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Felix B. Hüsken, Zulässigkeit der Fernsehwerbung für Sportwetten gemäß des allgemeinen bundesrechtlichen Glücksspielwerbeverbotes in § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB in:

Felix B. Hüsken

Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten und Sportwettenwerbung im Privatfernsehen, page 132 - 166

Unter besonderer Berücksichtigung des materiellrechtlichen Fernsehwerbeverbotes für Glücksspiele gemäß § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4013-3, ISBN online: 978-3-8452-1156-5 https://doi.org/10.5771/9783845211565

Series: Düsseldorfer Rechtswissenschaftliche Schriften, vol. 63

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132 B. Die materiellrechtliche Zulässigkeit der Fernsehwerbung für Sportwetten nach Maßgabe der seit 01.01.2008 geltenden Rechtslage Nach dem dargestellten kursorischen Überblick über die Rechtslage im Bereich des Sportwettenrechts der letzten Jahre - insbesondere in der Zeit seit Inkrafttreten des LottStV im Jahre 2004 bis zur Entscheidung des BVerfG vom 28.03.2006 und in der sich anschließenden Übergangszeit bis 31.07.2007 - soll nun im Folgenden die materiellrechtliche Zulässigkeit der Fernsehwerbung für Sportwetten anhand der einschlägigen Bestimmungen dezidiert überprüft werden. Dabei sollen europa- und wettbewerbsrechtliche Fragestellungen bewusst außer Betracht bleiben bzw. allenfalls am Rande Erwähnung finden. Sämtliche Bundesländer sind den vom Bundesverfassungsgericht im Sportwettenurteil aufgestellten Vorgaben gefolgt und haben - über den Sportwettenbereich hinaus - die der Gesetzgebungskompetenz der Länder unterliegenden Bereiche des Glücksspielrechts im Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (GlüStV)595 zum 01.01.2008 neu geregelt. Durch den GlüStV und die entsprechenden Länderausführungsgesetze ist die zersplitterte Rechtslage im Bereich des Sportwettenrechts vereinheitlicht596 und das Staatsmonopol der Länder zur Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten auf eine neue rechtliche Grundlage gedie Grundfreiheiten des EGV Beljin, NVwZ 2008, 156 ff.; Koenig/Schreiber, DÖV 2008, 450 ff.; Ehlers/Eggert, JZ 2008, 585 ff. 594 Siehe zu diesem Problemkomplex ausführlich und m.w.N. Albrecht/Gabriel, WRP 2007, 616 ff.; Bungenberg, DVBl. 2007, 1405 ff.; Hamacher/Soldner, SpuRt 2007, 89 ff.; Hecker, ZfWG 2006, 89 ff.; Koenig/Ciszewski, DÖV 2007, 313 ff.; Kretschmer, ZfWG 2006, 52 ff.; Leupold/Walsh, WRP 2006, 973 ff.; Horn, JZ 2007, 736 ff.; Mosbacher, NJW 2006, 3529 ff.; Petropoulus, wistra 2006, 332 ff.; Pischel, GRUR 2006, 630 (635); Postel, WRP 2006, 703 ff.; Postel, EuR 2007, S. 317 ff.; Postel, ZfWG 2006, 93 ff.; Ruttig, WRP 2007, 621 ff.; Ruttig, GPR 2007, 114 ff.; Ruttig, ZUM 2006, 400 ff.; Scheidler/Büttner, GewArch 2006, 401 (402); Schmid, GewArch 2006, 177 (178); Siara, ZfWG 2007, 1 (5 ff.); zum EWR-Recht Winkelmüller, GewArch 2007, 411 (413 f.); aus der obergerichtlichen Verwaltungsrechtsprechung u.a. VGH BW Beschl. vom 05.11.2007 - 6 S 2223/07, Rn. 11, 17, Juris; VGH Bayern Beschl. vom 02.10.2007 - 24 CS 07.1986, Rn. 25 f., Juris; VGH Bayern Beschl. vom 13.09.2007 - 24 CS 07.1654, Rn. 26 f., Juris; VGH Hessen Beschl. vom 30.08.2007 - 7 TG 616/07, Rn. 3 ff., Juris; OVG Hamburg Beschl. vom 06.07.2007 - 1 Bs 137/07; OVG Bremen Beschl. vom 15.05.2007 - 1 B 447/06; OVG RP Beschl. vom 02.05.2007 - 6 B 10118/07, Rn. 10 ff., Juris; OVG Niedersachsen Beschl. vom 02.05.2007 - 11 ME 106/07; OVG NRW Beschl. vom 20.04.2007 - 4 B 1176/06; OVG Saarland Beschl. vom 04.04.2007 - 3 W 18/06; speziell zur Frage des Bestehens einer gemeinschaftsrechtlichen Übergangsregelung OVG NRW NVwZ 2006, 1078 (1080) sowie Vorlagebeschluss des VG Köln GewArch 2006, 467 f. 595 Siehe hierzu kritisch Koenig/Ciszewski, DÖV 2007, 313 ff. sowie Kim/Dübbers, ZfWG 2006, 220 ff., die allerdings noch von der ersten Entwurfsfassung ausgehen. 596 § 29 Abs. 2 GlüStV sieht die Aufhebung des LottStV und sämtliche Länderausführungsgesetze zum GlüStV sehen die Aufhebung der bisher bestehenden Ausführungsgesetze zum LottStV sowie der Sportwettengesetze bzw. Lotterie- und Sportwettengesetze zum 01.01.2008 vor; so u.a. § 22 Abs. 2 GlüStV AG NRW. 133 stellt worden597. Damit hat die bundesrechtliche Verbotsnorm des § 284 StGB allerdings nicht an Aktualität und Bedeutung verloren. Vielmehr richtet sich die Erteilung der i.S.d. § 284 StGB legalisierenden landesrechtlichen Erlaubnis nunmehr einheitlich nach den Bestimmungen des GlüStV und der Länderausführungsgesetze. Nachdem im Rahmen der überblicksartigen Darstellung der alten Rechtslage nur pauschal darauf hingewiesen wurde, dass Werbung für private Sportwettangebote gemäß § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB grundsätzlich verboten ist, bedarf es im Folgenden einer detaillierten Prüfung der entsprechenden Tatbestandsvoraussetzungen. Des Weiteren ist der Prüfungsgegenstand festzulegen. Es ist zu differenzieren zwischen der Fernsehwerbung für Sportwetten privater Sportwettenveranstalter auf der einen und der staatlicher Sportwettenveranstalter auf der anderen Seite. Darüber hinaus ist zu klären, inwieweit auch nach der Neuregelung des Sportwettenrechts durch den GlüStV, fortbestehende Sportwettenerlaubnisse privater Anbieter nach dem Recht der ehemaligen DDR legalisierende Wirkung i.S.d. § 284 StGB entfalten. Neben dem für sämtliche Werbeaktivitäten geltenden allgemeinen Glücksspielwerbeverbot des § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB, gilt es die Zulässigkeit der Fernsehwerbung für Sportwetten auch anhand des speziellen Fernsehwerbeverbotes für Glücksspiele in § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV zu überprüfen. Hinzu kommt die Prüfung des speziell auf Sportwetten zugeschnittenen Verbotes gemäß § 21 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GlüStV, die Übertragung von Sportereignissen im Rundfunk mit der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten zu verknüpfen. I. Zulässigkeit der Fernsehwerbung für Sportwetten gemäß des allgemeinen bundesrechtlichen Glücksspielwerbeverbotes in § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB Wie eingangs des Kapitels bereits erwähnt, setzt ein staatsaufsichtsrechtliches Einschreiten gegen die Fernsehwerbung für Sportwetten im Programm privater Fernsehveranstalter stets die Verletzung eines allgemeinen Gesetzes voraus598. Die Bestimmung des § 284 StGB ist unproblematisch als allgemeines Gesetz i.S.d. Rundfunkrechts zu qualifizieren599. Zentrale Frage ist demnach, ob die Fernsehwerbung für Sportwetten einen Verstoß gegen das allgemeine Glücksspielwerbeverbot in § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB darstellt. Dies ist der Fall, wenn zumindest die Voraussetzungen des objektiven Tatbestandes der Norm erfüllt sind, da sie neben der Strafandrohung zusätzlich 597 Gemäß der Begriffsbestimmungen in den §§ 3 Abs. 1 S. 3, 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV erfasst der Staatsvertrag ausdrücklich auch Sportwetten. Die Fortführung des staatlichen Sportwettenmonopols ergibt sich aus § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV. 598 So für den bundesweit verbreiteten Rundfunk geregelt in § 41 Abs. 1 S. 4 i.V.m. Abs. 3 RStV. 599 So auch VG München ZUM 2007, 72 (76). 134 ein ordnungsrechtliches Verbot enthält600. § 284 Abs. 4 StGB nimmt hinsichtlich des Tatbestandsmerkmals „öffentliches Glücksspiel“ ausdrücklich Bezug auf die Abs. 1 und 2. Der Tatbestand des Werbeverbotes ist folglich dann erfüllt, wenn für ein unerlaubtes öffentliches Glücksspiel geworben wird. Es handelt sich mithin um eine zu Abs. 1 akzessorische Vorschrift601. Der Schutzzweck des § 284 StGB wird in Literatur und Rechtsprechung nicht einheitlich beurteilt602, ist nach wohl h.M. jedoch in der staatlichen Kontrolle einer Kommerzialisierung der natürlichen Spielleidenschaft zu sehen603. Nunmehr ist in concreto zu prüfen, ob Fernsehwerbung für Sportwetten die sich aus § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB ergebenden Voraussetzungen erfüllt. 1. Anwendungsbereich des § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB Der Anwendungsbereich des Werbeverbotes bezieht sich auf die Bewerbung sämtlicher Glücksspielangebote und ist somit nicht auf eine bestimmte Form der Werbung beschränkt. Adressaten des Verbotes sind Glücksspielveranstalter sowie sämtliche Medienveranstalter. Ergo wird nicht nur die Glücksspielwerbung im Fernsehen vom Anwendungsbereich erfasst, sondern auch die Werbung in anderen Medien wie Hörfunk, Presse, Internet und über sonstige Telekommunikationsanlagen. Damit unterscheidet sich das allgemeine Glücksspielwerbeverbot in § 284 Abs. 4 StGB maßgeblich vom speziellen Fernsehwerbeverbot des § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV, auf das im Rahmen dieser Untersuchung noch eingehend zurückzukommen sein wird604. 2. Die Sportwette als öffentliches Glücksspiel Nach dem eindeutigen Wortlaut greift das Werbeverbot in § 284 Abs. 4 StGB ausschließlich dann ein, wenn es sich um ein öffentliches Glücksspiel handelt. Eine Legaldefinition des Glücksspiels lässt sich § 3 Abs. 1 GlüStV entnehmen. Hiernach liegt ein Glücksspiel vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Die Zufallsabhängigkeit ist dabei das entscheidende Abgrenzungskriterium zum Geschicklichkeitsspiel. Die Legal- 600 OVG Hamburg ZfWG 2007, 162 (162, 164). 601 Vgl. Sievers, ZfWG 2006, 104 (104); Bornemann, ZUM 2006, 726 (726); SK-StGB-Hoyer, § 284, Rn. 27; LK-StGB-von Bubnoff, § 284, Rn. 25. 602 Siehe zum Meinungsspektrum jeweils m.w.N. Fischer, StGB, § 284, Rn. 2; Schönke/Schröder-Eser/Heine, StGB, § 284, Rn. 2-2c; BeckOK-StGB-Beckemper, § 284, Rn. 4-7; LK-StGB-von Bubnoff, Vor § 284, Rn. 7-11; MK-StGB-Groeschke/Hohmann, § 284, Rn. 1; SK-StGB-Hoyer, § 284, Rn. 1-3. 603 Ebenso Fischer, StGB, § 284, Rn. 2; Lackner/Kühl, StGB, § 284, Rn. 1; Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwette, S. 16. 604 Viertes Kapitel B. II. 135 definition in § 3 Abs. 1 GlüStV ist im Wesentlichen deckungsgleich mit dem strafrechtlichen Begriff des Glücksspiels in § 284 StGB. Charakteristisch für das Vorliegen eines Glücksspiels i.S.d. § 284 StGB ist weiterhin, dass sich die zufallsbedingte, nur mathematisch berechenbare Wahrscheinlichkeit des Gewinnes durch individuelle Anstrengung nicht wesentlich steigern lässt605. Bei dieser Beurteilung sind allein die Fähigkeiten und Erfahrungen eines Durchschnittsspielers zugrunde zu legen606. Der zwecks Vorteilserlangung zu leistende Einsatz darf indes nicht gänzlich unerheblich sein607. Mit dem Kriterium des „nicht gänzlich unerheblichen Einsatzes“ unterscheidet sich der strafrechtliche Glücksspielbegriff i.S.d. § 284 StGB vom Glücksspielbegriff i.S.d. § 3 Abs. 1 GlüStV, welcher für die Glücksspieleigenschaft bereits ein „Entgelt“ ausreichen lässt. Somit geht der Glücksspielbegriff in § 3 Abs. 1 GlüStV in seiner Reichweite über den strafrechtlichen Begriff des Glücksspiels hinaus608. Ferner lässt sich dem GlüStV in § 3 Abs. 2 eine Legaldefinition des öffentlichen Glücksspiels entnehmen. Öffentlich ist das Glücksspiel, wenn für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis eine Teilnahmemöglichkeit besteht oder es sich um gewohnheitsmäßig veranstaltete Glücksspiele in Vereinen oder sonstigen geschlossenen Gesellschaften handelt. Der zweite Halbsatz der Legaldefinition in § 3 Abs. 2 GlüStV greift damit die Fiktion in § 284 Abs. 2 StGB auf. Insgesamt unterscheidet sich die normierte Legaldefinition des öffentlichen Glücksspiels im GlüStV nur unwesentlich vom selbigen Begriff in § 284 Abs. 2 StGB609. Der staatsvertragliche Definitionsansatz ist vielmehr weiter gefasst und kann infolge des Merkmals „Teilnahmemöglichkeit für einen unbestimmten Personenkreis“ eine größere Sachverhaltsbandbreite abdecken. Die Wette unterscheidet sich in ihrem äußeren Tatbestand grundsätzlich nicht vom Spiel. Beides sind Schuldverträge, bei denen die Entscheidung über Gewinn oder Verlust von einer streitigen oder ungewissen Tatsache abhängt610. Das wesentliche Differenzierungskriterium ist in der subjektiven Seite, d.h. im Vertragszweck zu erblicken. Kommt es den Teilnehmern beim Spiel vorrangig auf Unterhaltung oder Gewinn an, so ist Zweck der Wette in erster Linie die Erledigung eines Meinungsstreites611. Bereits nach der begrifflichen strafrechtlichen Definition lässt sich die Sportwette damit nicht als reine Wette qualifizieren, da sie gerade nicht der Er- 605 Vgl. BGH NStZ 2003, 372 (373); Fischer, StGB, § 284, Rn. 4. 606 BGH NStZ 2003, 372 (373). 607 Vgl. Fischer, StGB, § 284, Rn. 5; Lackner/Kühl, StGB, § 284, Rn. 2; SK-StGB-Hoyer, § 284, Rn. 6 m.w.N. 608 Anders sieht dies allerdings das OVG NRW ZfWG 2008, 204 (205), welches davon ausgeht das der strafrechtliche und der glücksspielstaatsvertragliche Glücksspielbegriff komplett deckungsgleich sind. 609 Siehe zu den entsprechenden strafrechtlichen Definitionsansätzen Schönke/Schröder- Eser/Heine, StGB, § 284, Rn. 9-10; BeckOK-StGB-Beckemper, § 284, Rn. 17-18. 610 LK-StGB-von Bubnoff, § 284, Rn. 3; Schönke/Schröder-Eser/Heine, StGB, § 284, Rn. 4. 611 Fischer, StGB, § 284, Rn. 9; Schönke/Schröder-Eser/Heine, StGB, § 284, Rn. 4; LK-StGBvon Bubnoff, § 284, Rn. 3; a.A. SK-StGB-Hoyer, § 284, Rn. 12, der Spiel und Wette anhand ihrer abstrakten Vermögensgefährlichkeit voneinander abgrenzt. 136 ledigung eines Meinungsstreits, sondern allein der Unterhaltung bzw. Gewinnerzielung dient. Da Sportwetten einem großen nicht geschlossenen Personenkreis offenstehen und den Teilnehmern gegen Zahlung eines Entgelts eine überwiegend zufallsabhängige Gewinnchance eröffnen, sind sie in Anlehnung an die nahezu einhellige Auffassung in Rechtsprechung und Literatur als Glücksspiele zu qualifizieren612. Dieser Sichtweise entspricht auch die in §§ 3 Abs. 1 S. 3, 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV eindeutig aufgenommene Klarstellung, die Sportwetten dem Glücksspielbegriff unterordnet. Ergo ist die Sportwette öffentliches Glücksspiel i.S.d. § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB. 3. Werbung für ein öffentliches Glücksspiel Nachdem die Sportwette unstreitig ein Glücksspiel darstellt, müsste die Fernsehwerbung für selbige das Tatbestandsmerkmal des „Werbens“ in § 284 Abs. 4 StGB erfüllen. Unter Werbung i.S.d. § 284 Abs. 4 StGB ist jede Aktivität zu verstehen, die darauf abzielt, einen anderen zur Beteiligung am Spiel zu bewegen613. Nach zutreffender Auffassung ist dabei auch die bloß informatorische Ankündigung einer Gelegenheit zum Spiel ausreichend614, so dass es gerade keiner marktschreierischen oder propagandistischen Ankündigungen bzw. Anpreisungen bedarf615. Die Fernsehwerbung für Sportwetten erfüllt unproblematisch die Voraussetzungen des weit gefassten strafrechtlichen Werbebegriffes. In aller Regel wird sie aber auch den Anforderungen des teilweise vertretenen engeren Begriffsverständnisses gerecht. Werbung im Massenkommunikationsmedium Fernsehen muss sich für die jeweiligen Sportwettenveranstalter, gerade angesichts der nicht unerheblichen Kosten für Produktion und Ausstrahlung, auch unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten rechnen. Insoweit wird man sich, wenn irgendmöglich, nicht auf einen bloß informatorischen Hinweis auf die Gelegenheit des Sportwettens beschränken, sondern die konkrete Werbesendung zumindest anreizend und aufmunternd gestalten. Ob die Anreizwirkung dabei durch Wort und Schrift oder durch entsprechende audio-visuelle Gestaltung erzeugt wird ist für die Erfüllung des Tatbestandes ohne 612 So u.a. BVerfG NJW 2006, 1261 (1261 f.); BVerwG NVwZ 2006, 1175 (1177 f.); BVerwG NJW 2001, 2648 (2648); BGH NStZ 2003, 372 (373); BGH NJW 2001, 2175 (2175); VG München ZUM 2006, 72 (76); Janz, NJW 2003, 1694 (1696); Landmann/Rohmer-Marcks, GewO, § 33h, Rn. 12; Lackner/Kühl, StGB, § 284, Rn. 4 und 6; Fischer, StGB, § 284, Rn. 10; Bahr, Glücks- und Gewinnspielrecht, S. 162; Hettich, Neue Fragen des öffentlichen Glücksspielrechts, S. 34; Hübsch, GewArch 2004, 313 (314); Meyer, JR 2004, 447 (448); a.A. AG Karlsruhe-Durlach NStZ 2001, 254 (254); Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwette, S. 17 ff., 25. 613 SK-StGB-Hoyer, § 284, Rn. 26; BeckOK-StGB-Beckemper, § 284, Rn. 38. 614 SK-StGB-Hoyer, § 284, Rn. 26; BeckOK-StGB-Beckemper, § 284, Rn. 38; MK-StGB- Groeschke/Hohmann, § 284, Rn. 18. 615 In diese Richtung aber Lackner/Kühl, StGB, § 284, Rn. 15; NK-StGB-Wohlers, § 284, Rn. 25. 137 Belang. Die einschlägige Sportwettenwerbung im bundesweit ausgestrahlten Fernsehen ist - sofern sie derzeit überhaupt gesendet wird - als tatbestandsmäßig i.S.d. § 284 Abs. 4 StGB anzusehen616. Fernsehwerbung für ausländische Sportwettangebote wird ebenfalls vom Tatbestand des § 284 Abs. 4 StGB erfasst. Dies in jedem Fall dann, sofern eine Spielteilnahme vom Inland aus über allgemein zugängliche Telekommunikationssysteme möglich ist617. Stellt man indes auf den reinen Wortlaut des Abs. 4 hinsichtlich des Merkmals „werben“ ab, so erscheint es auch vertretbar anzunehmen, dass es für Abs. 4 ohne Bedeutung ist, ob dass beworbene Glücksspiel im In- oder Ausland stattfindet618. 4. Fehlende behördliche Erlaubnis Aus der Akzessorietät des Werbeverbotes in § 284 Abs. 4 StGB zu den Voraussetzungen des Abs. 1 ergibt sich, dass das ordnungsrechtliche Verbot der Glücksspielwerbung nur dann eingreifen kann, wenn ein behördlich nicht genehmigtes Glücksspiel beworben wird. Insoweit handelt es sich beim Erfordernis des Vorliegens einer behördlichen Erlaubnis um ein negatives Tatbestandsmerkmal619 und wegen der maßgeblichen Abhängigkeit für die Erfüllung des Tatbestandes von § 284 StGB insgesamt um eine verwaltungs(akts)akzessorische620 Norm. An das Tatbestandsmerkmal der behördlichen Erlaubnis knüpfen sich aufgrund der Verwaltungsakzessorietät unweigerlich eine Reihe von Rechtsproblemen. Für den Bereich der Sportwetten bestimmt sich die Einholung einer legalisierenden Erlaubnis - vorbehaltlich der Übergangsregelungen in § 25 GlüStV - seit dem 01.01.2008 einheitlich nach dem GlüStV und den diesen konkretisierenden Landesausführungsgesetzen. Darüber hinaus existieren die bereits mehrfach angesprochenen vier privaten Sportwettenanbieter, welche über eine nach dem Gewerbegesetz der DDR erteilte Sportwettengenehmigung verfügen. Daneben sei auch auf die Problematik hingewiesen, inwiefern die Erlaubnisse (EU-) ausländischer Sportwettenanbieter die für § 284 StGB erforderliche Legalisierungswirkung entfalten. 616 Vgl. hierzu VG München ZUM 2007, 72 (76) zur Werbung für den privaten Sportwettenveranstalter bwin. Das Gericht hat die Tatbestandsmäßigkeit des Werbens gemäß § 284 Abs. 4 StGB unterstellt und eine Begründung zutreffenderweise nicht für erforderlich erachtet. 617 Vgl. LK-StGB-von Bubnoff, § 284, Rn. 25; Schönke/Schröder-Eser/Heine, StGB, § 284, Rn. 25a; MK-StGB-Groeschke/Hohmann, § 284, Rn. 18; Sievers, ZfWG 2006, 104 (104 f.). 618 So SK-StGB-Hoyer, § 284, Rn. 27. 619 Dietlein/Hecker, WRP 2003, 1175 (1179); LK-StGB-von Bubnoff, § 284, Rn. 22; BeckOK- StGB-Beckemper, § 284, Rn. 24; MK-StGB-Groeschke/Hohmann, § 284, Rn. 20; Schönke/Schröder-Eser/Heine, StGB, § 284, Rn. 18; Lackner/Kühl, StGB, § 284, Rn. 12; SK-StGB- Hoyer, § 284, Rn. 21. 620 Bethge, BayVBl. 2008, 97 (98); Fischer, StGB, § 284, Rn. 14; Schönke/Schröder-Eser/Heine, StGB, § 284, Rn. 18. 138 Im Rahmen der nachfolgenden Untersuchung gilt es demnach Folgendes zu klären: Im ersten Schritt ist zu differenzieren zwischen der Fernsehwerbung für Sportwettangebote inländischer staatlicher Anbieter, inländischer privater Anbieter mit DDR-Genehmigung sowie ausländischer Anbieter die über eine behördliche Erlaubnis eines EU-Mitgliedsstaates bzw. eines nicht-EU-Mitgliedsstaates verfügen. In einem zweiten Schritt ist zu fragen, inwieweit sich die legalisierende Wirkung der jeweiligen Erlaubnis in räumlicher Hinsicht erstreckt. Die relevanten Sportwettenwerbespots werden überwiegend in bundesweit sendenden privaten Fernsehprogrammen ausgestrahlt. Demnach ist insbesondere von Relevanz, ob die erteilten DDR-Genehmigungen der genannten privaten Anbieter bundesweite Geltung entfalten oder ob ihre Geltung allenfalls auf die neuen Bundesländer beschränkt bleibt. a) Werbung inländischer staatlicher Sportwettenveranstalter Nahezu unproblematisch stellt sich vor dem Hintergrund des § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB die Werbung für Sportwetten der staatlichen Anbieter dar, welche Sportwetten zu festen Gewinnquoten unter der Produktbezeichnung Oddset anbieten621. Die staatlichen Anbieter verfügen in ihren jeweiligen Betätigungsländern über eine entsprechende behördliche Erlaubnis. Die bis zum 01.01.2007 erteilten Sportwettenerlaubnisse der staatlichen Veranstalter i.S.d. § 10 Abs. 2 GlüStV bestehen gemäß der Überleitungsvorschrift in § 25 Abs. 1 GlüStV - vorbehaltlich einer kürzeren Befristung - längstens bis zum 31.12.2008 mit der Maßgabe fort, dass die Regelungen des GlüStV mit Ausnahme des Erlaubniserfordernisses nach § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV Anwendung finden. Spätestens zum 01.01.2009 haben die entsprechenden staatlichen bzw. staatlich getragenen Sportwettenveranstalter eine neue Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV i.V.m. dem jeweiligen Landesausführungsgesetz zum GlüStV622 einzuholen. Die Bundesländer haben durch den GlüStV ihr staatliches Monopol auf die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten aufrecht erhalten, was sich unmittelbar aus § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV ergibt. Demnach können die Länder die ordnungsrechtliche Aufgabe der Sicherstellung eines Glücksspielangebotes selbst, durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder privatrechtliche Gesellschaften an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts maßgeblich mittelbar oder unmittelbar beteiligt sind, erfüllen. 621 Die 16 Landeslotteriegesellschaften haben sich im Deutschen Lotto- und Totoblock und der Oddset Kooperationsgemeinschaft zusammengeschlossen und bieten im Rahmen dessen Sportwetten zu festen Gewinnquoten unter der Bezeichnung Oddset an. Hervorzuheben ist indes, dass kein gemeinsames Angebot aller 16 Anbieter gegeben ist, sondern die Sportwetten nur in allen Bundesländern einheitlich durchgeführt werden. 622 Für das Land NRW geregelt in § 4 GlüStV AG NRW. 139 Seit 01.01.2008 kann eine Sportwettenerlaubnis gemäß §§ 4, 1 GlüStV i.V.m. den entsprechenden landesrechtlichen Ausführungsbestimmungen zum GlüStV623 damit nur den staatlichen Anbietern i.S.d. § 10 Abs. 2 GlüStV erteilt werden. Aufgrund der landesrechtlichen Regelung gelten diese Erlaubnisse nur innerhalb des Hoheitsgebietes des jeweiligen Bundeslandes624. Folglich erstreckt sich die von dieser Erlaubnis ausgehende Legalisierungswirkung i.S.d. § 284 StGB und damit ihre räumliche Reichweite auch allein auf das Hoheitsgebiet des betreffenden Landes625. Im Falle des staatlichen Sportwettenangebotes Oddset gestaltet sich die räumliche Einschränkung der Landesverwaltungsakte auf das jeweilige Hoheitsgebiet im Hinblick auf § 284 StGB allerdings als nicht problematisch, da alle 16 Landeslotteriegesellschaften über eine entsprechende Erlaubnis ihres Bundeslandes verfügen626. Damit ist die für die bundesweite Bewerbung des Gesamtangebotes Oddset gemäß § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB erforderliche legalisierende Erlaubnis durch die 16 Einzelerlaubnisse gegeben. Eine bundesweite Bewerbung der staatlichen Sportwette Oddset erfüllt mithin nicht den Tatbestand des § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB und ist insofern erlaubt. Inwiefern die Fernsehwerbung für die staatliche Oddsetwette durch die weitergehenden Werbeverbote in §§ 5 Abs. 3 Alt. 1, 21 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GlüStV eingeschränkt wird, hat bei der Beurteilung des § 284 StGB außer Betracht zu bleiben. b) Werbung inländischer privater Sportwettenveranstalter mit DDR-Genehmigung Ungleich problematischer gestaltet sich die Beantwortung der Frage nach der i.S.d. § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB legalisierenden Wirkung einer nach dem Gewerbegesetz der DDR627 erteilten Sportwettenerlaubnis. Hierbei ist zwischen verschiedenen Prüfungsebenen zu unterscheiden. Erstens müssen Inhalt, gegenständliche Reichweite und grundsätzliche Wirksamkeit der DDR-Erlaubnisse bestimmt werden. Zweitens ist nach dem Fortbestehen der 623 Die Erlaubnispflicht ist für die einzelnen Bundesländer landesrechtlich in folgenden Bestimmungen geregelt: § 2 AG GlüStV BW; Art. 2 AG GlüStV Bayern; § 7 AG GlüStV Berlin; § 3 LottGBbg; § 4 BremGlüG; §§ 3, 8 HmbGlüStV AG; § 9 HessGlüG; § 5 GlüStV AG MV; §§ 3, 4 NGlüSpG; § 4 GlüStV AG NRW; § 6 LGlüG RP; § 9 AG GlüStV Saar; §§ 3, 4 SächsGlüStV AG; §§ 3, 4 GlüG LSA; § 5 GlüStV AG SH; §§ 4, 5 ThürGlüG. 624 Dietlein/Hecker, WRP 2003, 1175 (1176); Dietlein, BayVBl. 2002, 161 (166) der zutreffend darauf hinweist, dass jedes Bundesland für das andere Land „Ausland“ ist; vgl. insoweit auch Horn/Fischer, GewArch 2005, 217 (217); Horn, NJW 2004, 2047 (2049). So u.a. auch zu entnehmen aus § 2 Abs. 1 GlüStV AG NRW. 625 BVerwG NVwZ 2006, 1175 (1178); OVG Sachsen ZfWG 2007, 447 (451 f.); OLG Celle ZUM 2007, 540 (542); Dietlein, BayVBl. 2002, 161 (166). 626 Vgl. Hecker/Schmitt, ZfWG 2006, 59 (59). 627 Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik vom 06.03.1990 (GBl. I S. 138) geändert durch Gesetz vom 29.06.1990 (GBl. I S. 503). Im Folgenden GewG-DDR. 140 Erlaubnisse gemäß Art. 19 Einigungsvertrag628 zu fragen. In einem dritten und letzten Schritt sind schließlich räumliche Reichweite und gegenständliche Erstreckung der fortgeltenden Erlaubnisse im erweiterten Bundesgebiet zu untersuchen. Die Bestimmung der räumlichen Reichweite schließt gleichsam den Kreis zur Beantwortung der Frage nach der Legalisierungswirkung der erteilten DDR-Erlaubnisse. Davon hängt es in letzter Konsequenz ab, ob Fernsehwerbung für auf Grundlage einer DDR-Erlaubnis veranstaltete Sportwetten vor dem Hintergrund des § 284 StGB legal bundesweit, nur auf dem Gebiet der neuen Bundesländer oder überhaupt nicht ausgestrahlt werden darf. aa) Tatsächlicher Erlaubnisinhalt und seinerzeitige Wirksamkeit der Erlaubnisse Eine Fortgeltung der nach GewG-DDR erteilten Erlaubnisverwaltungsakte in der Bundesrepublik Deutschland gemäß Art. 19 S. 1 EV setzt denknotwendig voraus, dass diese Erlaubnisse seinerzeit wirksam erteilt worden sind629. Zwar verwendete das Recht der DDR nicht den Begriff des „Verwaltungsaktes“, wohl aber den der „Einzelentscheidung“ in Ausübung vollziehend-verfügender Tätigkeit, welcher gleichwohl unter den in Art. 19 EV verwendeten Verwaltungsaktsbegriff subsumiert werden kann630. Folglich dürften die in Rede stehenden Erlaubnisse zum Zeitpunkt des Bestehens der DDR insbesondere nicht nichtig gewesen oder von der zuständigen Behörde wieder aufgehoben worden sein631. Eine bloße Rechtswidrigkeit der erteilten Erlaubnisse lässt deren Wirksamkeit grundsätzlich unberührt. Darüber hinaus bewirkt Art. 19 EV keine inhaltliche Veränderung von DDR- Verwaltungsentscheidungen632, vielmehr können seinerzeit wirksam erteilte Erlaubnisse auch nur mit ihrem damaligen Inhalt in der bundesdeutschen Rechtsordnung fortgelten. Ob und inwieweit DDR-Verwaltungsentscheidungen im bundesdeutschen Rechtssystem kraft Art. 19 EV fortbestehen können, hängt demnach zwingend von ihrer Wirksamkeit und ihrem tatsächlichen Inhalt zum Zeitpunkt des Beitritts ab. 628 Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands vom 31.08.1990. Im Folgenden EV. 629 So auch Breuer, Art. 19 Einigungsvertrag, S. 58. 630 Vgl. BVerwG LKV 1994, 219 (219); BVerwG ZfWG 2007, 225 (226); Postel, ZfWG 2007, 181 (184); Breuer, Art. 19 Einigungsvertrag, S. 23 ff., 44; wohl auch Jessberger, NJ 2007, 247 (247). 631 Zu den möglichen Erlöschensgründen einer DDR-Einzelentscheidung nach dem Recht der DDR siehe ausführlich und m.w.N. Breuer, Art. 19 Einigungsvertrag, S. 45 ff. 632 BVerwG NVwZ 2006, 1175 (1179); BVerwG ZfWG 2007, 225 (227); Postel, ZfWG 2007, 328 (336); insoweit zutreffend auch Horn, NJW 2004, 2047 (2050). 141 (1) Der tatsächliche Inhalt der Erlaubnisse und ihre gegenständliche Reichweite Die heute noch bestehenden vier DDR-Sportwettengenehmigungen sind allesamt auf Grundlage des GewG-DDR i.V.m. den entsprechenden Durchführungsverordnungen633 zum GewG-DDR ergangen. In Anlehnung an die bundesdeutsche GewO statuierte auch § 1 Abs. 1 GewG-DDR den Grundsatz der Gewerbefreiheit, soweit nicht das GewG-DDR selbst oder andere Gesetze und Rechtsvorschriften Beschränkungen auferlegten. Eine Beschränkung und damit eine Ausnahme von der grundsätzlichen Genehmigungsfreiheit fand sich in § 3 GewG-DDR. Gemäß § 3 Abs. 1 GewG-DDR bedurfte die Ausübung bestimmter Gewerbe, die nach § 3 Abs. 2 GewG-DDR vom Ministerrat festzulegen waren, der Erlaubnis der zuständigen Gewerbebehörde (§ 3 Abs. 3 GewG-DDR). Die auf Grundlage der §§ 3 Abs. 2, 7 Abs. 3 GewG-DDR erlassene DVO-GewG-DDR beinhaltete in einer Anlage zu § 1 DVO-GewG-DDR ein Verzeichnis der erlaubnispflichtigen Gewerbe, welches unter Spiegelstrich 15 als erlaubnispflichtig auch „Spielautomaten, Spielcasinos, Glücksspiele gegen Geld“ klassifizierte. Insoweit wird allerdings nur ein allgemein gehaltenes Gewerbefeld genannt, so dass sich die exakt ausgeübte Tätigkeit des Gewerbetreibenden nicht aus der DVO-GewG-DDR ergibt634. In §§ 2 und 3 DVO- GewG-DDR fanden sich die Einzelheiten des Erlaubnisverfahrens. Zuständige Gewerbebehörden für die Erteilung von Genehmigungen für erlaubnispflichtige Gewerbe waren gemäß § 12 Abs. 1 GewG-DDR i.V.m. mit der auf Grundlage des § 16 Abs. 3 GewG-DDR erlassenen 2.DVO-GewG-DDR die Gewerbeämter der Räte der Kreise bzw. Städte635. Die Rechtswirkungen eines DDR-Verwaltungsaktes hängen von seinem Inhalt und den auf den geregelten Lebenssachverhalt anzuwendenden Rechtsvorschriften ab und sind erforderlichenfalls durch Auslegung zu ermitteln. Der Regelungsgehalt ist entsprechend §§ 133, 157 BGB zu ermitteln. Dabei ist maßgeblich der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte636. Die Genehmigungen des Gewerbeamtes Löbau vom 11.04.1990637, des Gewerbeamtes Dresden vom 28.08.1990, des Magistrats der Stadt Gera vom 14.09.1990 und des Stadtbezirks Berlin-Mitte vom 19.09.1990 enthalten zusammengefasst sinngemäß die Erlaubnis zur Eröffnung eines Sportwettbüros bzw. zum Abschluss und zur Vermittlung von Sportwetten638. Sie sind allesamt auf Grundlage des § 3 GewG- 633 Durchführungsverordnung zum Gewerbegesetz - Erlaubnispflichtige Gewerbe, besondere Überwachung von Anlagen und vom Reisegewerbe ausgeschlossene Tätigkeiten - vom 08.03.1990 (GBl. I S. 140). Im Folgenden DVO-GewG-DDR. Zweite Durchführungsverordnung zum Gewerbegesetz - Gewerbebehörden - vom 15.03.1990 (GBl. I S. 169). Im Folgenden 2.DVO-GewG-DDR. 634 OVG Sachsen ZfWG 2007, 447 (449). 635 Vgl. §§ 2 und 3 2.DVO-GewG-DDR. 636 Vgl. BVerwG ZfWG 2007, 225 (227). 637 Hierzu OVG Sachsen ZfWG 2007, 447 (448 f.). 638 Der genaue Wortlaut der erteilten Genehmigungen findet sich bei Postel, ZfWG 2007, 181 (188) m.w.N. 142 DDR i.V.m. Spiegelstrich 15 der Anlage zu § 1 DVO-GewG-DDR ergangen. Der Abschluss und die Vermittlung von Sportwetten sowie das Betreiben eines Sportwettbüros sind ersichtlich unter das Gewerbefeld „Glücksspiele gegen Geld“ zu fassen und mithin genehmigungspflichtig639. Hinsichtlich der Bestimmung der von den einzelnen Genehmigungen erfassten Tätigkeiten bedarf es jeweils einer genauen Einzelfallprüfung, die im Rahmen dieser Untersuchung nicht vorgenommen werden kann. Im Folgenden sind daher nur in groben Zügen die Problemkreise zu skizzieren, die sich um die Auslegung der in den Genehmigungen beschriebenen Tätigkeiten ranken. Insbesondere ist zu untersuchen, ob die erteilten Gewerbegenehmigungen ausreichten, um die Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten zu legalisieren, oder ob es dafür nicht vielmehr einer zusätzlichen Genehmigung bedurfte. (a) Gegenständliche Erstreckung auf die Veranstaltung von Wetten und die Nutzung neuer Vertriebsmedien Sofern in den Genehmigungen als erlaubte Tätigkeit die Eröffnung eines Sportwettbüros genannt ist, stellt sich die Frage, ob der Begriff des „Wettbüros“ restriktiv im Sinne einer Wettannahmestelle auszulegen ist, in der lediglich Wetten angenommen, nicht jedoch veranstaltet und vermittelt werden dürfen640 oder ob er vielmehr extensiv zu verstehen ist, als Unternehmen, das alle auf Wetten bezogenen Leistungen erbringt und mithin auch die Wettveranstaltung und -vermittlung erfasst641. Diese Frage kann neben der Auslegung des Wortlauts der konkreten Genehmigung nur unter Heranziehung der Anlage zu § 1 DVO-GewG-DDR beantwortet werden, welche die i.S.d. § 3 GewG-DDR erlaubnispflichtigen Gewerbe aufführt. Die Anlage bezeichnet nicht exakt die gewerbliche Tätigkeit, sondern führt vielmehr allgemein gehaltene Gewerbefelder auf, so die hier einschlägigen „Glücksspiele gegen Geld“. Diese allgemein gehaltene Auflistung impliziert jedoch, dass die Erlaubnispflichtigkeit sich gerade nicht auf bestimmte Tätigkeiten aus dem Bereich des erlaubnispflichtigen Gewerbes, sondern auf sämtliche i.R.d. Gewerbes anfallende Tätigkeiten beziehen muss. Mithin erfasst der Begriff „Glücksspiele gegen Geld“ grundsätzlich auch die Veranstaltung derselben. Wie eingangs erwähnt, ist vorrangig der Wortlaut der konkreten Genehmigung zur Bestimmung ihrer gegenständlichen Reichweite heranzuziehen. Die Anlage kann bei etwaig bestehenden Auslegungszweifeln ergänzend herangezogen werden. Vor dem Hintergrund der allgemein gehaltenen Auflistung der erlaubnispflichtigen Gewerbe ist der Begriff „Wettbüro“ demnach weit im Sinne eines Wettbetriebes bzw. Wettunternehmens zu verstehen, das auch die Wett- 639 So auch Voßkuhle/Baußmann, GewArch 2006, 395 (396); Rixen, NVwZ 2004, 1410 (1411 f.). 640 In diese Richtung VG Düsseldorf Beschl. vom 04.06.2002 – 3 L 2037/02, Rn. 6, Juris; VG Dessau Beschl. vom 19.12.2001 – 2 B 428/01. 641 So OVG Sachsen ZfWG 2007, 447 (449). 143 veranstaltung und -vermittlung mitumfasst und gerade nicht nur auf die Annahme von Wetten beschränkt ist. Bereits begrifflich lässt sich der Bezeichnung „Wettbüro“ eine derartige Einschränkung nicht entnehmen. Folglich umfasst die Genehmigung zur „Eröffnung eines Wettbüros“ grundsätzlich sowohl Annahme als auch Veranstaltung und Vermittlung von Wetten642, allerdings nur vorbehaltlich des Erfordernisses ggf. eine etwaige zusätzliche Genehmigung einzuholen. Da die erteilten Gewerbegenehmigungen sich wie ausgeführt auf das Gewerbe als solches beziehen und nicht auf bestimmte in diesem Rahmen anfallende Tätigkeiten beschränkt sind, umfassen sie auch die Nutzung moderner und neuer elektronischer Vertriebswege, insbesondere die Nutzung des Internets643. Diese Feststellung betrifft indes allein die gegenständliche Reichweite der Erlaubnis, lässt Fragen der räumlichen Reichweite hingegen unberührt. (b) Gegenständliche Erstreckung auf Sportwetten zu festen Gewinnquoten Eine weitere die gegenständliche Reichweite betreffende Frage ist die, ob die erteilten Genehmigungen überhaupt Veranstaltung, Vermittlung und Annahme von Sportwetten zu festen Gewinnquoten (sog. Oddset-Wetten) erfassen oder sie vielmehr auf nach dem Totalisatorprinzip644 veranstaltete Wetten beschränkt sind. Für eine solche Beschränkung der gegenständlichen Reichweite auf nach dem Totalisatorsystem veranstaltete Wetten ließe sich anführen, dass zum Zeitpunkt der Genehmigungserteilung das Wetten mit festen Gewinnquoten in der DDR weitgehend unbekannt gewesen ist und sich die Erlaubnisse damit nicht im Vorgriff auf eine spätere Entwicklung auf genuine Oddset-Wetten beziehen konnten645. Teilweise wird vertreten, Sportwetten zu festen Gewinnquoten seien erst ab 1990 angeboten worden646, weshalb die Erlaubnisbehörden im Jahre 1990 allein aus zeitlichen Gründen nicht in der Lage gewesen seien diese Wettart bei der Genehmigungserteilung hinreichend zu berücksichtigen647. Es wird zwar zutreffend darauf hingewiesen, dass Wettveranstaltungen mit festen Gewinnquoten nach dem RennwLottG bereits hinlänglich bekannt waren648, dem RennwLottG aber eine primär wirtschaftsverwaltungsrecht- 642 Ebenso OVG Sachsen ZfWG 2007, 447 (449); ausführlich hierzu Rixen, NVwZ 2004, 1410 (1411 f.). 643 So auch OVG Sachsen ZfWG 2007, 447 (449), mit dem Hinweis auf die Entwicklungsoffenheit bestehender Gewerbe; VGH Bayern Beschl. vom 22.11.2006 – 24 CS 06.2501, Rn. 28, Juris; insoweit zutreffend Bornemann, ZUM 2006, 726 (728); insoweit zutreffend auch Horn, Rechtsgutachten, S. 48 ff.; zweifelnd Postel, ZfWG 2007, 328 (337) m.w.N.; a.A. LG Bremen ZfWG 2007, 460 (461) m.w.N. 644 Beim sog. Totalisatorprinzip wetten die Teilnehmer lediglich untereinander und nicht gegen einen Buchmacher zu festen Gewinnquoten. 645 Dietlein/Hecker, WRP 2003, 1175 (1175). 646 Vgl. Janz, NJW 2003, 1694 (1695). 647 Vgl. Dietlein/Hecker, WRP 2003, 1175 (1175); Hecker/Schmitt, ZfWG 2006, 59 (66). 648 Das RennwLottG besteht seit 08.04.1922. 144 liche Zielsetzung zugrunde lag. Nach diesseitigem Dafürhalten kann indes nur die Tatsache der generellen Bekanntheit des Wettens mit festen Gewinnquoten von Relevanz sein. Die Unbekanntheit des Wettens mit festen Gewinnquoten im genuinen Sportwettbereich kann hingegen nicht zur Einschränkung der gegenständlichen Genehmigungsreichweite führen. Zudem ist zur Bestimmung der gegenständlichen Reichweite primär der Erlaubnisinhalt zugrundezulegen und ggf. vor dem Hintergrund des Erlaubnistatbestandes auszulegen. Weil aber gerade durch die Anlage zu § 1 DVO-GewG-DDR das Gewerbefeld „Glücksspiele gegen Geld“ weit gefasst und gleichfalls die konkreten Erlaubnisse nur allgemein den Begriff der „Sportwette“ verwenden, ohne diesen auf eine bestimmte Art des Wettens zu beschränken, sprechen die überzeugenderen Argumente dafür, die gegenständliche Reichweite gerade nicht auf nach dem Totalisatorsystem durchgeführte Wetten zu beschränken. Demnach erfassen die konkreten Genehmigungen ihrem Wortlaut nach auch die Veranstaltung, Annahme und Vermittlung von Sportwetten zu festen Gewinnquoten649, wiederum vorbehaltlich eines etwaigen zusätzlichen Genehmigungserfordernisses. (c) Begrenzung der gegenständlichen Reichweite auf die konkret genehmigte Örtlichkeit Kontrovers diskutiert wird auch die Frage, ob die Geschäftstätigkeit der Erlaubnisinhaber auf die in der Erlaubnis konkret genannte Örtlichkeit begrenzt ist oder sie darüber hinaus zumindest auch die Zusammenarbeit mit andernorts ansässigen Agenturen und Annahmestellen gestattet. Das hierzu bestehende Meinungsspektrum bedarf an dieser Stelle aufgrund des eingegrenzten Untersuchungsgegenstandes keiner umfassenden Erörterung. Zusammenfassend und ohne konkrete Einzelfallprüfung ist indes festzuhalten, dass den Genehmigungen keine Anhaltspunkte für eine Gestattung hinsichtlich des Betreibens ortsferner Niederlassungen durch die Erlaubnisinhaber selbst oder durch Dritte zu entnehmen sind650. Dies ist auch folgerichtig, da die Erlaubnis der Vermittlungs- und Vertriebstätigkeit auf die jeweils in der Genehmigung genannte Betriebsstätte bezogen ist. Die Angabe der Betriebsstätte ist als Inhaltsbestimmung i.S.d. § 3 Abs. 4 GewG-DDR zu qualifizieren, welche Inhalt und Umfang der Erlaubnis konkretisiert651. Die gegenteilige Auffassung652, wonach den erteilten Erlaubnissen eine örtliche Begrenzung nicht zu entnehmen sei, eine solche Begrenzung darüber hinaus dem Grundsatz der Gewerbefreiheit gemäß § 1 GewG- DDR widerspreche und mithin rechtswidrig sei, vermag nicht zu überzeugen. Der eindeutige Wortlaut der Genehmigungen lässt allein den Schluss zu, dass die erlaub- 649 So auch OVG Sachsen ZfWG 2007, 447 (449); insoweit zutreffend auch Horn, NJW 2004, 2047 (2051); Horn, Rechtsgutachten, S. 48; a.A. Dietlein/Hecker, WRP 2003, 1175 (1175); Hecker/Schmitt, ZfWG 2006, 59 (66). 650 Vgl. Scholz/Weidemann, ZfWG 2007, 83 (88); Postel, ZfWG 2007, 181 (188). 651 So mit umfassender Begründung auch Postel, ZfWG 2007, 181 (190). 652 Horn, Rechtsgutachten, S. 52 f.; Jessberger, NJ 2007, 247 (249 f.). 145 te Betätigung auf die konkret bezeichneten Örtlichkeiten beschränkt ist653. Insoweit ist auch die Nutzung der bereits genannten modernen Vertriebsmedien - insbesondere des Internets - nur von der konkreten Betriebsstätte aus von der Genehmigung umfasst654. Die gegenständliche Reichweite der Erlaubnis umfasst demgemäß vorbehaltlich der räumlichen Reichweite die Ausübung der genehmigten Tätigkeit von der in der Erlaubnis genannten Betriebsstätte aus, nebst Nutzung moderner Vertriebsmedien. (d) Erfordernis der Einholung einer zusätzlichen Genehmigung nach der Sammlungs- und Lotterieverordnung Hinsichtlich der gegenständlichen Genehmigungsreichweite ist ferner fraglich, ob die nach § 3 GewG-DDR i.V.m. DVO-GewG-DDR erteilten Sportwettenerlaubnisse, die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten gegenständlich überhaupt erfassen oder ob nicht vielmehr zur Legitimierung der tatsächlichen Gewerbetätigkeiten eine zusätzliche Genehmigung nach der Sammlungs- und Lotterieverordnung655 erforderlich war. Wäre dies der Fall, so würden auch die nach Art. 19 EV fortgeltenden Erlaubnisse die auf Sportwetten bezogenen Tätigkeiten nicht (hinreichend) legitimieren können. Bereits in § 1 Abs. 1 GewG-DDR ist normiert, dass der Grundsatz der Gewerbefreiheit durch andere Gesetze und Rechtsvorschriften Beschränkungen erfahren kann. § 16 Abs. 1 GewG-DDR legt sodann explizit fest, dass soweit für bestimmte Gewerbearten spezielle Rechtsvorschriften bestehen, diese gelten. Überdies ist die SlgLottVO-DDR nicht mit Inkrafttreten des GewG-DDR gemäß § 17 Abs. 2 GewG- DDR außer Kraft getreten, da sie im dort enthaltenen abschließenden Katalog nicht explizit aufgeführt wird656. Von daher war die SlgLottVO-DDR weiterhin parallel neben dem GewG-DDR anwendbar657. Sofern zusätzlich zum Anwendungsbereich des GewG-DDR derjenige der SlgLottVO-DDR eröffnet war, mussten die dortigen Zulässigkeitsvoraussetzungen kumulativ zu denen des GewG-DDR erfüllt sein658. 653 Vgl. LG Bremen ZfWG 2007, 460 (461); OVG Sachsen-Anhalt LKV 2002, 334 (335); Hecker/Schmitt, ZfWG 2006, 59 (66); Sievers, ZfWG 2006, 104 (105); Postel, ZfWG 2007, 181 (190) m.w.N. 654 In diese Richtung auch Scholz/Weidemann, ZfWG 2007, 83 (88). 655 Sammlungs- und Lotterieverordnung vom 18.02.1965 (GBl. II S. 238) zuletzt geändert durch Verordnung vom 23.08.1990 (GBl. I S. 1261). Im Folgenden SlgLottVO-DDR. 656 OLG Köln Urteil vom 21.10.2002 – 6 U 195/97, Rn. 36, Juris; OLG Köln GRUR 2000, 533 (536). 657 So auch VG Magdeburg ZfWG 2007, 386 (389); OVG Sachsen ZfWG 2007, 447 (448 f.); Voßkuhle/Baußmann, GewArch 2006, 395 (397); Postel, ZfWG 2007, 181 (186, 191 f.). 658 Voßkuhle/Baußmann, GewArch 2006, 395 (397); restriktiver indes VG Magdeburg ZfWG 2007, 386 (389), das augenscheinlich davon ausgeht die SlgLottVO-DDR verdränge bei Eröffnung ihres Anwendungsbereiches als speziellere Rechtsvorschrift i.S.d. § 16 Abs. 1 GewG-DDR die Regelungen des GewG-DDR; so auch Schmidt, WRP 2004, 1145 (1150), der 146 Es ist mithin zu klären, ob Sportwetten vom Anwendungsbereich der SlgLottVO- DDR erfasst werden und deren Veranstaltung und Vermittlung ferner einer Genehmigung des Ministers des Innern und Chefs der Volkspolizei gemäß § 3 Abs. 3 SlgLottVO-DDR bedurfte. § 3 Abs. 1 i.V.m. § 1 SlgLottVO-DDR statuiert die grundsätzliche Genehmigungspflichtigkeit öffentlicher Sammlungen und Lotterien. Demgegenüber betrifft die Bestimmung des § 2 SlgLottVO-DDR die Frage der Genehmigungsfähigkeit etwaig vom Anwendungsbereich gemäß § 1 SlgLottVO-DDR erfasster Sammlungen und Lotterien659. Da die Veranstaltung von Sportwetten bereits begrifflich nicht als „Sammlung“ qualifiziert werden kann ist allein problematisch, ob sie dem in § 1 Abs. 4 S. 1 SlgLottVO-DDR legaldefinierten Lotteriebegriff unterstellt werden kann. Hiernach sind öffentliche Lotterien „Veranstaltungen zur Ausspielung von Geld- und Sachwertgewinnen, bei denen die Beteiligung vom Einsatz eines Geldbetrages abhängig ist und ein nicht begrenzter Personenkreis daran teilnehmen kann“. Bereits bei unbefangener Lektüre fällt auf, dass der in der SlgLottVO-DDR legaldefinierte Lotteriebegriff nicht mit dem in § 3 Abs. 3 S. 1 GlüStV genannten „engen“ bzw. „klassischen“ Begriff der Lotterie gleichzusetzen ist, der ersichtlich an die reichsgerichtliche und bundesdeutsche Rechtsprechung angelehnt ist. Eine Lotterie stellt nach bundesdeutschem Begriffsverständnis eine modifizierte Unterform des Glücksspiels dar660, die sich durch das Erfordernis eines bestimmten Planes und eines bestimmten Einsatzes auszeichnet. Somit hat der DDR-Gesetzgeber im Jahre 1965 mit der SlgLottVO-DDR einen vom reichsrechtlichen und bundesdeutschen Begriffsverständnis abweichenden „weiten“ Lotteriebegriff661 eingeführt, dem das Erfordernis des „Spielens nach einem bestimmten Plan gegen ein bestimmtes Entgelt“ gerade fehlt. Mithin erfasst § 1 Abs. 4 S. 1 SlgLottVO-DDR nicht nur Lotterien i.S.d. „klassischen“ bundesdeutschen Begriffverständnisses, sondern vielmehr der SlgLottVO-DDR als gegenüber dem GewG-DDR spezifischerer Regelung den Vorrang einräumt. 659 Diese zwingende Systematik betonend auch Postel, ZfWG 2007, 181 (194 f.). 660 Vgl. hierzu BGH NJW 2002, 2175 (2175); Schönke/Schröder-Heine, StGB, § 287, Rn. 2; BeckOK-StGB-Beckemper, § 287, Rn. 6 f. Nach § 3 Abs. 1 S. 1 GlüStV liegt ein Glücksspiel vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Eine Lotterie ist in Modifikation des Glücksspielbegriffes gemäß § 3 Abs. 3 S. 1 GlüStV ein Glücksspiel, bei dem einer Mehrzahl von Personen die Möglichkeit eröffnet wird, nach einem bestimmten Plan gegen ein bestimmtes Entgelt die Chance auf einen Geldgewinn zu erlangen. 661 Vgl. VG Magdeburg ZfWG 2007, 386 (389); OLG Köln Urteil vom 21.10.2002 – 6 U 195/97, Rn. 30, Juris; OLG Köln GRUR 2000, 533 (535 f.); Postel, ZfWG 2007, 181 (192 f.); Schmidt, WRP 2004, 1145 (1150); a.A. OVG Thüringen Urteil vom 20.05.2005 – 3 KO 705/03, Rn. 76, Juris. 147 auch bestimmte andere Glücksspielarten wie die Sportwette, da ein bestimmter feststehender Geldeinsatz nicht verlangt wird662. Diese Sichtweise wird zusätzlich dadurch untermauert, dass die Legaldefinition in § 1 Abs. 4 S. 1 SlgLottVO-DDR neben Geldgewinnen auch Sachwertgewinne nennt663. Der „klassische“ Lotteriebegriff erfasst hingegen eindeutig nur Geldgewinne, da es sich bei der Möglichkeit einen Sachgewinn zu erlangen nach bundesdeutschem Verständnis ersichtlich um eine Ausspielung und nicht um eine Lotterie handelt664. Für die Annahme eines eigenständigen „weiten“ Lotteriebegriffes, welcher auch Sportwetten erfasst, spricht ferner die Systematik der SlgLottVO-DDR. § 15 SlgLottVO-DDR normiert Ausnahmen von der grundsätzlich bestehenden Genehmigungspflicht des § 3 Abs. 1 SlgLottVO-DDR und nimmt hierunter ausdrücklich den VEB Sport-Toto vom Anwendungsbereich der Verordnung aus. Der VEB Sport-Toto veranstaltete in der ehemaligen DDR bereits seit 1953 Sportwetten nach dem Totalisatorprinzip und unterstand der unmittelbaren Aufsicht des staatlichen Komitees für Körperkultur und Sport beim Ministerrat. Läge der SlgLottVO-DDR allerdings entgegen dem eindeutigen Wortlaut der „klassische“ und nicht ein „weiter“ Lotteriebegriff zugrunde, hätte es der Ausnahmeregelung in § 15 SlgLottVO- DDR gar nicht erst bedurft, da Sportwetten dann von vornherein nicht dem Anwendungsbereich der Verordnung unterfielen665. Gegen die Zugrundelegung eines engen „klassischen“ Lotteriebegriffes spricht ferner das dem Sozialismus entsprechende wirtschafts- und gesellschaftspolitische Streben der DDR private und gewerbsmäßige Gewinnerzielung weitestgehend zu beschränken oder zumindest zu kanalisieren666. Im Zuge dessen nomiert § 1 SlgLottVO-DDR einen weiten Anwendungsbereich und eine umfassende Genehmigungspflicht, beschränkt hingegen in § 2 SlgLottVO-DDR die genehmigungsfähigen zulässigen Veranstaltungen auf ein enges Mindestmaß. Nicht zuletzt lässt sich für die Schaffung eines eigenständigen Lotteriebegriffes durch den DDR-Gesetzgeber dessen Verselbstständigungstendenz anführen667. Zum 01.07.1968 führte er, drei Jahre nach Inkrafttreten der SlgLottVO-DDR, eine umfassende Revision des reichsrechtlich bis dato fortgeltenden Glücksspielstrafrechts durch, bei der die zuvor geltenden Differenzierungen zwischen Glücksspielen, Lotterien und Sammlungen abgeschafft wurden. Bis zur Neueinführung des speziellen § 662 Vgl. OLG Köln Urteil vom 21.10.2002 – 6 U 195/97, Rn. 30 ff., Juris; OLG Köln GRUR 2000, 533 (535 f.); Schmidt, WRP 2004, 1145 (1150); siehe auch § 3 Abs. 1 SlgLottVO- DDR. 663 OLG Köln GRUR 2000, 533 (535). 664 Vgl. die Legaldefinition in § 3 Abs. 3 S. 2 GlüStV. 665 Ähnlich Schmidt, WRP 2004, 1145 (1150). 666 Vgl. OLG Köln Urteil vom 21.10.2002 – 6 U 195/97, Rn. 34, Juris; OLG Köln GRUR 2000, 533 (536); a.A. OVG Thüringen Urteil vom 20.05.2005 – 3 KO 705/03, Rn. 82, Juris. 667 OLG Köln Urteil vom 21.10.2002 – 6 U 195/97, Rn. 35, Juris. 148 249a StGB-DDR668 (Unzulässige Glücksspiele und Wetten) wurde die Veranstaltung unerlaubten Glücksspiels vom weitergehenden Tatbestand des § 249 StGB- DDR (Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch asoziales Verhalten) auch weiterhin erfasst669. Diese vollständige Überarbeitung des Regelungsregimes verdeutlicht die Verselbstständigungstendenz des DDR-Gesetzgebers und lässt eine Abkehr vom „klassischen“ hin zu einem „weiten“ Lotteriebegriff auch vor diesem Hintergrund nachvollziehbar erscheinen670. Nach hiesiger Auffassung wird folglich auch die Veranstaltung von Sportwetten vom Anwendungsbereich des § 1 Abs. 4 S. 1 SlgLottVO-DDR erfasst und unterliegt damit der grundsätzlichen Genehmigungspflicht des § 3 Abs. 1 SlgLottVO-DDR671. In Anbetracht der erzielten Auslegungsergebnisse lässt sich die gegenteilige Auffassung, wonach Sportwetten nicht dem Anwendungsbereich der SlgLottVO-DDR und der daraus resultierenden Genehmigungspflicht unterfallen sollen672 nur schwerlich vertreten. Das von den Befürwortern ins Feld geführte Hauptargument vermag bereits in dogmatischer Hinsicht nicht zu überzeugen. So wird die Herausnahme der Sportwetten aus dem Anwendungsbereich der Verordnung im Wesentlichen mit dem Wortlaut des § 2 lit. h) und i) SlgLottVO-DDR begründet, wonach Lotterien nur in den dort abschließend genannten Formen zulässig seien, diese Veranstaltungsformen auf Sportwetten ersichtlich nicht zuträfen und diese folglich nach dem gesetzgeberischen Willen nicht dem Anwendungsbereich der Verordnung unterfielen673. Damit verkennen die Vertreter dieser Auffassung jedoch die Regelungssystematik der SlgLottVO-DDR674. Wie eingangs erwähnt, betrifft § 2 SlgLottVO- DDR allein die Frage der Genehmigungsfähigkeit. Die Frage nach der Genehmigungsbedürftigkeit einer Veranstaltung beantworten indes allein die §§ 3 und 1 SlgLottVO-DDR. Dass der Gesetzgeber die Veranstaltung von Sportwetten durch die enge Formulierung in § 2 SlgLottVO-DDR als nicht genehmigungsfähig klassifiziert hat kann nicht über die Tatsache hinweghelfen, dass sie trotzdem vom Anwendungsbereich des § 1 Abs. 4 S. 1 SlgLottVO-DDR erfasst wird und damit grundsätzlich einer Genehmigung nach § 3 Abs. 1 und 3 SlgLottVO-DDR bedarf. Die Aussage, Sportwetten seien ersichtlich nicht vom Regelungsbereich der Ver- 668 Strafgesetzbuch der DDR vom 12.01.1968 (GBl. I Nr. 1) in der Fassung des Gesetzes vom 19.12.1974 (GBl. I Nr. 64 S), neu bekannt gemacht am 14.12.1988 (GBl. I S. 335). 669 So auch OLG Köln Urteil vom 21.10.2002 – 6 U 195/97, Rn. 35, Juris. 670 OLG Köln Urteil vom 21.10.2002 – 6 U 195/97, Rn. 35, Juris. 671 So auch Postel, ZfWG 2007, 181 (192, 195); Schmidt, WRP 2004, 1145 (1150); VG Magdeburg ZfWG 2007, 386 (389); OLG Köln Urteil vom 21.10.2002 – 6 U 195/97, Rn. 28, Juris; OLG Köln GRUR 2000, 533 (535). 672 So OVG Sachsen ZfWG 2007, 447 (449); OVG Thüringen Urteil vom 20.05.2005 – 3 KO 705/03, Rn. 75 ff., Juris; OVG Thüringen LKV 2000, 309 (312); Voßkuhle/Baußmann, GewArch 2006, 395 (397); Horn, NJW 2004, 2047 (2051); Rixen, NVwZ 2004, 1410 (1414, Fn. 52). 673 Vgl. Voßkuhle/Baußmann, GewArch 2006, 395 (397); OVG Sachsen ZfWG 2007, 447 (449); OVG Thüringen LKV 2000, 309 (312). 674 So zutreffend auch Postel, ZfWG 2007, 181 (194 f.). 149 ordnung erfasst, lässt außerdem die oben angesprochene Ausnahmeregelung für den VEB Sport-Toto in § 15 SlgLottVO-DDR unberücksichtigt. Angesichts der Tatsache, dass der Inhalt des in Rede stehenden Lotteriebegriffes gerade im Hinblick auf die angesprochene Umstrukturierung des DDR- Glücksspielstrafrechts im Jahre 1968 - allein auf Grundlage des Rechtssystems der DDR zu definieren ist, erscheint es widersprüchlich, wenn das OVG Thüringen dies zwar zutreffend als Prüfungsmaßstab zugrundelegt, gleichzeitig aber das Begriffsverständnis der bundesdeutschen Rechtsordnung nicht außer Acht lassen will675. Der legaldefinierte Lotteriebegriff der SlgLottVO-DDR kann nämlich gerade nicht anhand des Begriffsverständnisses der bundesdeutschen Judikatur ausgelegt werden676. Zusammenfassend ist daher folgendes festzuhalten: Auch Sportwetten unterfielen dem Anwendungsbereich der SlgLottVO-DDR, womit ihre Veranstaltung und Vermittlung grundsätzlich einer Genehmigung des Ministers des Innern bedurfte. Auch wenn die Sportwettveranstaltung nicht gemäß § 2 SlgLottVO-DDR genehmigungsfähig war, ändert dies nichts an ihrer grundsätzlichen Genehmigungsbedürftigkeit gemäß § 3 Abs. 1 SlgLottVO-DDR. Mithin waren die vier nach dem GewG-DDR erteilten Sportwetterlaubnisse allein bereits zum Zeitpunkt ihrer Erteilung nicht geeignet, die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten i.S.d. damals geltenden Glücksspielverbotes gemäß § 249a StGB-DDR - der im Wesentlichen dem heutigen § 284 StGB entspricht - zu legalisieren, da keiner der vier Veranstalter über die zusätzlich erforderliche Genehmigung des Ministers des Innern nach § 3 Abs. 1 und 3 SlgLottVO-DDR verfügte. Ergo handelt es sich bei den erteilten Genehmigungen um formale Gewerbeerlaubnisse ohne erlaubte Gewerbetätigkeit und damit um einen „Mantel ohne Inhalt“677. Zwar erfassen die Erlaubnisse wie oben dargestellt nach ihrem konkreten Wortlaut und der Systematik des GewG-DDR sowie der entsprechenden DVOen-GewG-DDR grundsätzlich auch die Veranstaltung und Vermittlung von Wetten. Angesichts des zusätzlichen Genehmigungserfordernisses nach der SlgLottVO-DDR, können sie allerdings die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten mangels Vorliegens dieser Erlaubnis nicht legalisieren. Folglich gestatten die isoliert nach dem GewG-DDR erteilten Erlaubnisse allenfalls die Annahme von Wetten in einem Wettbüro bzw. einer Annahmestelle in der konkret bezeichneten Örtlichkeit678. Sie sind daher vergleichbar mit einer bundesdeutschen Spielhallenerlaubnis gemäß § 33i GewO, welche ebenfalls ohne Einholung zusätzlicher Genehmigungen gemäß § 33c Abs. 1 und 3 GewO sowie § 33d Abs. 1 GewO nicht in der Lage ist, den Betrieb von Geldspielautomaten und anderen Spielen mit Gewinnmöglichkeit zu legalisieren. 675 So aber OVG Thüringen Urteil vom 20.05.2005 – 3 KO 705/03, Rn. 76, 78, Juris; unter Bezugnahme darauf auch OVG Sachsen ZfWG 2007, 447 (448). 676 So zutreffend Postel, ZfWG 2007, 181 (194). 677 So auch Schmidt, WRP 2004, 1145 (1153) der allerdings unzutreffend die vollständige Nichtigkeit der Erlaubnisse annimmt; Postel, ZfWG 2007, 181 (195). 678 Im Ergebnis ebenso Postel, ZfWG 2007, 328 (329). 150 (2) Seinerzeitige Wirksamkeit der Erlaubnisse Um gemäß Art. 19 EV überhaupt in der bundesdeutschen Rechtsordnung fortgelten zu können, müssten die isoliert nach dem GewG-DDR ergangenen „inhaltsleeren“ Genehmigungen auch wirksam erteilt worden, d.h. insbesondere nicht nichtig sein. Nach bundesdeutschem Verwaltungsverfahrensrecht bleibt auch ein rechtswidriger einmal bekannt gegebener Verwaltungsakt (VA) gemäß § 43 Abs. 2 VwVfG wirksam, solange er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Gemäß § 43 Abs. 3 VwVfG ist ein nichtiger VA unwirksam, wobei sich die Bestimmung der Nichtigkeit nach § 44 VwVfG richtet. Es müssen hierfür entweder die Voraussetzungen des § 44 Abs. 2 und 3 VwVfG vorliegen oder der VA muss an einem besonders schwerwiegenden offensichtlichen Fehler gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG leiden. Die seinerzeitige Wirksamkeit der erteilten Genehmigungen kann bis zum Zeitpunkt des Beitritts nicht anhand des bundesdeutschen VwVfG bestimmt werden, sondern muss sich nach den Grundsätzen des DDR-Verwaltungsrechts richten. Zwar war das Verwaltungsrecht in der DDR nicht kodifiziert. Dennoch waren auch in der Verwaltungsrechtslehre der DDR gewisse Grundlinien erarbeitet worden, wonach einer Verwaltungsentscheidung bei groben Rechtsfehlern die Wirksamkeit abgesprochen werden konnte, wenn diese Fehler ohne weiteres erkennbar waren679. Zudem bedurfte eine dem bundesdeutschen VA entsprechende DDR- Einzelentscheidung zur Erlangung rechtlicher Wirksamkeit einer Bekanntgabe nach den einschlägigen Vorschriften des DDR-Rechts680. Sie war auch dann rechtswirksam, wenn sie rechtliche Mängel aufwies681. Mithin war dem nicht kodifizierten Verwaltungsrecht der DDR, zumindest in Bezug auf die essentiellen Wirksamkeitsvoraussetzungen einer Einzelentscheidung, eine gewisse Parallelität zum bundesdeutschen Verwaltungsrechtssystem zu entnehmen. Mangels offenkundiger gegenteiliger Angaben und unter Ausklammerung einer dezidierten Einzelfallprüfung der vier erteilten Erlaubnisse ist grundsätzlich davon auszugehen, dass diese den Adressaten ordnungsgemäß bekanntgegeben wurden und sie nicht an einem offensichtlichen und schwerwiegenden, die anfängliche Nichtigkeit begründenden Fehler gelitten haben. Es ist insbesondere davon auszugehen, dass die erteilten Gewerbeerlaubnisse den richtigen Adressaten von den zuständigen Gewerbebehörden i.S.d. §§ 2, 3 der 2.DVO-GewG-DDR erteilt worden sind682. Die Tatsache, dass von den Erlaubnisinhabern keine zusätzliche Genehmigung nach § 3 Abs. 3 SlgLottVO-DDR eingeholt worden ist, kann zwar zur Rechtswidrigkeit, nicht aber zur anfänglichen Nichtigkeit683 der Gewerbeerlaubnisse füh- 679 Schmidt, WRP 2004, 1145 (1148 f.); Breuer, Art. 19 Einigungsvertrag, S. 49 ff.; Jessberger, NJ 2007, 247 (247). 680 Vgl. Breuer, Art. 19 Einigungsvertrag, S. 47 ff. 681 Postel, ZfWG 2007, 181 (188); Jessberger, NJ 2007, 247 (247). 682 Teilweise zweifelnd hinsichtlich der Zuständigkeit und der Erlaubniserteilung an juristische Personen Postel, ZfWG 2007, 181 (188 f.). 683 So aber Schmidt, WRP 2004, 1145 (1153). 151 ren. Eine solche Sichtweise ließe sich nur dann vertreten, wenn man entgegen der hiesigen Auffassung § 16 Abs. 1 GewG-DDR dahingehend auslegen würde, dass speziellere Rechtsvorschriften die Regelungen des GewG-DDR insgesamt verdrängten684. Konsequenterweise wäre dann allein die SlgLottVO-DDR anwendbar gewesen und die Erlaubnisse wären von einer absolut unzuständigen Behörde erlassen worden685. § 16 Abs. 1 GewG-DDR ist allerdings im Kontext zu § 1 Abs. 1 GewG- DDR zu lesen, wonach die Gewerbeausübung gestattet ist „soweit“ nicht andere Rechtsvorschriften Beschränkungen vorsehen. Mithin war zwecks Ausübung der gewerberechtlich genehmigten Tätigkeit die Genehmigung nach § 3 Abs. 3 SlgLottVO-DDR kumulativ erforderlich. Die Nichteinholung der Genehmigung führte indes nicht zur Nichtigkeit der erteilten Gewerbeerlaubnisse686. Ferner sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die erteilten Genehmigungen bis zum Beitritt am 03.10.1990 seitens der zuständigen DDR-Behörden aufgehoben worden sind. Folglich ist mangels Vorliegen von Nichtigkeitsgründen von der grundsätzlichen Wirksamkeit der Erlaubnisse zum Zeitpunkt des Beitritts auszugehen. (3) Zwischenergebnis Die vier erteilten DDR-Gewerbeerlaubnisse sind unter Zugrundelegung des GewG- DDR und der dazu erlassenen Durchführungsbestimmungen zwar grundsätzlich geeignet nicht nur die Annahme, sondern auch die Veranstaltung und Vermittlung von Wetten nebst Nutzung moderner Vertriebsmedien i.S.d. § 249a StGB-DDR zu legalisieren. Nach ihrem Wortlaut könnten sie ferner neben Wetten nach dem Totalisatorsystem auch Wetten nach festen Gewinnquoten (sog. Oddsetwetten) erfassen. Die Gewerbetätigkeit ist jedoch nach dem Genehmigungswortlaut auf die dort genannten konkreten Örtlichkeiten begrenzt. Darüber hinaus waren die erteilten Genehmigungen im konkreten Fall nicht geeignet die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten i.S.d. § 249a StGB-DDR687 zu legalisieren, da es hierzu einer zusätzlichen Genehmigung nach der SlgLottVO-DDR bedurft hätte. Die ergangenen nicht hinreichenden und damit inhaltsleeren Genehmigungen sind mangels des Vorliegens von Nichtigkeitsgründen grundsätzlich wirksam ergangen und grundsätzlich fähig nach Art. 19 EV in der erweiterten Bundesrepublik fortzugelten. 684 In diese Richtung Schmidt, WRP 2004, 1145 (1151); VG Magdeburg ZfWG 2007, 386 (389). 685 So aber VG Magdeburg ZfWG 2007, 386 (389). 686 So im Ergebnis auch Postel, ZfWG 2007, 181 (191, 195); Steegmann, ZfWG 2008, 26 (30); insoweit zutreffend auch Voßkuhle/Baußmann, GewArch 2006, 395 (398). 687 Dieser entspricht in seinem wesentlichen Regelungsgehalt dem heutigen § 284 StGB. 152 bb) Grundsätzliches Fortbestehen der Erlaubnisse nach der Wiedervereinigung kraft Art. 19 EV Der Einigungsvertrag trägt dem beitrittsbedingten Umstand des Wegfalls der DDR als Völkerrechtssubjekt dahingehend Rechnung, dass er nach Wirksamwerden des Beitritts gemäß Art. 45 Abs. 2 EV als Bundesrecht fortgilt. Er hat für die Weitergeltung von Rechtsakten der ehemaligen DDR damit konstitutive Bedeutung. Art. 19 S. 1 EV bestimmt, dass vor dem Wirksamwerden des Beitritts ergangene Verwaltungsakte der DDR wirksam bleiben. Angesichts der Tatsache, dass die Rechtsordnung der DDR den Begriff des Verwaltungsaktes nicht kannte, sondern für vergleichbare Rechtsakte den Begriff der Einzelentscheidung in Ausübung vollziehend-verfügender Tätigkeit verwendete, ist der in Art. 19 S. 1 EV genannte Verwaltungsaktsbegriff untechnisch zu verstehen688. Er erfasst ebenfalls die von den DDR-Behörden erlassenen Einzelentscheidungen689. Weil die in Rede stehenden DDR-Sportwettenerlaubnisse nach dem seinerzeit maßgeblichen Recht der DDR zumindest wirksam erteilt worden sind, bleibt ihre Wirksamkeit kraft des eindeutigen Wortlauts auch nach dem Beitritt unberührt. In Art. 19 S. 2 EV findet sich lediglich ein spezieller Aufhebungstatbestand der dann zum Tragen kommt, wenn die übergeleiteten Verwaltungsakte mit rechtsstaatlichen Grundsätzen oder den Regelungen des EV unvereinbar sind690. Im Übrigen bleiben die Vorschriften über die Bestandskraft von Verwaltungsakten gemäß Art. 19 S. 3 EV unberührt. Mangels abschließenden Charakters des Art. 19 S. 2 EV bleibt eine Aufhebung übergeleiteter DDR-Verwaltungakte nach den einschlägigen Vorschriften der Verwaltungsverfahrensgesetze oder anderer Rechtsvorschriften damit grundsätzlich möglich691. Inwiefern und ob sich an der gegenständlichen und räumlichen Reichweite der DDR-Sportwettenerlaubnisse durch die Überleitung in die bundesdeutsche Rechtsordnung gemäß Art. 19 S. 1 EV möglicherweise etwas geändert hat, bedarf im Folgenden der Klärung. 688 Dietlein, FS Kutscheidt, S. 121. 689 Vgl. BVerwG LKV 1994, 219 (219); BVerwG ZfWG 2007, 225 (226). 690 Vgl. hierzu auch die spezialgesetzlichen Regelungen des Gesetzes über die Aufhebung rechtsstaatswidriger Verwaltungsentscheidungen im Beitrittsgebiet (VwRehaG) vom 23.06.1994 (BGBl. I, S. 1311). 691 So im Ergebnis auch BVerwG NVwZ 2006, 1175 (1180); BVerwG ZfWG 2007, 225 (227); Postel, ZfWG 2007, 328 (330 f.); Rossen-Stadtfeld, ZUM 2006, 793 (800); Rixen, NVwZ 2004, 1410 (1413); Voßkuhle/Baußmann, GewArch 2006, 395 (398). 153 cc) Räumlicher Geltungsbereich und gegenständliche Erstreckung der gemäß Art. 19 S. 1 EV in die bundesdeutsche Rechtsordnung übergeleiteten Erlaubnisse Wie oben festgestellt, waren die erteilten DDR-Gewerbeerlaubnisse wegen Fehlens einer zusätzlich erforderlichen Erlaubnis nach der SlgLottVO-DDR schon seinerzeit nicht in der Lage die Sportwettveranstaltung i.S.d. § 249a StGB-DDR zu legalisieren. Es ist demnach fraglich, ob sich daran angesichts des inhaltlich im Wesentlichen mit dem heutigen § 284 StGB übereinstimmenden § 249a StGB-DDR durch die Überleitung in die bundesdeutsche Rechtsordnung in räumlicher und gegenständlicher Hinsicht etwas geändert hat. Sofern man entgegen der hier vertretenen Auffassung die Legalisierungswirkung der übergeleiteten Erlaubnisse i.S.d. § 284 StGB unterstellt, ist außerdem zu fragen, ob sich deren räumlicher Geltungsbereich auf das gesamte Bundesgebiet oder allenfalls auf das Hoheitsgebiet der neuen Bundesländer erstreckt. (1) Räumlicher Geltungsbereich der nach Art. 19 S. 1 EV übergeleiteten Erlaubnisse Zunächst ist zu klären, ob den übergeleiteten DDR-Gewerbegenehmigungen kraft der konstitutiven - gemäß Art. 45 Abs. 2 EV als Bundesrecht fortgeltenden - Überleitungsvorschrift des Art. 19 S. 1 EV nunmehr bundesweite Wirkung zukommt oder diese auf das Territorium der ehemaligen DDR und damit auf die neuen Bundesländer beschränkt bleibt. (a) Bundesweite Geltung der übergeleiteten Erlaubnisse Teile der verwaltungsrechtlichen Rechtsprechung692 und auf diese bezugnehmend auch Teile der zivilrechtlichen Rechtsprechung693 haben in der Vergangenheit - vielfach ohne dezidierte Begründung694 - den Standpunkt vertreten, den nach dem GewG-DDR erteilten Gewerbegenehmigungen käme grundsätzlich im gesamten erweiterten Bundesgebiet Geltung zu. 692 VG Gera Urteil vom 30.08.2000 – 1 K 1271/96 GE; OVG Thüringen LKV 2000, 309 (310), welches hierzu indes in der auf die genannte Eilentscheidung folgenden Hauptsacheentscheidung OVG Thüringen Urteil vom 20.05.2005 – 3 KO 705/03, Rn. 88, Juris, mangels Entscheidungserheblichkeit keine Stellung mehr bezogen hat. 693 OLG Köln Urteil vom 01.09.2000 – 6 U 53/99, Rn. 67 f.; BGH NJW-RR 2002, 395 (397), welcher allerdings nur die bis dato ergangenen Rechtsprechungs- und Behördenentscheidungen referiert. 694 Eine solche findet sich nur bei OLG Köln Urteil vom 01.09.2000 – 6 U 53/99, Rn. 68. 154 Namentlich das OLG Köln695 hat diese Sichtweise mit dem Wortlaut des Art. 19 EV begründet, welchem eine räumliche Beschränkung der fortgeltenden DDR- Verwaltungsakte auf das Hoheitsgebiet der ehemaligen DDR nicht zu entnehmen sei. Weil die nach dem GewG-DDR erteilten Genehmigungen grundsätzlich im gesamten Beitrittsgebiet Geltung beanspruchen konnten, könne für die Fortgeltung im erweiterten Bundesgebiet nichts anderes gelten, weshalb ihnen bundesweite Wirkung zukomme. Es dürfe keine hypothetische Prüfung dergestalt vorgenommen werden, ob einem vergleichbaren Verwaltungsakt einer Behörde eines alten Bundeslandes ebenfalls bundesweite Wirkung zukomme696. Eine solche Auslegung widerspreche dem Sinn und Zweck des Art. 19 EV, der im Interesse des Vertrauensschutzes eine Rechtseinheit dergestalt herbeiführen wolle, DDR-Verwaltungsakte gerade nicht einseitig an die Rechtsverhältnisse der Bundesrepublik Deutschland anzupassen. Vorbehaltlich des Vorliegens der weiteren Voraussetzungen des Art. 19 EV - die das Gericht als erfüllt ansieht - müssten seinerzeit im gesamten Beitrittsgebiet geltende Erlaubnisse nunmehr auch im gesamten erweiterten Bundesgebiet Gültigkeit beanspruchen können. Dass eine DDR-Gewerbeerlaubnis für Sportwetten nach der bundesrepublikanischen Rechtsordnung nicht denkbar, bzw. Sportwetten nach der GewO nicht erlaubnisfähig sind, sei irrelevant. Diese Divergenz liege der Regelung des Art. 19 EV erkennbar zugrunde und sei grundsätzlich hinzunehmen. Dieser in der verwaltungs- und zivilrechtlichen Judikatur weitestgehend isoliert gebliebenen Auffassung von der bundesweiten Geltung der DDR- Gewerbeerlaubnisse haben sich Teile der einschlägigen verwaltungsrechtlichen Literatur angeschlossen697. Die von den Gerichten zur Begründung der bundesweiten Geltung herangezogenen Argumente werden dabei übernommen, erweitert und präzisiert. Als Ausgangspunkt der Argumentation dient vielfach die vom BVerwG für den Spezialfall eines DDR-Statusverwaltungsaktes getroffene Feststellung, wonach DDR-Verwaltungsakten nach Art. 19 S. 1 EV grundsätzlich ebenso Geltung im gesamten (erweiterten) Bundesgebiet zukommt, wie dies auch für Verwaltungsakte zutrifft, die bis zum 03.10.1990 von der Behörde eines alten Bundeslandes erlassen worden sind698. Hinsichtlich des von der oben dargestellten Rechtsprechung zitierten Arguments, wonach eine nach dem GewG-DDR erteilte Erlaubnis im gesamten Hoheitsgebiet der DDR Geltung beanspruchte wird ferner ausgeführt, das GewG-DDR entspreche in seiner Reichweite einem Bundesgesetz. Daraus wird der Schluss gezogen, ein 695 OLG Köln Urteil vom 01.09.2000 – 6 U 53/99, Rn. 68. 696 Für eine hypothetische Prüfung aber Dietlein, FS Kutscheidt, S. 129 f.; Dietlein, BayVBl. 2002, 161 (166 f.). 697 Für eine bundesweite Geltung der DDR-Gewerbeerlaubnisse votieren: Bornemann, ZUM 2006, 726 (727 ff.); Horn/Fischer, GewArch 2005, 217 (217 ff.); Horn, NJW 2004, 2047 (2049 f.); Rossen-Stadtfeld, ZUM 2006, 793 (800 ff.); Rixen, NVwZ 2004, 1410 (1410 ff.); Voßkuhle/Baußmann, GewArch 2006, 395 (398 ff.); Scholz/Weidemann, ZfWG 2007, 83 (87 ff.); Scholz/Weidemann, WiVerw 2007, 105 (107 f., 156); Raitz von Frentz/Masch, ZUM 2006, 189 (195 f.); Jessberger, NJ 2007, 247 (250); Siara, ZfWG 2007, 1 (9 f.). 698 BVerwG NJW 1998, 253 (254); Rixen, NVwZ 2004, 1410 (1412 f.). 155 vergleichbarer deutscher Verwaltungsakt würde Bundesrecht vollziehen. Folglich käme ihm Wirksamkeit im gesamten Bundesgebiet zu, weshalb für eine nach Art. 19 S. 1 EV fortgeltende DDR-Genehmigung nichts anderes gelten könne699. Die bundesweite Geltung wird weiterhin mit dem Sinn und Zweck des Art. 19 EV, namentlich Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes und der Herstellung von Rechtseinheit, begründet. Weil DDR-Erlaubnisse nach dem GewG-DDR Wirkung im gesamten Hoheitsgebiet der DDR beanspruchen konnten sei hinsichtlich der territorialen Geltung ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden, der auch nach Fortgeltung der Erlaubnisse kraft Art. 19 EV im erweiterten Bundesgebiet aufrecht erhalten werden müsse700. Eine gegenteilige Sichtweise würde die Spaltung in „Ostrecht“ und „Westrecht“ verfestigen und der mit Art. 19 EV angestrebten Rechtseinheit zuwiderlaufen701. Die föderale Ordnung des Grundgesetzes könne nicht in Art. 19 EV hineingelesen werden702. Dies würde eine Überformung mit bundesdeutschem Föderalismus bzw. eine Überstülpung von bundesdeutschem Recht darstellen703. Der Wortlaut des Art. 19 EV sowie die Systematik des EV beinhalteten für eine solche Sichtweise keinerlei Anhaltspunkte, zumal Art. 19 EV gerade keine dezidiert abgestufte Regelung wie etwa Art. 37 EV enthalte, der die Fortgeltung von Bildungsabschlüssen anordnet704. Die mit dem EV angestrebte Herstellung von Rechtseinheit sollte gerade nicht durch einseitige Anpassung der DDR- Verwaltungsakte an die bundesdeutsche Rechtsordnung erreicht werden705. Insbesondere könne in der bundesweiten Geltung der DDR-Konzessionen keine sachlich nicht gebotene Privilegierung706 gesehen werden707. Die Erlaubnisinhaber erhielten kein „Mehr an Rechten“708 bzw. einen illegitimen Zuerwerb von Rechten709. Vielmehr werde die territoriale Regelungswirkung der Genehmigungen nur einer „einigungsbedingten Maßstabsvergrößerung“ unterworfen710. Die hierdurch enstehenden Divergenzen zwischen sachgegenständlich vergleichbaren bundesdeutschen Verwaltungsakten und fortgeltenden DDR-Verwaltungsakten seien zu akzeptieren und als notwendige Regelungslogik des Art. 19 EV hinzunehmen711. 699 Vgl. Rossen-Stadtfeld, ZUM 2006, 793 (800); Voßkuhle/Baußmann, GewArch 2006, 395 (399). 700 Vgl. Rossen-Stadtfeld, ZUM 2006, 793 (800). 701 Vgl. Rossen-Stadtfeld, ZUM 2006, 793 (800 f.). 702 In diese Richtung aber ausdrücklich Dietlein, FS Kutscheidt, S. 129 f. 703 Vgl. Voßkuhle/Baußmann, GewArch 2006, 395 (399); Rossen-Stadtfeld, ZUM 2006, 793 (801); Siara, ZfWG 2007, 1 (9). 704 Vgl. Horn, NJW 2004, 2047 (2050). 705 Vgl. Horn, NJW 2004, 2047 (2050); Rixen, NVwZ 2004, 1410 (1413) weist zudem darauf hin, dass die vom EV angestrebte Rechtseinheit eine in sich differenzierte ist. 706 So aber der VGH Bayern Urteil vom 29.09.2004 – 24 BV 03.3162, Rn. 38, Juris. 707 Rossen-Stadtfeld, ZUM 2006, 793 (801). 708 Rixen, NVwZ 2004, 1410 (1413). 709 Horn, NJW 2004, 2047 (2050). 710 Rixen, NVwZ 2004, 1410 (1413). 711 Vgl. Voßkuhle/Baußmann, GewArch 2006, 395 (399); Horn, NJW 2004, 2047 (2050); Rixen, NVwZ 2004, 1410 (1413). 156 Darüber hinaus stelle eine bundesweite Geltung der DDR-Konzessionen auch keinen unzulässigen oder gar verfassungswidrigen Eingriff in die auf Art. 70 Abs. 1 GG bzw. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG fußenden (ausschließlichen bzw. konkurrierenden) Landesgesetzgebungskompetenzen dar, wonach allein die Länder zu entscheiden haben von wem und unter welchen Voraussetzungen in ihrem Hoheitsgebiet Glücksspiele veranstaltet werden712. Diese Gesetzgebungskompetenz stehe unter dem Vorbehalt der Nichtinanspruchnahme durch den Bund, welcher allerdings mit der gemäß Art. 45 Abs. 2 EV als Bundesrecht fortbestehenden Fortgeltungsanordnung des Art. 19 S. 1 EV von seinem verfassungsrechtlichen Vorbehalt Gebrauch gemacht habe. Aufgrund der Wahrnehmung dieser grundgesetzlich vorgesehenen Kompetenz könne von einer Aushöhlung bzw. einem unzulässigen Eingriff in die Ländergesetzgebungskompetenz nicht gesprochen werden713. Vereinzelt wird außerdem unter Zugrundelegung des Modells der hypothetischen Vergleichbarkeit von DDR-Verwaltungsakten mit bundesdeutschen Verwaltungsakten714 die Auffassung vertreten, die streitgegenständlichen DDR- Gewerbeerlaubnisse seien überhaupt nicht mit denen von vornherein auf das Territorium des erteilenden Landes beschränkten Erlaubnisverwaltungsakten des Lotterieund Sportwettenrechts vergleichbar715. Die DDR-Erlaubnisse seien seinerzeit mit territorial unbeschränkter Geltung erteilt worden, weshalb von einer inhaltlichen Entsprechung mit den bundesdeutschen auf das jeweilige Landesgebiet beschränkten Erlaubnisverwaltungsakten keine Rede sein könne. Zudem spreche gegen eine Vergleichbarkeit, dass das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten den Ländern als ordnungsrechtliche Aufgabe zugewiesen sei, was eine gewerbsmäßige Vermarktung gerade ausschließe. Infolgedessen entsprächen die DDR-Genehmigungen den auf Grundlage der bundesdeutschen GewO erteilten Erlaubnissen, welchen ebenfalls bundesweite Wirkung zukommt716. (b) Geltung allenfalls auf dem Hoheitsgebiet der neuen Bundesländer Der These von der bundesweiten Geltung der DDR-Sportwettenerlaubnisse wie sie von den genannten Instanzgerichten und Teilen der Literatur vertreten wird ist im Anschluss an eine gefestigte verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung717 letztendlich 712 Einen durch die bundesweite Geltung hervorgerufenen unzulässigen Eingriff sehen namentlich VGH Bayern Urteil vom 29.09.2004 – 24 BV 03.3162, Rn. 37 f., Juris; Dietlein, FS Kutscheidt, S. 125. 713 Vgl. Voßkuhle/Baußmann, GewArch 2006, 395 (399); Rossen-Stadtfeld, ZUM 2006, 793 (801 f.). 714 So vertreten von Dietlein, FS Kutscheidt, S. 129 f. 715 Vgl. Scholz/Weidemann, ZfWG 2007, 83 (89 ff.). 716 Scholz/Weidemann, ZfWG 2007, 83 (91). 717 OVG NRW Beschl. vom 13.12.2002 – 4 B 1844/02; Juris; OVG Niedersachsen Beschl. vom 04.03.2003 – 11 ME 420/02; VGH Bayern Urteil vom 29.09.2004 – 24 BV 03.3162; OVG 157 das BVerwG in seiner Grundsatzentscheidung vom 21.06.2006718 entgegengetreten. Diese ist vom BVerfG719 am 22.11.2007 zwar zwischenzeitlich wegen einer Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG aufgehoben worden, begegnet aber hinsichtlich der in Rede stehenden Problematik keinerlei rechtlichen Bedenken720. Das BVerfG hat in seinem Beschluss ausdrücklich dahinstehen lassen, ob die den DDR-Erlaubnissen vom BVerwG abgesprochene bundesweite straf- und verwaltungsrechtliche Legalisierungswirkung ebenfalls eine Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG darstellt721. Ausgehend vom strafrechtlichen Glücksspielverbot des § 284 StGB führt das BVerwG zunächst zutreffend aus, dass die strafrechtliche Legalisierungswirkung einer DDR-Gewerbeerlaubnis nicht über ihren verwaltungsrechtlichen Geltungsbereich hinausreicht und bestimmt sodann den räumlichen Geltungsbereich eines nach Art. 19 S. 1 EV übergeleiteten DDR-Verwaltungsakts. Die Bestimmung des räumlichen Geltungsbereiches richtet sich demzufolge nach dem Inhalt des Verwaltungsaktes und den auf den geregelten Lebenssachverhalt anzuwendenden Rechtsvorschriften und ist erforderlichenfalls durch Auslegung zu ermitteln722. Es folgt eine Auslegung der DDR-Gewerbeerlaubnis anhand des GewG- DDR mit dem Ergebnis, dass der Erlaubnis zwar keine Regelung über ihren räumlichen Geltungsbereich entnommen werden kann, aufgrund der begrenzten Hoheitsmacht der DDR-Behörden aber davon auszugehen sei, dass diese keine staatsgebietsübergreifenden Regelungen treffen wollten und dies im Übrigen auch nicht durften. Deswegen könne eine über das ehemalige DDR-Hoheitsgebiet hinausreichende räumliche Wirkung von vornherein nicht angenommen werden, was sich auch den Erlaubnisadressaten aufdrängen musste. Art. 19 EV habe zudem weder im Wege der Maßstabsvergrößerung zur Erstreckung auf das gesamte Bundesgebiet, noch zur inhaltlichen Änderung der DDR-Verwaltungsakte geführt. Das Gericht verweist auf Sinn und Zweck des Art. 19 EV, der zum einen unter Vertrauensschutzgesichtspunkten in der grundsätzlichen Erhaltung der regelnden Wirkung von Einzelentscheidungen zu sehen ist und zum anderen in der mit dem EV insgesamt angestrebten Förderung der Rechtseinheit. Infolgedessen komme DDR-Verwaltungsakten je nach ihrer regelnden Wirkung grundsätzlich ebenso Geltung im gesamten (erweiterten) Bundesgebiet zu, wie dies auch für Verwaltungsakte zutreffe die bis zum 03.10.1990 von der Behörde eines alten Bundeslandes erlassen worden sind723. Die gemäß Art. 19 EV fortgeltenden DDR-Verwaltungsakte bedürften daher hinsichtlich der Frage ihrer bundesweiten Geltung einer hypotheti- NRW Beschl. vom 08.11.2004 – 4 B 1270/04; OVG Sachsen-Anhalt Beschl. vom 18.03.2005 – 1 M 91/05. 718 BVerwG NVwZ 2006, 1175 (1178 ff.). 719 BVerfG ZfWG 2007, 421 ff. 720 So auch OVG Sachsen ZfWG 2007, 447 (451); OVG NRW ZfWG 2008, 122 (126); OVG Hamburg ZfWG 2008, 136 (136). 721 BVerfG ZfWG 2007, 421 (424). 722 So schon BVerwG ZfWG 2007, 225 (227). 723 So schon BVerwG NJW 1998, 253 (254) für den Sonderfall des Status-Verwaltungsakts. 158 schen Prüfung724: Komme einem inhaltlich entsprechenden Verwaltungsakt der Behörde eines alten Bundeslandes bundesweite Geltung zu, so sei dasselbe für den nach Art. 19 EV fortgeltenden Verwaltungsakt anzunehmen; anderenfalls sei eine solche Geltung zu verneinen, weil die für die angestrebte Rechtseinheit maßgebliche Rechtsordnung der (erweiterten) Bundesrepublik Deutschland durch deren föderale Struktur und die damit verbundenen unterschiedlichen Regelungsbefugnisse mitgeprägt sei, so dass sie nicht selten Regelungsverschiedenheiten in den einzelnen Bundesländern hervorbringe. Eine weiter reichende, weder durch den Grundsatz des Vertrauensschutzes noch durch den so verstandenen Gedanken der Rechtseinheit gebotene „Maßstabsvergrößerung“ sei in der Vertragsbestimmung nicht angelegt. Weil in den alten Bundesländern Erlaubnisse für die gewerbliche Veranstaltung von Sportwetten nur nach dem jeweiligen Landesrecht erteilt werden konnten, und diese nur im entsprechenden Bundesland Geltung beanspruchen konnten, müsse für eine DDR-Gewerbeerlaubnis das gleiche gelten. Welche Reichweite die DDR- Erlaubnisse auf dem Gebiet der neuen Bundesländer zeitigen hat das Gericht ausdrücklich offengelassen. Der vom BVerwG vertretenen Auffassung der nicht-bundesweiten Geltung der DDR-Gewerbeerlaubnisse haben sich vor und nach Aufhebung der Entscheidung durch das BVerfG zahlreiche Oberverwaltungsgerichte ausdrücklich angeschlossen725. Auch nach hiesiger Auffassung ist eine bundesweite Geltung und die damit einhergehende etwaige bundesweite Legalisierungswirkung der nach Art. 19 S. 1 EV fortgeltenden DDR-Erlaubnisse i.S.d. § 284 StGB abzulehnen. Die streitgegenständlichen Erlaubnisse können in räumlicher Hinsicht allenfalls auf dem Gebiet der neuen Bundesländer Geltung beanspruchen726. Das BVerwG hat in seiner Grundsatzentscheidung ausdrücklich klargestellt, dass die von ihm, bezogen auf den Sonderfall eines DDR-Statusverwaltungsaktes, getroffene Aussage der bundesweiten Fortgeltung727 nicht verallgemeinerungsfähig ist, es vielmehr immer der hypothetischen Prüfung im Einzelfall bedarf. Das es der besagten Einzelfallprüfung bedarf, ließ sich bereits der betreffenden Entscheidung zum Statusverwaltungsakt entnehmen, denn auch hier verwendete das Gericht bewusst den Begriff der „grundsätzlichen“ Fortgeltung im erweiterten Bundesgebiet728. Ferner geht die Gegenauffassung fehl, wenn sie zur Begründung der bundesweiten Fortgeltung die Vergleichbarkeit des GewG-DDR mit einem Bundesgesetz anführt. Für die Bestimmung der bundesweiten Wirkung kann es richtigerweise 724 Das Gericht schließt sich damit ersichtlich der schon frühzeitig von Dietlein, BayVBl. 2002, 161 (167); Dietlein, FS Kutscheidt, S. 129 f.; Dietlein/Hecker, WRP 2003, 1175 (1176) vertretenen Auffassung an. 725 So u.a. OVG Hamburg ZfWG 2008, 136 (136 f.); OVG NRW ZfWG 2008, 122 (126); OVG Sachsen ZfWG 2007, 447 (451); OVG Bremen ZfWG 2006, 323. 726 Der Frage ob und wieweit die Erlaubnisse auf dem Gebiet der neuen Bundesländer Geltung beanspruchen können kann hier nicht weiter nachgegangen werden; vgl. zu dieser Problematik allerdings Postel, ZfWG 2007, 328 (338 ff.). 727 BVerwG NJW 1998, 253 (254). 728 Ähnlich Dietlein, FS Kutscheidt, S. 126. 159 nämlich nicht auf die rechtssystematische Zuordnung der den Verwaltungsakten in Ost und West zugrundeliegenden Rechtsnormen ankommen, sondern allein auf die Vergleichbarkeit des konkreten Regelungsinhalts des DDR-Verwaltungsaktes mit einem bundesdeutschen Verwaltungsakt729. Aus diesem Grunde geht auch die vereinzelt hervorgebrachte Sichtweise fehl, ein „inhaltlich entsprechender“ bundesdeutscher Verwaltungsakt sei kein landesrechtlicher Erlaubnisverwaltungsakt, sondern vielmehr ein auf Grundlage der GewO erteilter Erlaubnisverwaltungsakt730. Darüber hinaus verkennen die Vertreter dieser Auffassung, dass die DDR- Sportwetterlaubnisse auch hinsichtlich ihrer Rechtsgrundlagen sehr wohl mit dem primär ordnungsrechtlich ausgerichteten Landessportwettenrecht vergleichbar sind. Auch nach dem seinerzeitigen Recht der DDR bedurfte es zur Legalisierung der Sportwettveranstaltungen einer zusätzlichen Genehmigung nach § 3 SlgLottVO- DDR. Der SlgLottVO-DDR lag eine dem Recht der alten Bundesländer ähnliche ordnungsrechtliche Regelungsintention zugrunde. Somit kommt man selbst bei dem unzutreffenden Vergleich der entsprechenden Rechtsgrundlagen zu dem Ergebnis, dass ein inhaltlich entsprechender bundesdeutscher Verwaltungsakt nur der einer Landesbehörde sein kann und gerade nicht ein nach der GewO, geschweige denn nach dem RennwLottG, erteilter Erlaubnisverwaltungsakt. Offen gelassen wird zudem, welche Erlaubnis des dann einschlägigen gewerblichen Spielrechts der §§ 33c ff. GewO einer DDR-Sportwettenerlaubnis hinsichtlich der bundesweiten Geltung entsprechen soll. Denn auch die Spielhallenerlaubnis gemäß § 33i GewO ist bezüglich ihres räumlichen Geltungsbereiches auf die konkrete Spielstätte beschränkt731. Weiterhin vermag die Gegenauffassung nicht zu überzeugen wenn sie zur Begründung einer bundesweiten Geltung der DDR-Erlaubnisse auf Sinn und Zweck des Art. 19 EV, namentlich auf die Elemente des Vertrauensschutzes und der Förderung der Rechtseinheit, rekurriert. Denn einerseits kann ein wie auch immer gearteter Vertrauensschutz allein auf den Erhalt eines „status quo“ beschränkt sein, und damit nur auf den Bestand erworbener Rechte732. Wie das BVerwG hierzu treffend ausführt, musste es sich den Erlaubnisadressaten geradezu aufdrängen, dass die erteilten Erlaubnisse allenfalls Wirkung auf dem Hoheitsgebiet der DDR entfalten konnten. Andererseits führte eine bundesweite Geltung der Erlaubnisse zum genauen Gegenteil von Rechtseinheit und Gleichbehandlung, als vielmehr zu einer Rechtszersplitterung und Rechtsungleichheit733. Durch einen mit der bundesweiten Geltung einhergehenden Einbruch in das föderale Gefüge des Bundesstaates käme es zu dem absurden Ergebnis, dass private Veranstalter zu Tätigkeiten befugt wären, die nach Landesrecht ausnahmslos den staatlichen Veranstaltern vorbehalten sind734. Eine solch privilegierende Erweiterung würde den ehernen Grundsatz des Lotterie- 729 Dietlein/Hecker, WRP 2003, 1175 (1176). 730 In diese Richtung Scholz/Weidemann, ZfWG 2007, 83 (89 ff.). 731 Diesen Aspekt betonend auch Postel, ZfWG 2007, 328 (332 f.). 732 Vgl. Dietlein, FS Kutscheidt, S. 128 f.; Dietlein, BayVBl. 2002, 161 (166 f.). 733 Dietlein, FS Kutscheidt, S. 129; Dietlein, BayVBl. 2002, 161 (167). 734 Vgl. Dietlein, FS Kutscheidt, S. 129. 160 und Sportwettenrechts, wonach jedes Bundesland für das andere „Ausland“ ist735, ins Gegenteil verkehren und ad absurdum führen. Mithin bewirkte eine solche Sichtweise mehr Rechtszersplitterung als Rechtseinheit. Gegen diese Argumentation kann außerdem nicht eingewandt werden, sie zeitigte eine einseitige Anpassung der DDR-Verwaltungsakte an das Recht der Bundesrepublik. Aus Gründen der Gleichbehandlung wird in jedem Einzelfall die viel zitierte und vom BVerwG bestätigte hypothetische Prüfung vorgenommen und die DDR-Verwaltungentscheidungen gerade nicht pauschal an die bundesdeutsche Rechtsordnung angepasst. Schlussendlich würde eine bundesweite Geltung der DDR Konzessionen - auch wenn dies von der Gegenauffassung bestritten wird - sehr wohl zu einem unzulässigen Eingriff in die grundgesetzliche Kompetenzordnung führen. Nach zutreffender Auffassung unterfällt das Sportwettenrecht der Ländergesetzgebungskompetenz für das Polizei- und Ordnungsrecht gemäß Art. 70 Abs. 1 GG und ist damit originäres Gefahrenabwehrrecht736. Eine Zuordnung des Sportwettenrechts unter den Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG - wie es das BVerfG als grundsätzlich möglich erachtet hat737 - käme allerdings nur dann in Betracht, wenn der Landesgesetzgeber seine strikt ordnungsrechtliche Regelungsintention des Sportwettensektors aufgeben würde, um ihn für eine privatwirtschaftliche Betätigung zu öffnen, und die ordnungsrechtlichen Aspekte dann nur noch als bloßer „Annex“ zu den Wirtschaftsrechtlichen anzusehen wären738. Angesichts der Neuregelung des Sportwettensektors durch den GlüStV kann von einer Aufgabe der ordnungsrechtlichen Regelungsintention der Landesgesetzgeber keine Rede sein. Insbesondere verfängt die These der Gegenauffassung nicht, der Bund habe durch Erlass des EV, der nach § 45 Abs. 2 EV als Bundesrecht fortbesteht und die bundesweite Fortgeltung der DDR- Erlaubnisse nach Art. 19 EV damit notwendig einschließe, von seiner ihm zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG Gebrauch gemacht. Dem Bundesgesetzgeber durch Inkorporation des EV kraft Art. 45 Abs. 2 EV ins Bundesrecht eine Neuregelung des Sportwettensektors unterstellen zu wollen ist geradezu absurd. Weiterhin muss beachtet werden, dass Art. 19 EV i.V.m. Art. 45 Abs. 2 EV als einfaches Bundesrecht im Rang unter und nicht über der Verfassung steht. Weil der Bund indes wie ausgeführt durch die Übernahme des EV ins Bundesrecht gerade nicht von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG Gebrauch gemacht hat, würde eine zur bundesweiten Geltung tendierende Auslegung des Art. 19 EV dazu führen, dass eine einfachrechtliche Regelung im potentiellen Widerspruch zur Kompetenzordnung des Grundgesetzes stünde739. 735 Vgl. Dietlein, BayVBl. 2002, 161 (167). 736 Vgl. Dietlein, FS Kutscheidt, S. 125; wohl auch Bethge, BayVBl. 2008, 97 (99); ausführlich hierzu Fünftes Kapitel B. II. 1. 737 BVerfG NJW 2006, 1261 (1267). 738 Vgl. hierzu auch Fackler, K&R 2006, 313 (315). 739 Vgl. Dietlein, FS Kutscheidt, S. 128. 161 Angesichts der vorgebrachten Argumentation kann Art. 19 EV - wie es auch das BVerwG zutreffend vorgenommen hat - nur dahingehend ausgelegt werden, dass in die Norm die föderale Ordnung des Grundgesetzes hineinzulesen ist und den DDR- Konzessionen folglich keine bundesweite Wirkung im Wege der Maßstabsvergrößerung zukommen kann. (c) Zwischenergebnis Den nach Art. 19 S. 1 EV in die bundesdeutsche Rechtsordnung übergeleiteten DDR-Gewerbeerlaubnissen kommt keine bundesweite räumliche Geltung zu740. Ihr räumlicher Geltungsbereich ist allenfalls auf das ehemalige Hoheitsgebiet der DDR und damit auf die neuen Bundesländer begrenzt. (2) Gegenständliche Erstreckung der nach Art. 19 S. 1 EV übergeleiteten Erlaubnisse Weder dem Wortlaut noch Sinn und Zweck des Art. 19 EV lassen sich Anhaltspunkte für eine irgendwie geartete Veränderung des Regelungsgehaltes der übergeleiteten DDR-Verwaltungsakte entnehmen. Folglich ist durch Art. 19 S. 1 EV keine inhaltliche Änderung von Verwaltungsakten der DDR-Behörden eingetreten741. Die betreffenden Verwaltungsakte sind allein mit ihrem seinerzeitigen Regelungsgehalt wirksam geblieben742. Wie oben festgestellt, waren die vier DDR-Gewerbeerlaubnisse bereits zum Zeitpunkt ihrer Erteilung nicht in der Lage die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten i.S.d. seinerzeitigen Glücksspielverbotes in § 249a StGB-DDR zu legalisieren. Diese erheblich beschränkte Gestattungswirkung ist durch die Überleitung in die bundesdeutsche Rechtsordnung kraft Art. 19 S. 1 EV in keiner Weise verändert worden. Mithin sind die übergeleiteten DDR-Gewerberlaubnisse - abgesehen von ihrem ohnehin allenfalls auf das Gebiet der neuen Bundesländer beschränkten räumlichen Geltungsbereiches - insgesamt nicht fähig eine Legalisierungswirkung i.S.d. § 284 StGB zu zeitigen. 740 So auch BVerwG NVwZ 2006, 1175 (1178 ff.); OVG Hamburg ZfWG 2008, 136 (136 f.); OVG NRW ZfWG 2008, 122 (126); OVG Sachsen ZfWG 2007, 447 (451); OVG Bremen ZfWG 2006, 323; OLG Celle ZUM 2007, 540 (542); Dietlein, BayVBl. 2002, 161 (166 f.); Dietlein, FS Kutscheidt, S. 129 f.; Dietlein/Hecker, WRP 2003, 1175 (1176); Postel, ZfWG 2007, 328 (342); Sievers, ZfWG 2006, 104 (105); Hecker/Schmitt, ZfWG 2006, 59 (66 f.); Bethge, BayVBl. 2008, 97 (99 f.); Pischel, WRP 2006, 1413 (1415); Pischel, JA 2008, 202 (202); Schöttle, K&R 2008, 155 (159); Hübsch, GewArch 2004, 313 (315); wohl auch Schmidt, WRP 2004, 576 (581 f.). 741 Vgl. BVerwG NVwZ 2006, 1175 (1179); Postel, ZfWG 2007, 328 (336); insoweit zutreffend auch Horn, NJW 2004, 2047 (2050). 742 So auch Postel, ZfWG 2007, 328 (336). 162 dd) Konsequenzen für die Sportwettenwerbung nach GewG-DDR konzessionierter Veranstalter im Programm privater Fernsehveranstalter Die Ausstrahlung von Fernsehwerbung für Sportwetten der Veranstalter mit DDR- Gewerbegenehmigung erfüllt nach hiesiger Auffassung bundesweit den Tatbestand des § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB. Mangels seinerzeitigen Vorliegens der erforderlichen zusätzlichen Genehmigung nach § 3 SlgLottVO-DDR entfalten die vier Erlaubnisse weder auf dem Gebiet der alten- noch auf dem der neuen Bundesländer die für § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB erforderliche Legalisierungswirkung743. Vielmehr ist die strafrechtliche Legalisierungswirkung der Erlaubnisse mit ihrer verwaltungsrechtlichen Regelungswirkung identisch744. Unterstellte man indes die Legalisierungswirkung der Erlaubnisse, so könnte diese wegen der räumlichen Beschränkung der Erlaubnisse, soweit die Erlaubnisse nicht noch engere Grenzen formulieren, allenfalls auf dem Hoheitsgebiet der neuen Bundesländer Geltung beanspruchen. Eine bundesweite Bewerbung des Sportwettenangebotes wäre also auch im Falle der unterstellten Legalisierungswirkung für die neuen Länder zumindest auf dem Hoheitsgebiet der alten Bundesländer als unerlaubte Werbung für ein öffentliches Glücksspiel gemäß § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB zu qualifizieren745. Weil den in Rede stehenden DDR-Konzessionen nach der hier vertretenen Auffassung im gesamten Bundesgebiet keine i.S.d. § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB legalisierende Wirkung zukommt, bedarf es an dieser Stelle auch keiner Erörterung ob diese nach dem Beitritt durch Befristung, gesetzliche Aufhebung in den neuen Bundesländern, jahrelange Nichtausübung oder unzulässige Rechtsform der Adressaten erloschen sind746. c) Werbung für (EU-)ausländische Sportwettangebote Die Problematik inwiefern eine (EU-)ausländische Glücksspielkonzession Legalisierungswirkung i.S.d. § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB entfaltet und darauf basierende Sportwettenangebote in privaten Fernsehprogrammen in Deutschland zulässigerweise beworben werden dürfen, soll vorliegend nicht tiefgehend erörtert werden. Vielmehr bedarf es an dieser Stelle nur einer überblicksartigen Erörterung der wesentlichen Grundsätze. 743 A.A. Horn/Fischer, GewArch 2005, 217 (217 f.) die für eine bundesweite Erlaubniswirkung votieren. 744 BVerwG NVwZ 2006, 1175 (1178). 745 Horn/Fischer, GewArch 2005, 217 (218) vertreten allerdings die Auffassung, dass ein nach deutschen Vorschriften erlaubtes Glücksspiel auch bei bundesweit zu empfangenden Werbeeinblendungen im Fernsehen die Strafbarkeit gemäß § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB entfallen lasse. 746 Siehe hierzu die umfassende Untersuchung von Postel, ZfWG 2007, 328 (337 ff.) m.w.N. sowie allgemein Beaucamp, DVBl. 2006, 1401 ff. 163 Tatbestandlich relevant ist die Werbung für ausländische Sportwettangebote nur dann, wenn den potentiellen Spielern die Möglichkeit der Beteiligung im Inland beispielsweise über Telefon oder Internet eröffnet wird747. Veranstaltet und vermittelt wird ein Glücksspiel dort, wo dem Spieler die Möglichkeit der Teilnahme eröffnet wird748. Sofern allein dafür geworben wird, im Ausland an dort veranstalteten Sportwetten teilzunehmen, verstößt dies wegen der räumlichen Begrenzung des deutschen Strafrechts nicht gegen § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB749. Fraglich ist vorliegend allein, ob eine ausländische Glücksspielkonzession auch Legalisierungswirkung i.S.d. inländischen Glücksspielwerbeverbotes gemäß § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB nach sich zieht. Nach überwiegender und zutreffender Rechtsauffassung kann allein eine inländische und damit nach deutschem Recht erteilte behördliche Erlaubnis die für § 284 StGB erforderliche Legalisierungswirkung entfalten750. Sofern es sich um ausländische Glücksspielkonzessionen handelt, welche außerhalb der EU erteilt worden sind, entfalten diese unstreitig keinerlei Legalisierungswirkung in Deutschland751. Folglich erfüllt die Bewerbung dieser Angebote den Tatbestand des § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB und ist damit unzulässig. Ungleich differenzierter gestaltet sich die Beurteilung der Legalisierungswirkung einer in einem EU-Mitgliedstaat erteilten Erlaubnis. Auch hier ist nach diesseitigem Dafürhalten von dem oben formulierten Grundsatz auszugehen, nachdem zur Herbeiführung der Legalisierungswirkung die Erlaubnis einer inländischen Behörde erforderlich ist752. Unter Bezugnahme auf das Gambelli-Urteil des EuGH753 wird den 747 Vgl. LK-StGB-von Bubnoff, § 284, Rn. 25; Schönke/Schröder-Eser/Heine, StGB, § 284, Rn. 25a; MK-StGB-Groeschke/Hohmann, § 284, Rn. 18; Sievers, ZfWG 2006, 104 (104 f.); a.A. SK-StGB-Hoyer, § 284, Rn. 27, wonach es nicht darauf ankommen soll, ob eine inländische Teilnahmemöglichkeit besteht. 748 Vgl. Fischer, StGB, § 284, Rn. 19; NK-StGB-Wohlers, § 284, Rn. 18; so auch die Legaldefinition in § 3 Abs. 4 GlüStV; hierzu Schmitt, ZfWG 2008, 114 f. 749 Vgl. Sievers, ZfWG 2006, 104 (104 f.); Horn/Fischer, GewArch 2005, 217 (219). 750 BGH NJW 2004, 2158 (2160); BGH NJW 2002, 2175 (2175 f.); OVG Sachsen ZfWG 2007, 442 (443); VGH BW Beschl. vom 12.01.2005 – 6 S 1287/04, Rn. 8, Juris; OVG Berlin- Brandenburg Beschl. vom 03.01.2007 – 1 S 107.06; OVG Niedersachsen Beschl. vom 19.12.2006 – 11 ME 253/06, Rn. 4 ff., Juris; VG Ansbach ZfWG 2008, 149; OLG Hamburg ZfWG 2008, 120 (121); LG Frankfurt ZfWG 2008, 52 (53); Fischer, StGB, § 284, Rn. 15; NK-StGB-Wohlers, § 284, Rn. 22; MK-StGB-Groeschke/Hohmann, § 284, Rn. 22; Hecker/Schmitt, ZfWG 2006, 59 (63 ff.); Postel, WRP 2006, 703 (707 f.); Postel, ZfWG 2006, 93 (95); Postel, ZfWG 2007, 181 (184, Fn. 38); vgl. Haltern, Gemeinschaftsrechtliche Aspekte des Glücksspiels, S. 49 ff. 751 So auch Schönke/Schröder-Eser/Heine, StGB, § 284, Rn. 22c. 752 So auch Stellungnahme der EU-Kommission in den Vorabentscheidungsverfahren Rs. C- 316/07, C-358/07, C-359/07, C-360/07, C-409/07, C-410/07 vom 10.12.2007, ZfWG 2008, 94 (100 f.); BGH NJW 2004, 2158 (2160); BGH NJW 2002, 2175 (2176); OVG Sachsen ZfWG 2007, 442 (443); OLG Celle ZUM 2007, 540 (543); LG Frankfurt ZfWG 2008, 52 (53); LG Bremen ZfWG 2007, 460 (460); Postel, EuR 2007, 317 (323 ff.); Postel, ZfWG 2006, 93 (95); Hecker/Schmitt, ZfWG 2006, 59 (63 ff.); Diegmann/Hoffmann, NJW 2004, 2642 (2644); MK-StGB-Groeschke/Hohmann, § 284, Rn. 22 m.w.N.; differenzierend Kretschmer, ZfWG 2006, 52 (56 f., 59). 164 EU-ausländischen Genehmigungen allerdings teilweise generelle Legalisierungswirkung zugesprochen754. Andere votieren wiederum für eine eingeschränkte Legalisierungswirkung die dann eintreten soll, wenn die Erlaubnis den wesentlichen Kontrollprämissen des Inlands entspricht und nicht grob rechtsmissbräuchlich erteilt worden ist755. Diesen Sichtweisen kann nicht gefolgt werden. Eine länderübergreifende europäische Sportwettenerlaubnis existiert nicht, so dass die gesetzliche Einschränkung und Kontrolle des Glücksspielmarktes mangels Harmonisierung756 allein den nationalen Gesetzgebern obliegt757. Damit sind Glücksspiellizenzen anderer EU- Mitgliedsstaaten nicht in der Lage die Bewerbung entsprechender Sportwettenangebote in Deutschland zu legalisieren758. Ein anderes Ergebnis lässt sich auch nicht mit dem Argument der möglichen Europarechtswidrigkeit des § 284 StGB vertreten. Während das BVerfG im Kammerbeschluss vom 27.04.2005759 noch Zweifel an der Gemeinschaftsrechtskonformität des § 284 StGB geäußert hatte, dürfte diese Sichtweise seit dem Sportwettenurteil vom 28.03.2006760 und dem Nichtannahmebeschluss vom 27.12.2007761 als überholt anzusehen sein762. Das BVerfG überantwortet die Prüfung der Strafbarkeit nach § 284 StGB im Sportwettenurteil ausdrücklich den Strafgerichten763. Es würde eine solche Aussage indes nicht treffen, wenn es von der Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der anzuwendenden Bestimmung ausgehen würde. Überdies hat das BVerfG § 284 StGB in seinem neuerlichen Nichtannahmebeschluss ausdrücklich als Teil der gemeinschaftsrechtlich zu rechtfertigenden Rechtslage angesehen764. Diese Aussagen des BVerfG sprechen eindeutig für die Gemeinschaftsrechtskonformität von § 284 StGB, welche der BGH bereits im Jahre 2004 im Hinblick auf die Niederlassungsund Dienstleistungsfreiheit festgestellt hat765. 753 EuGH NJW 2004, 139 ff. – Gambelli. 754 Vgl. Hoeller/Bodemann, NJW 2004, 122 (125); Raitz von Frentz/Masch, ZUM 2006, 189 (194 f.); Lackner/Kühl, StGB, § 284, Rn. 12 m.w.N. 755 Vgl. Schönke/Schröder-Eser/Heine, StGB, § 284, Rn. 22d m.w.N. 756 Die Richtlinie 2006/123/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt nimmt in Art. 2 Abs. 2 lit. h) Glücksspiele und insbesondere Wetten ausdrücklich von ihrem Anwendungsbereich aus; so auch Stellungnahme der EU-Kommission in den Vorabentscheidungsverfahren Rs. C-316/07, C-358/07, C- 359/07, C-360/07, C-409/07, C-410/07 vom 10.12.2007, ZfWG 2008, 94 (100 f.); Postel, EuR 2007, 317 (324 f.). 757 Vgl. Hecker/Schmitt, ZfWG 2006, 59 (63 f.) m.w.N.; Haltern, Gemeinschaftsrechtliche Aspekte des Glücksspiels, S. 43 ff. m.w.N. 758 So nunmehr ausdrücklich Stellungnahme der EU-Kommission in den Vorabentscheidungsverfahren Rs. C-316/07, C-358/07, C-359/07, C-360/07, C-409/07, C-410/07 vom 10.12.2007, ZfWG 2008, 94 (100 f.); ebenso OLG Celle ZUM 2007, 540 (543). 759 BVerfG NVwZ 2005, 1303 f. 760 BVerfG NJW 2006, 1261 ff. 761 BVerfG ZfWG 2008, 42 ff. 762 Vgl. Hecker/Schmitt, ZfWG 2006, 59 (64); Dietlein, K&R 2006, 307 (310). 763 BVerfG NJW 2006, 1261 (1267). 764 BVerfG ZfWG 2008, 42 (43 f.). 765 Vgl. BGH NJW 2004, 2158 (2160); so auch LG Frankfurt ZfWG 2008, 52 (53). 165 Darüber hinaus ist zu bedenken, dass § 284 StGB lediglich die Glücksspielveranstaltung ohne behördliche Erlaubnis verbietet, damit jedoch keine Entscheidung über die Erlaubnispflichtigkeit von Sportwetten trifft. Diese bestimmt sich allein nach dem einschlägigen Landesrecht; nunmehr nach dem GlüStV. § 284 StGB enthält nur einen Erlaubnisvorbehalt. Von einer möglichen Europarechtswidrigkeit wären damit allenfalls die landesrechtlichen Zulassungstatbestände betroffen, sofern sie die Sportwettveranstaltung in nicht rechtfertigender Weise monopolisierten. Die Strafnorm an sich bliebe davon unberührt, so dass selbst im Falle der Europarechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols die Glücksspiel- und Sportwettveranstaltung nicht erlaubnisfrei zulässig wäre766. Festzuhalten bleibt somit, dass auch die in einem EU-Mitgliedsstaat erteilte Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten keine Legalisierungswirkung i.S.d. § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB entfaltet. Die inländische Bewerbung (EU-) ausländischer Sportwettangebote im Programm privater Fernsehveranstalter ist mithin wegen Verstoßes gegen § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB unzulässig. 5. Ergebnis Als Ergebnis für die Zulässigkeit der Sportwettenwerbung im Programm privater Fernsehveranstalter nach Maßgabe des § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB kann folgendes festgehalten werden: Nach § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB zulässige Sportwettenwerbung ist allein die des staatlichen Sportwettenangebotes Oddset. Weil die staatlichen Anbieter in ihren Betätigungsländern jeweils über legalisierende Erlaubnisse verfügen, kann dieses Sportwettenangebot bundesweit legal im Fernsehen beworben werden. Dies allerdings nur vorbehaltlich der speziellen in §§ 5 Abs. 3 Alt. 1 und 21 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GlüStV enthaltenen Verbote. Demgegenüber verstößt die Fernsehwerbung für die privaten Sportwettangebote der Anbieter mit DDR-Gewerbegenehmigung bundesweit gegen das Werbeverbot gemäß § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB. Es kann weder in regional noch in bundesweit ausgestrahlten privaten Fernsehsendern zulässig beworben werden. Gleiches gilt für die inländische Fernsehwerbung für Angebote (EU-) ausländischer Sportwettenanbieter. Ausländische Glücksspielkonzessionen sind nicht in der Lage die legalisierende Wirkung i.S.d. § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB herbeizuführen. Hierzu bedarf es der Erlaubnis einer inländischen Behörde. 766 So auch Meyer, JR 2004, 447 (452); Hecker/Schmitt, ZfWG 2006, 59 (65). 166 II. Zulässigkeit der Fernsehwerbung für Sportwetten gemäß der speziellen in §§ 5 Abs. 3 Alt. 1 und 21 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GlüStV enthaltenen Verbote Nachfolgend soll die Zulässigkeit der Sportwettenwerbung im Programm privater Fernsehveranstalter nach Maßgabe der neu eingeführten Verbote in §§ 5 Abs. 3 Alt. 1 und 21 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GlüStV untersucht werden. Neben der Fokussierung auf Sportwettenwerbung wird flankierend teilweise auch auf die Werbung für andere Glücksspielarten Bezug genommen. 1. Systematische Stellung der neuen Verbote im Gefüge der bisherigen gesetzlichen Regelungen Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV ist „Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen (§§ 7 und 8 Rundfunkstaatsvertrag) verboten“. Damit tritt dieses umfassende Fernsehwerbeverbot für öffentliche Glücksspiele als Spezialregelung neben das allgemeine strafrechtliche Glücksspielwerbeverbot in § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB. Während Letzteres sämtliche Formen der Werbung erfasst und an all diejenigen adressiert ist, die potentiell Werbung für öffentliche Glücksspiele betreiben bzw. durchführen, erfasst § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV denknotwendig allein die Glücksspielwerbung im Fernsehen und richtet sich infolgedessen allein an die privaten und öffentlich-rechtlichen Fernsehveranstalter. Das spezielle und umfassende Fernsehwerbeverbot für öffentliche Glücksspiele in § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV, welches zwecks Präzisierung und Legaldefinierung einen Verweis auf die allgemeinen Werbebestimmungen der §§ 7 und 8 RStV enthält, wird ferner durch die speziell auf Sportwetten abgestimmte Regelung in § 21 Abs. 2 S. 2 GlüStV ergänzt. Hiernach ist die Verknüpfung der Übertragung von Sportereignissen in Rundfunk und Telemedien mit der Veranstaltung oder Vermittlung von Sportwetten (Alt. 1) oder mit Trikot- und Bandenwerbung für Sportwetten (Alt. 2) nicht zulässig. Dieses erkennbar auf das erhöhte Suchtpotential von Sportwetten zugeschnittene zusätzliche Verbot soll das umfassende Fernsehwerbeverbot in § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV für den Sportwettensektor präzisieren und verschärfen. In § 5 Abs. 4 GlüStV findet sich ein allgemeines Werbeverbot für unerlaubte Glücksspiele. Dieses ist infolge der Zustimmungsgesetzgebung der Länder in das jeweilige Landesrecht transformiert worden und stellt damit ein inhaltlich entsprechendes landesrechtliches Pendant767 zum allgemeinen bundesrechtlichen Glücksspielwerbeverbot des § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB dar768. 767 Vgl. Erläuterungen zum GlüStV, S. 16; Schmits, ZfWG 2007, 197 (199). 768 Die Ausführungen zu § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB, insbesondere in Bezug auf die zugrundeliegenden legalisierenden Erlaubnisse, sind daher entsprechend auf die Bestimmung des § 5 Abs. 4 GlüStV übertragbar. Eine Strafandrohung ist § 5 Abs. 4 GlüStV indes nicht zu entnehmen.

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Zusammenfassung

Die Arbeit zeichnet einen Querschnitt durch das Rundfunk- und Glücksspielrecht. Es erfolgt eine dezidierte und umfassende Darstellung der Systematik der Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten am Beispiel der Sportwettenwerbung im Privatfernsehen. Die in den Landesmediengesetzen der 16 Bundesländer normierten Aufsichtsmaßstäbe und Aufsichtsmittel werden rechtsvergleichend gegenübergestellt und in allen Einzelheiten erläutert. Sodann folgt eine Untersuchung der materiellrechtlichen Zulässigkeit von Sportwettenwerbung im Privatfernsehen, insbesondere nach Maßgabe des zum 01.01.2008 in Kraft getretenen Fernsehwerbeverbotes für Glücksspiele gemäß § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV. Die Tatbestandsvoraussetzungen des Verbotes werden detailliert erörtert und die Norm überdies auf ihre Verfassungs- und Europarechtskonformität überprüft.