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Felix B. Hüsken, Funktion und Rechtsnatur intraföderaler Staatsverträge in:

Felix B. Hüsken

Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten und Sportwettenwerbung im Privatfernsehen, page 186 - 188

Unter besonderer Berücksichtigung des materiellrechtlichen Fernsehwerbeverbotes für Glücksspiele gemäß § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4013-3, ISBN online: 978-3-8452-1156-5 https://doi.org/10.5771/9783845211565

Series: Düsseldorfer Rechtswissenschaftliche Schriften, vol. 63

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186 Fünftes Kapitel: Verfassungsrechtliche Überprüfung des Fernsehwerbeverbotes gemäß § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV Während im vorangegangenen Kapitel Tatbestand und Rechtsfolgen des neu geschaffenen Fernsehwerbeverbotes genau eruiert worden sind, bedarf dieses nunmehr einer Überprüfung auf seine Verfassungsmäßigkeit. Der Schwerpunkt der nachfolgenden Untersuchung soll dabei maßgeblich auf der Überprüfung der materiellen Verfassungsmäßigkeit des Verbotes liegen. A. Festlegung des Prüfungsgegenstandes Infolge des rundfunkrechtlichen Bezuges der vorliegenden Untersuchung bedarf auch die verfassungsrechtliche Überprüfung des Verbotstatbestandes einer dementsprechenden Eingrenzung. Nach einer kursorischen Prüfung der formellen Verfassungsmäßigkeit im Hinblick auf die Gesetzgebungskompetenzen im Glücksspielbereich soll die materielle Verfassungsmäßigkeit des Fernsehwerbeverbotes allein aus der Sicht der privaten Fernsehveranstalter untersucht werden. Eine eventuelle mittelbare Grundrechtsbetroffenheit der Sportwettenanbieter wird hier bewusst au- ßer Betracht bleiben bzw. allenfalls am Rande Erwähnung finden. Das Fernsehwerbeverbot gemäß § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV wird auf seine Vereinbarkeit mit Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG sowie mit Art. 12 Abs. 1 GG hin zu untersuchen sein. Hierbei soll die materielle Verfassungsmäßigkeit des Verbotstatbestandes sowohl im Hinblick auf Glücksspielwerbung im Allgemeinen, als auch auf Sportwettenwerbung im Besonderen beleuchtet werden. Eine gesonderte verfassungsrechtliche Überprüfung des allein auf Sportwetten bezogenen „Verknüpfungsverbotes“ gemäß § 21 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GlüStV wird infolge der für die Fernsehwerbung allenfalls theoretischen Bedeutung im Verhältnis zu § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV nicht erfolgen. Hinsichtlich der formellen und materiellen Verfassungsmäßigkeit ergäben sich bei der Überprüfung im Übrigen keine wesentlichen Unterschiede, weil gerade bei der materiellen Verfassungsmäßigkeit dieselben bzw. ähnliche Rechtfertigungsanforderungen anzulegen wären. B. Formelle Verfassungsmäßigkeit des Fernsehwerbeverbotes gemäß § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV Bevor die formelle Verfassungsmäßigkeit im engeren Sinne zu erläutern sein wird, soll in gebotener Kürze auf Funktion und Rechtsnatur intraföderaler Staatsverträge als spezielle Form der Länderkooperation eingegangen werden. 187 I. Funktion und Rechtsnatur intraföderaler Staatsverträge Ebenso wie der RStV für den Bereich des Rundfunkrechts trifft auch das Regelwerk des GlüStV eine länderübergreifende Regelung für wesentliche Bereiche des Glücksspielrechts. Staatsverträge zwischen allen Bundesländern834 dienen in der Regel dazu, eine der Ländergesetzgebungskompetenz unterliegende Rechtsmaterie bundesweit einheitlich zu regeln. Eine ausdrückliche Befugnis zum Abschluss von Staatsverträgen enthält das Grundgesetz nur in Art. 32 Abs. 3 GG, welcher allerdings allein die Konstellation des Vertragsschlusses einzelner Bundesländer mit auswärtigen Staaten betrifft, nicht jedoch den Vertragsschluss der Gliedstaaten untereinander. Die Zulässigkeit des Abschlusses intraföderaler Staatverträge wird indes zum einen a maiore ad minus aus der genannten Grundgesetznorm gefolgert, zum anderen wird sie als gefestigte Staatspraxis835 aus einer Zusammenschau der grundsätzlichen Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Ländern, deren Staatsqualität, dem Fehlen gegenteiliger Regelungen im Grundgesetz sowie einiger Übergangs- und Schlussbestimmungen desselben - namentlich Art. 118, 130 Abs. 1 und 3, 135 Abs. 5, 29 Abs. 3 GG - hergeleitet836. Zum wirksamen Abschluss intraföderaler Staatsverträge müssen die Bundesländer über eine der Regelungsmaterie entsprechende Gesetzgebungskompetenz verfügen. Ob diese im Glücksspielbereich auf der Gesetzgebungskompetenz für das Gefahrenabwehrrecht gemäß Art. 70 Abs. 1 GG oder dem, der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz zuzurechnenden, Kompetenztitel für das Recht der Wirtschaft gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG fußt, bedarf im Anschluss der Erörterung. Weil Staatsverträge durch die Unterzeichnung der Ministerpräsidenten nur „inter partes“ Wirkung entfalten, bedarf es zu ihrer verbindlichen und unmittelbaren Geltung in den einzelnen Ländern eines Zustimmungsaktes und der Transformation in das jeweilige Landesrecht837. Beides erfolgt in der Regel in einem Schritt durch Erlass eines entsprechenden formellen Landesgesetzes838. Dieser Transformationsakt ist für den GlüStV in allen 16 Bundesländern durch Erlass entsprechender Zustimmungsgesetze vollzogen worden. Der Staatsvertrag entfaltet demnach in sämtlichen Ländern Gesetzeskraft und wird ergänzt und konkretisiert durch die i.R.d. Zustimmungsgesetzgebung zusätzlich erlassenen Ausführungsgesetze. 834 Sog. omnilaterale Staatsverträge. Daneben besteht auch die Möglichkeit des Abschlusses von Staatsverträgen zwischen zwei (bilaterale Staatsverträge) oder mehr (plurilaterale Staatsverträge) Bundesländern. 835 Vgl. Vedder, Intraföderale Staatsverträge, S. 31. 836 Vgl. Vedder, Intraföderale Staatsverträge, S. 125 ff.; Brugger, ZfWG 2008, 20 (21) m.w.N. 837 Vgl. Schmidt, NVwZ 1986, 276 (276). 838 Schmidt, NVwZ 1986, 276 (276); Brugger, ZfWG 2008, 20 (22). 188 II. Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Glücksspielrecht Der GlüStV und insbesondere das in Rede stehende Fernsehwerbeverbot gemäß § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV ist dann kompetenzgemäß erlassen, wenn die Länder über eine entsprechende Gesetzgebungskompetenz verfügen. 1. Gesetzgebungskompetenz für das Lotterie-, Sportwetten- und Spielbankenrecht Der vom Regelungsbereich des GlüStV erfasste Glücksspielsektor der Lotterien, Sportwetten und Spielbanken unterliegt keinem explizit im Grundgesetz enthaltenen Kompetenztitel für das „Glücksspielrecht“. Mangels Existenz eines solchen Kompetenztitels bedarf die Materie des Glücksspielrechts der Zuordnung zu den bestehenden grundgesetzlichen Kompetenztiteln. Während das in §§ 33c bis i GewO geregelte Recht der Spielautomaten und die im RennwLottG geregelten Pferdewetten nach tradierter Auffassung als „Recht der Wirtschaft“ gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes zugeordnet werden839, von der dieser im Übrigen Gebrauch gemacht hat, bewegt sich das Recht der Lotterien, Sportwetten und Spielbanken traditionell an der Schnittstelle zwischen Wirtschaftsrecht auf der einen und Polizeiund Ordnungsrecht auf der anderen Seite. Das Recht der Spielbanken ist durch den Spielbankbeschluss des BVerfG vom 18.03.1970 schon frühzeitig eindeutig der originären Ländergesetzgebungskompetenz für das Polizei- und Ordnungsrecht gemäß Art. 70 Abs. 1 GG zugeordnet worden840. Die kompetenzielle Einordnung des Lotterie- und Sportwettenrechts ist demgegenüber nach wie vor umstritten. Unter Bezugnahme auf die wirtschaftliche Betätigung der Glücksspielveranstalter wird diese Regelungsmaterie teilweise generell als „Recht der Wirtschaft“ der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zugeordnet841. Bestärkt worden ist diese Sichtweise durch das 839 Für das gewerbliche Spielrecht der §§ 33c bis i GewO Dietlein/Hecker/Ruttig- Dietlein/Hüsken, GewO, § 33h, Rn. 1 ff.; Tettinger/Wank, GewO, § 33h, Rn. 1; Landmann/Rohmer-Marcks, GewO, § 33h, Rn. 1. Für das Recht der Pferdewetten nach dem RennwLottG v. Mangoldt/Klein/Starck-Oeter, GG, Art. 74, Rn. 101. 840 Vgl. BVerfGE 28, 119 (147); die ordnungsrechtliche Zielsetzung des Spielbankensektors betonend auch BVerfG NVwZ-RR 2008, 1 (3 f.); a.A. Korte, Das staatliche Glücksspielwesen, S. 211; unter Bezugnahme auf das Sportwettenurteil des BVerfG will Sachs-Degenhart, GG, Art. 74, Rn. 47; Degenhart, NVwZ 2006, 1209 (1214) nunmehr auch das Recht der Spielbanken dem Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zuordnen; zweifelnd hinsichtlich der Zuordnung zum Gesetzgebungstitel für das Polizei- und Ordnungsrecht auch Papier, FS Stern, S. 550 f. 841 Vgl. VG Schleswig-Holstein ZfWG 2008, 69 (73); Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwette, S. 50 f.; Jarass/Pieroth, GG, Art. 74, Rn. 25; Pestalozza, NJW 2006, 1711 (1713); Horn, NJW 2004, 2047 (2048, Fn. 17); Rossen-Stadtfeldt, ZUM 2006, 793 (802);

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Zusammenfassung

Die Arbeit zeichnet einen Querschnitt durch das Rundfunk- und Glücksspielrecht. Es erfolgt eine dezidierte und umfassende Darstellung der Systematik der Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten am Beispiel der Sportwettenwerbung im Privatfernsehen. Die in den Landesmediengesetzen der 16 Bundesländer normierten Aufsichtsmaßstäbe und Aufsichtsmittel werden rechtsvergleichend gegenübergestellt und in allen Einzelheiten erläutert. Sodann folgt eine Untersuchung der materiellrechtlichen Zulässigkeit von Sportwettenwerbung im Privatfernsehen, insbesondere nach Maßgabe des zum 01.01.2008 in Kraft getretenen Fernsehwerbeverbotes für Glücksspiele gemäß § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV. Die Tatbestandsvoraussetzungen des Verbotes werden detailliert erörtert und die Norm überdies auf ihre Verfassungs- und Europarechtskonformität überprüft.