fortbildungsmaßnahmen, so können sie zwar höhere Einkommen erzielen, dem Management von Risiken steht das investierte Vermögen aber nicht mehr zur Verfügung. Wird solchen Haushalte hingegen Zugang zu sozialen Sicherungssystemen verschafft, so sind sie eher dazu bereit, zu investieren, da sie zumindest vor den gravierendsten Risiken geschützt sind. Erst ein Mindestmaß an sozialer Sicherheit ermöglicht es ärmeren Haushalten, sich selbst durch Investitionen aus der Armut zu befreien und hierbei von einer etwaigen positiven Dynamik der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung zu profitieren. Die soziale Sicherung ist somit nicht nur ein Instrument der unmittelbaren Armutsbekämpfung, sondern auch Grundvoraussetzung für wirtschaftliches Wachstum und dessen Breitenwirksamkeit. Jede nationale Strategie zur Bekämpfung von Armut sollte den Auf- und Ausbau von sozialen Sicherungssystemen als ein zentrales Element beinhalten. Diese Erkenntnis wird auch in der Abschlusserklärung des Weltsozialgipfels von Kopenhagen von 1995 und in den Leitlinien zur Armutsbekämpfung des Development Assistance Committee der Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) von 2001 hervorgehoben. Sie hat dazu geführt, dass sozialen Sicherungssystemen auch in der internationalen Entwicklungskooperation eine immer größere Aufmerksamkeit geschenkt wird. Insbesondere die Weltbank hat ihr Engagement in diesem Bereich in den letzten zehn Jahren erheblich ausgebaut und die hierfür zuständige Arbeitseinheit organisatorisch aufgewertet. Aber auch der 11. Entwicklungspolitische Bericht der Bundesregierung nennt die Förderung von sozialer Sicherheit als eine von drei zentralen Säulen der Armutsbekämpfung.2 Zusätzlichen Antrieb hat diese Entwicklung durch die Millennium Declaration bekommen, die im Jahre 2000 beim sog. Millenniumsgipfel der Vereinten Nationen in New York verabschiedet wurde. Mit dieser Erklärung hat sich die internationale Staatengemeinschaft auf acht zentrale Entwicklungsziele (die sog. millennium development goals) verständigt, die bis zum Jahre 2015 erreicht sein sollen. Das erste ist die Halbierung der globalen Einkommensarmut. In der Folge haben die meisten bi- und multilateralen Geber die Bekämpfung von Armut zum Oberziel ihrer Entwicklungszusammenarbeit erklärt. Bspw. hat die deutsche Bundesregierung im April 2001 ihr „Aktionsprogramm 2015“ verabschiedet, das die Bekämpfung von Armut als die „überwölbende Aufgabe deutscher Entwicklungspolitik“ definiert und die Förderung von sozialen Sicherungssystemen in Entwicklungslän- 2 Vgl. ADB (2000); Barrientos / Hulme / Shepherd (2005, 8 f.); BMZ (1999b); BMZ (2002, 8); IADB (2000); World Bank (2000a); World Bank (2000b); ILO (2000a); IMF et al. (2000). 19 dern als einen von zehn zentralen Ansatzpunkten zur Bekämpfung von Armut auflistet.3 Dieser Ansatz wird in einem Positionspapier des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) zur Förderung sozialer Sicherheit und sozialer Sicherungssysteme in Entwicklungsländern konkretisiert. Darin heißt es, dass EZ „die Wirkung von sozialen Sicherungssystemen vor allem für Arme verbessern“ solle.4 Entsprechend solle sie sich vorrangig um die soziale Sicherheit von Erwerbstätigen im informellen Sektor bemühen, die ganz besonders verletzbar durch Risiken sind.5 Fragestellung der Studie In dieser Studie werden daher drei Fragen diskutiert: Zum Ersten wird untersucht, worin die besonderen Probleme von informell Beschäftigten beim Umgang mit Risiken bestehen und wie sie hierbei unterstützt werden können. Zum Zweiten wird analysiert, welches Potenzial Kleinstversicherungen (microinsurance schemes) bei der Verbesserung der sozialen Sicherheit im informellen Sektor aufweisen. Hierunter versteht man Versicherungssysteme mit niedrigen Beitragssätzen und flexiblen Konditionen, die der begrenzten Zahlungsfähigkeit und den spezifischen Bedarfen von informell Beschäftigten Erwerbstätigen mit geringen und instabilen Einkommen gerecht werden. Zum Dritten wird erörtert, welchen Beitrag verschiedene Akteure zu unterschiedlichen Strategien der Verbesserung von sozialer Sicherheit im informellen Sektor leisten können: (i) die Regierungen der Entwicklungsländer, (ii) die Nichtregierungsorganisationen in den Entwicklungsländern; (iii) die externen Geber sowie (iv) die kommerziellen Unternehmen. Gliederung der Studie Die Studie hat sechs Kapitel. Der Einleitung folgt Kapitel 2, in dem gezeigt wird, dass Menschen in unterschiedlichen Ländern und unter unterschiedlichen Lebens- und Arbeitsbedingungen auch sehr unterschiedlichen Risiken ausgesetzt sind, dass Haushalte und Individuen beim Umgang mit diesen Risiken höchst unterschiedliche Verfahren anwenden können und dass ein sehr enger wechselseitiger Zusammenhang zwischen der Armut eines Haushalts bzw. Individuums und seiner Verletzbarkeit (vulnerability) durch Risiken besteht. Kapitel 3 definiert Systeme der sozialen Sicherung als subsidiäre Instrumente zum Management von Risiken, benennt ihre Ziele, diskutiert mögliche Bewertungskriterien und analysiert die Vor- und Nachteile unterschiedlicher Formen der sozialen Sicherung. Das Kapitel schließt mit einer politökonomischen Betrachtung, bei der der Einfluss der ökonomischen, historischen, politischen und soziokulturellen und Rahmenbedingungen auf die Sozialpolitik eines Landes analysiert wird. Kapitel 4 wendet sich dem informellen Sektor in Entwicklungsländern zu. Es definiert ihn als den Bereich der Ökonomie, der sich dem staatlichen Regulierungsrahmen entzieht, stellt das kausale Dreiecksverhältnis von Informalität, Armut und sozialer Un- 3 Vgl. BMZ (2001a). 4 BMZ (2002, 12). 5 Vgl. BMZ (1999a, 2).

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Zusammenfassung

Nur die Hälfte aller Menschen weltweit ist gegen Risiken wie Krankheit, Alter oder Ernteausfall abgesichert. Dies gilt v.a. für Beschäftigte im informellen Sektor. Lange wurde übersehen, dass hierin nicht nur ein soziales sondern auch ein ökonomisches Problem besteht, da Menschen ohne soziale Sicherheit besonders vorsichtig handeln und zum Beispiel Investitionen in Bildung und Produktionskapital meiden. Sie scheuen die hiermit verbundenen zusätzlichen Risiken und haben Angst, dass ihnen das investierte Geld bei Zahlungsschwierigkeiten nicht kurzfristig zur Verfügung steht.

Das vorliegende Buch gibt Einblick in die Funktionsweise moderner und traditioneller Systeme der sozialen Sicherung in Entwicklungsländern und zeigt auf, warum viele von ihnen für informell Beschäftigte ungeeignet sind. Es diskutiert, welche Strategien sich eignen, um die soziale Sicherheit im informellen Sektor zu verbessern und geht insbesondere auf das Potenzial von Kleinstversicherungen ein. Diese zeichnen sich durch niedrige Beitragssätze, flexible Zahlungsmodalitäten und begrenzte Leistungen aus und sind somit ganz an die Möglichkeiten und Bedarfe von Beziehern niedriger Einkommen angepasst, ohne auf Subventionen angewiesen zu sein.