Die Reihe „Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik“ wird herausgegeben von Arnold Bergstraesser Institut (ABI), Freiburg Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn Sektion „Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik“ der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft (DVPW) German Institute of Global and Area Studies (GIGA), Hamburg Institut für Entwicklung & Frieden (INEF), Duisburg Zentrum für Entwicklungsforschung (ZEF), Bonn Band 4 Das DIE ist ein multidisziplinäres Forschungs-, Beratungs- und Ausbildungsinstitut für die deutsche und die multilaterale Entwicklungspolitik. Es berät auf der Grundlage unabhängiger Forschung öffentliche Institutionen in Deutschland und weltweit zu aktuellen Fragen der Kooperation zwischen Industrie- und Entwicklungsländern. Das DIE bildet deutsche und europäische Hochschulabsolventen für die berufliche Praxis in der Entwicklungspolitik aus. BUT_Loewe_4017-1.indd 2 03.12.2008 8:59:16 Uhr 2.Auflage Soziale Sicherung, informeller Sektor und das Potenzial von Kleinstversicherungen Nomos Markus Loewe BUT_Loewe_4017-1.indd 3 03.12.2008 8:59:16 Uhr 1. Auflage 2009 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2009. Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://www.d-nb.de abrufbar. ISBN 978-3-8329-4017-1 BUT_Loewe_4017-1.indd 4 03.12.2008 8:59:16 Uhr Für Jenny 7 Danksagung Das vorliegende Buch beschäftigt sich mit dem Potenzial von Kleinstversicherungen in Entwicklungsländern, denen in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit immer mehr Aufmerksamkeit geschenkt wird. Es ist eine aktualisierte Kurzfassung der Dissertation „Soziale Sicherung und informeller Sektor: Stand der theoretischen Diskussion und kritische Analyse der Situation in den arabischen Ländern unter besonderer Berücksichtigung des Kleinstversicherungsansatzes“, die im Deutschen Institut für Entwicklungspolitik in Kooperation mit der Universität Heidelberg entstand. Ganz herzlich danke ich an dieser Stelle meinem Doktorvater Herrn Prof. Dr. Oskar Gans für seine freundliche und hilfsbereite Betreuung meiner Dissertation sowie den zahlreichen wichtigen und nützlichen Ratschlägen meiner Kolleginnen und Kollegen im DIE, allen voran Herrn Dr. Matthias Krause und Herrn Dr. Klaus Liebig, für die viele Zeit, die sie sich für die Kommentierung der ersten Versionen genommen haben. Vor allem aber danke ich meiner lieben Frau und meinen Kindern, die so viel Verständnis dafür aufbrachten, dass ich über viele Monate hinweg kaum Zeit für sie hatte. Markus Loewe Bonn, im November 2007 9 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis 15 1 Einleitung 17 Hintergrund der Studie 17 Fragestellung der Studie 19 Gliederung der Studie 19 2 Risiken, Verletzbarkeit und Armut 20 2.1 Risiken 21 Natürliche, gesundheitliche, ökonomische, politische, gesellschaftliche, ökologische und Lebenszyklus-Risiken 22 Idiosynkratische und kovariierende Risiken 24 Objektive und subjektive Risiken 24 Seltene Risiken mit hohem Schaden und häufige Ereignisse mit geringem Schaden 25 2.2 Bedeutung von Risiken 27 2.3 Management von Risiken 29 Risiko-Prävention 30 Risiko-Abfederung 31 Risiko-Bewältigung 34 2.4 Risiko-Verletzbarkeit und Armut 35 2.4.1 Risiko-Verletzbarkeit 35 2.4.2 Armut 37 2.4.3 Risiken als Armutsfaktoren und die Armutsfalle 40 2.4.4 Armut als begünstigender Faktor der Risiko-Verletzbarkeit 45 3 Soziale Sicherung 46 3.1 Definition 47 3.2 Ziele 49 Allokative Effizienz 50 Soziale Gerechtigkeit 53 Stabilität von Politik und Gesellschaft 54 3.3 Bewertungskriterien 56 3.3.1 Effektivität 56 3.3.2 Effizienz 59 Interne Effizienz (Kosteneffizienz) 59 Externe Effizienz 59 Nachhaltigkeit der Effizienz 62 3.3.3 Soziale Gerechtigkeit 62 Verteilungsgerechtigkeit 62 Chancengleichheit 62 Nachhaltigkeit der sozialen Gerechtigkeit 63 10 3.4 Formen 64 3.4.1 Finanzierung 64 Intertemporale Umverteilung in Reinform: Sparen und Borgen 65 Umverteilung zwischen Einkommensquellen 67 Horizontale intertemporale Umverteilung: Der Risiko-Ausgleich in der Versicherung 68 Intertemporale und intergenerative Umverteilung in der Versicherung: Kapitaldeckungsverfahren und Umlageverfahren 69 Vertikale interpersonelle Umverteilung: Transfersysteme 73 Interregionale Umverteilung: nationale und globale Strukturpolitik 74 3.4.2 Targeting 75 Bezugsberechtigung 76 Bemessungsgrundlage 77 3.4.3 Trägerinstitutionen 79 Private Haushalte 82 Solidargemeinschaften 84 Kooperative Gruppen 88 Organisationen des dritten Sektors 91 Markt 92 Staat 93 Internationale Staatengemeinschaft 97 3.5 Determinanten: die politökonomische Dimension 98 Problemlösungsdringlichkeit 99 Problemlösungsbereitschaft der Gesellschaft 103 Problemlösungsbereitschaft der Politik 103 4 Soziale Sicherung im informellen Sektor 105 4.1 Informeller Sektor 106 Kennzeichen der Informalität 108 Ursachen der Informalität 112 4.2 Informalität und Risiko-Verletzbarkeit 115 Relevanz und Signifikanz von Risiken 116 Möglichkeiten des Risiko-Managements 118 4.3 Ansatzpunkte zur Verbesserung der sozialen Sicherheit im informellen Sektor 122 4.3.1 Abbau der Unterschiede zwischen den Sektoren 122 4.3.2 Systeme der sozialen Sicherung für die Beschäftigten des informellen Sektors 123 Integration in die bestehenden Sozialversicherungssysteme 125 Aufbau spezieller Sozialversicherungssysteme 126 Förderung von kommerziellen Spar- und Versicherungsverträgen 127 Auf- und Ausbau von steuerfinanzierten Versorgungssystemen 127 Auf- und Ausbau von steuerfinanzierten Fürsorgesystemen 129 Beschäftigungsförderung durch Sozialfonds 130 Förderung von selbst organisierten Systemen der sozialen Sicherung 131 11 5 Der Kleinstversicherungsansatz 132 5.1 Nachfrage 135 Zahlungsbereitschaft und -fähigkeit 135 Weitere Faktoren 137 5.2 Angebot 138 5.2.1 Bedingungen 139 5.2.2 Eignung unterschiedlicher Trägerinstitutionen 144 5.2.2.1 Eignung von kommerziellen Versicherungsunternehmen 144 Unzureichende Kosteneffizienz 145 Informationsasymmetrien 148 Vertrauenswürdigkeit und Erwartungssicherheit aus Sicht der Zielgruppe 149 5.2.2.2 Eignung von Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit 151 Vertrauenswürdigkeit und Erwartungssicherheit aus Sicht der Zielgruppe 151 Risiko-Pooling 152 Einschätzung von Risiken und Prämienberechnung 152 Kosteneffizienz 152 Anreizstrukturen 153 Zugang zum Kapitalmarkt 153 Informationsasymmetrien 153 5.2.3 Lösungsansätze 154 Downscaling von kommerziellen Versicherungsunternehmen 154 Upgrading von Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit 156 Linking von unterschiedlichen Trägerinstitutionen 158 5.2.4 Typische Organisationsmodelle 162 Das mutual insurance model 164 Das full-service insurance model 166 Das provider model 168 Das partner-agent model 169 5.3 Produkt 171 Lebens- und Erwerbsunfähigkeitsversicherungen 173 Krankenversicherungen 174 Sachschadensversicherungen 176 Ernteausfallversicherungen 177 5.4 Rahmenbedingungen 178 5.4.1 Ökonomische Rahmenbedingungen 179 5.4.2 Politische Rahmenbedingungen 181 Regulierung des Versicherungsmarktes 181 Gesetzgebung für Selbsthilfegruppen und NROs 183 5.4.3 Soziokulturelle Rahmenbedingungen 183 5.5 Leistungsfähigkeit und Grenzen der Leistungsfähigkeit 184 5.5.1 Leistungsfähigkeit 184 Nutzen für die Nachfrager 185 Nutzen für die Anbieter 186 Nutzen für Wirtschaft und Gesellschaft 187 5.5.2 Grenzen der Leistungsfähigkeit 188 12 6 Handlungsempfehlungen zur Verbesserung der sozialen Sicherheit im informellen Sektor 191 6.1 Rolle der Regierungen 192 Risiko-Prävention auf politischer Ebene 192 Abbau der Barrieren zwischen dem formellen und dem informellen Sektor 194 Reform der bestehenden Sozialsysteme 194 Verbesserung der Reichweite der bestehenden Sozialsysteme 195 Förderung von selbst organisierten Systemen der sozialen Sicherung 196 6.2 Rolle der Zivilgesellschaft 197 6.3 Rolle der Entwicklungszusammenarbeit 198 6.4 Rolle des Privatsektors 202 Literaturverzeichnis 203 Kästen Kasten 1: Fünf Ansätze zur Erklärung von Informalität 113 Übersichten Übersicht 1: Ursprünge von Risiken unterschiedlicher Ebenen 25 Übersicht 2: Kriterien und Parameter zur Bewertung von Systemen der sozialen Sicherung 57 Übersicht 3: Vor- und Nachteile von Umlage- und Kapitaldeckungsverfahren 71 Übersicht 4: Mögliche Träger von Systemen der sozialen Sicherung und deren Risiko-Management-Strategien 80 Übersicht 5: Möglichkeiten der sozialen Sicherung durch Selbsthilfegruppen 89 Übersicht 6: Wichtige Parameter von Sozialversicherungssystemen 95 Übersicht 7: Vergleich von Kleinstkredit- und Kleinstversicherungsansatz 146 Übersicht 8: Komparative Vorteile von unterschiedlichen Anbietern und Organisatoren von Versicherungsarrangements 160 Übersicht 9: Verbreitung der vier Grundmodelle von Kleinstversicherungssystemen 165 Übersicht 10: Voraussetzungen für Kleinstversicherungsprojekte 189 Abbildungen Abbildung 1: Grad der Unsicherheit und relativer Schaden von Risiken 27 Abbildung 2: Nutzen einer sicheren und Erwartungsnutzen einer riskanten Handlungsoption 29 Abbildung 3: Determinanten der Risiko-Verletzbarkeit eines Haushalts oder Individuums 36 Abbildung 4: Die international gängige Definition von Armut 39 13 Abbildung 5: Ursachen der Armut und Ansatzpunkte für ihre Bekämpfung 41 Abbildung 6: Unmittelbare und mittelbare Folgen des Eintritts von Risiken 43 Abbildung 7: Effizienzverluste durch Umverteilung am Beispiel einer Besteuerung höherer Einkommen sowie einer Subventionierung kleinerer Einkommen 55 Abbildung 8: Formen der Finanzierung von Systemen der sozialen Sicherung 66 Abbildung 9: Kategorisierung unterschiedlicher Arten von Sozialtransfers 78 Abbildung 10: Determinanten der sozialen Sicherung 99 Abbildung 11: Zusammenhang zwischen Risiko-Verletzbarkeit, Armut und Informalität 117 Abbildung 12: Die vier Grundmodelle von Kleinstversicherungssystemen 163