Content

Felix B. Hüsken, Einfachgesetzliche Untersuchung in:

Felix B. Hüsken

Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten und Sportwettenwerbung im Privatfernsehen, page 97 - 103

Unter besonderer Berücksichtigung des materiellrechtlichen Fernsehwerbeverbotes für Glücksspiele gemäß § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4013-3, ISBN online: 978-3-8452-1156-5 https://doi.org/10.5771/9783845211565

Series: Düsseldorfer Rechtswissenschaftliche Schriften, vol. 63

Bibliographic information
97 Drittes Kapitel: Sportwettenwerbung als Programmangelegenheit A. Rundfunkwerbung als Teil des Programms und damit Programmangelegenheit i.S.d. Staatsaufsichtsrechts Wie im vorangegangenen Kapitel festgestellt wurde, ist die staatliche Rechtsaufsicht über die Landesmedienanstalten den aufgezeigten verfassungsrechtlichen Restriktionen unterworfen, sofern Rundfunkwerbung im Allgemeinen und Sportwettenwerbung im Speziellen als Programmangelegenheit anzusehen ist. Dieser Schluss ist die logische Konsequenz aus der Programmakzessorietät des Staatsfreiheitsgebotes. Anhaltspunkte dafür, die Rundfunkwerbung den Programmangelegenheiten zu unterstellen, können in einem ersten Schritt mittels einer Untersuchung der einfachgesetzlichen Werbebestimmungen des Rundfunkrechts aufgetan werden. In einem zweiten Schritt ist schließlich zu untersuchen, ob die Rundfunkwerbung vom sachlichen Schutzbereich der Rundfunkfreiheit und hier insbesondere der Programmfreiheit erfasst wird. I. Einfachgesetzliche Untersuchung Fraglich ist, ob sich den einfachgesetzlichen Bestimmungen des RStV und der Landesmediengesetze Anhaltspunkte und Argumente entnehmen lassen, die eine Zuordnung der Werbung zu den Programmangelegenheiten erlauben. Anhaltspunkte dafür, Werbung als Programmangelegenheit und Teil des Rundfunkprogrammes einzuordnen, müssen einerseits in den allgemeinen Begriffsbestimmungen und andererseits in den besonderen Werbebestimmungen der Rundfunkgesetze gesucht werden. Es ist demnach erstens zu klären, ob Rundfunkwerbung unter eine etwaig bestehende Legaldefinition des Programmes subsumiert werden kann. Zweitens ist zu untersuchen, ob die speziellen Werberegelungen Indizien dahingehend enthalten, die Werbung als Teil des Gesamtprogrammes zu qualifizieren. 98 1. Allgemeine Begriffsbestimmungen der Rundfunkgesetze Das für die Veranstaltung von Rundfunk in der Bundesrepublik Deutschland maßgebliche Gesetzeswerk ist der RStV. Die Landesmediengesetze sind nur insoweit anzuwenden als der RStV keine speziellen Regelungen enthält372. a) Definition des Programms Die Begriffsbestimmungen in § 2 RStV enthalten keine allgemeine Legaldefinition des Rundfunkprogramms. Vielmehr werden nur spezielle Formen des Programms, wie beispielsweise das Voll- oder Spartenprogramm legaldefiniert. Demgegenüber enthalten die Begriffsbestimmungen einiger Landesmediengesetze, teilweise geringfügig voneinander abweichende, allgemeine Definitionen des Rundfunkprogramms. Unter einem Rundfunkprogramm ist hiernach die planvolle und strukturelle Abfolge von Sendungen und Beiträgen zu verstehen373. Eine Sendung ist ein einzelner, in sich geschlossener, zeitlich begrenzter Teil eines Rundfunkprogrammes, der auch aus miteinander verbundenen Beiträgen bestehen kann374. Der Beitrag wiederum ist ein inhaltlich zusammenhängender und in sich abgeschlossener Teil einer Sendung375. Die in einigen Landesmediengesetzen normierten Programmdefinitionen werden allerdings teilweise als zu eng angesehen und es wird für ein „weites“ Programmverständnis votiert. Hiernach kann bereits dann von einem Programm gesprochen werden, wenn ein Gesamtangebot vorliegt, aus dem einzelne Teile ausgewählt werden können376. b) Definition der Werbung Im Gegensatz zur allgemeinen Definition des Programms enthält der RStV eine Legaldefinition der Werbung. Werbung ist danach jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes oder freien Berufs, die im Rundfunk von einem öffentlichrechtlichen oder privaten Veranstalter entweder gegen Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung oder als Eigenwerbung gesendet wird mit dem Ziel, den Absatz von 372 Vgl. § 1 Abs. 2 RStV sowie ausführlich zum Verhältnis zwischen RStV und landesgesetzlichen Vorschriften BeKo-Rundfunkrecht-Vesting, RStV, § 1, Rn. 36 ff. 373 Siehe hierzu die teilweise geringfügig voneinander abweichenden Legaldefinitionen in § 2 Nr. 3 LMedienG BW; § 2 Abs. 2 BremLMG; § 2 Abs. 1 Nr. 2 HPRG; § 3 Abs. 2 RundfG MV; § 2 Nr. 3 NMedienG; § 3 Abs. 2 Nr. 2 LMG RP; § 2 Abs. 4 Nr. 2 SMG; § 2 Abs. 1 Nr. 4 MedienG LSA; § 2 Abs. 1 Nr. 2 ThürLMG. 374 Vgl. etwa § 2 Nr. 9 NMedienG. 375 Vgl. etwa § 2 Nr. 10 NMedienG. 376 BeKo-Rundfunkrecht-Schulz, RStV, § 2, Rn. 60. 99 Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen, gegen Entgelt zu fördern377. Das formulierte Ziel der Werbung, nämlich die Förderung des Absatzes gegen Entgelt verdeutlicht, dass der rundfunkrechtliche Werbebegriff in erster Linie die Wirtschaftswerbung erfasst378. Dies hat im Umkehrschluss aber nicht zu bedeuten, dass Werbeformen die nicht Wirtschaftswerbung im eigentlichen, engeren Sinne darstellen, per se unzulässig wären379. Die rundfunkstaatsvertragliche Definition wird in einigen Landesmediengesetzen wortgleich übernommen380 bzw. über einen Verweis auf die Begriffsbestimmungen des RStV in das jeweilige Landesgesetz inkorporiert381. c) Subsumtion und Konsequenzen der Begriffsbestimmungen für die Einordnung der Rundfunkwerbung als Teil des Programms Fraglich ist, ob bereits die einfachgesetzlichen Begriffsbestimmungen der Rundfunkgesetze eine Einordnung der Rundfunkwerbung als Programmangelegenheit erlauben. Bei Zugrundelegung der Legaldefinition des Rundfunkprogrammes, nach der unter dem Begriff des Programms die planvolle und strukturelle Abfolge von Sendungen und Beiträgen zu verstehen ist, stellt auch die Rundfunkwerbung einen Teil des Gesamtprogrammes dar. Ein üblicherweise gesendeter Werbeblock kann unter den Begriff der Sendung subsumiert werden, denn er ist ein einzelner, in sich geschlossener, zeitlich begrenzter Teil des Rundfunkprogrammes. Die einzelne spezielle Werbung für ein bestimmtes Produkt ist dann als Sendebeitrag des Werbeblockes anzusehen. Er ist inhaltlich zusammenhängender und in sich abgeschlossener Teil einer Sendung. Gestützt wird diese Argumentation durch den Wortlaut der Legaldefinition der Werbung. Hier wird klargestellt das Werbung „gesendet“ wird. Mithin ist sie als Sendung Teil des Gesamtprogrammes und somit Rundfunkprogramm i.S.d. Rundfunkrechts. Wenn Rundfunkwerbung bereits nach den bestehenden engen Legaldefinitionen als Programmbestandteil angesehen werden muss, so unterfällt sie ebenfalls dem oben erwähnten weiten Programmbegriff, welcher Programm als ein Gesamtangebot einzeln auswählbarer Teile definiert. 377 § 2 Abs. 2 Nr. 5 RStV. 378 Dies ergibt sich unmissverständlich aus § 2 Abs. 2 Nr. 5 S. 2 i.V.m. § 7 Abs. 8 RStV, wonach Werbung politischer, weltanschaulicher oder religiöser Art unzulässig ist; vgl. auch BeKo- Rundfunkrecht-Ladeur, RStV, § 7, Rn. 14; Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV, § 7, Rn. 3 ff. 379 Vgl. Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV, § 7, Rn. 7; zur Problematik ob Sportwettenwerbung als Wirtschaftswerbung i.S.d. Rundfunkrechts angesehen werden kann siehe unten Drittes Kapitel A. I. 3. 380 So u.a. § 2 Nr. 12 NMedienG. 381 So z.B. § 2 Abs. 1 MStV HSH. 100 Festzuhalten bleibt damit, dass Werbung bereits unter Zugrundelegung der rundfunkrechtlichen Begriffsbestimmungen als Programmangelegenheit angesehen werden kann, zumal der Begriff der Programmangelegenheiten i.S.d. Staatsaufsichtsrechts zwecks Gewährleistung eines optimalen Schutzes vor staatlicher Einflussnahme weit verstanden werden muss382. 2. Besondere Werbebestimmungen der Rundfunkgesetze Fraglich ist, ob dass gefundene Ergebnis der Einordnung von Werbung als Teil des Programmes flankierend durch die besonderen Werbebestimmungen der Rundfunkgesetze untermauert werden kann. Die zentrale, die zulässigen Inhalte von Rundfunkwerbung festlegende, Bestimmung findet sich in § 7 RStV. Genauere Ausgestaltungsmodalitäten für die Sendung der Werbung enthalten die §§ 44 ff. RStV. Die Landesmediengesetze verweisen bezüglich des zulässigen Inhalts von Werbung aufgrund ihrer subsidiären Regelungsfunktion neben dem RStV weitestgehend auf die Werbebestimmungen des RStV383; dies zumindest für bundesweit verbreiteten Rundfunk. Für lokal und regional verbreitete Programme werden teilweise abweichende oder über den RStV hinausgehende Bestimmungen getroffen384. Sofern einige Landesmediengesetze keine besonderen Regelungen zum Inhalt von Rundfunkwerbung treffen, gelten ausnahmslos die Bestimmungen des RStV385. Teilweise regeln die Landesmediengesetze auch die speziellen Sendemodalitäten für Rundfunkwerbung, welche aber inhaltlich mit den Regelungen des RStV übereinstimmen386. In § 7 Abs. 2 RStV ist normiert, dass Werbung das „übrige Programm“ nicht beeinflussen darf. § 7 Abs. 3 RStV enthält den Grundsatz der Trennung von Werbung und Programm. Hier heißt es wörtlich das „Werbung eindeutig von anderen Programmteilen getrennt sein“ muss. Letztlich spricht auch § 7 Abs. 4 RStV für die Teilbelegung des Fernsehbildes von einer „eindeutigen optischen Trennung der Werbung vom übrigen Programm“. Mithin lassen sich auch der Wortlautauslegung des § 7 RStV eindeutige Hinweise dahingehend entnehmen, dass Werbung einen festen Bestandteil des Rundfunkprogramms darstellt, da die Werbung hier regelmäßig dem „übrigen Programm“ gegenübergestellt wird. Im Umkehrschluss bedeutet die Bezugnahme auf das übrige Programm, dass Werbung Bestandteil des Programmes ist. Ergo stützt auch die Aus- 382 So auch VG München ZUM 2007, 72 (75). 383 So § 11 Abs. 1 LMedienG BW; Art. 8 Abs. 1 BayMG; § 48 Abs. 1 MStV BB; § 15 Abs. 1 BremLMG; § 16 Abs. 1 MStV HSH; § 32 Abs. 1 HPRG; § 38 Abs. 1 LMG NRW; § 24 Abs. 1 SächsPRG; § 7 Abs. 2 MedienG LSA. 384 § 11 Abs. 2-3 LMedienG BW; Art. 8 Abs. 2 BayMG; § 48 Abs. 2-3 MStV BB; § 15 Abs. 2 BremLMG; § 16 Abs. 2 MStV HSH; § 32 Abs. 2 HPRG; § 38 Abs. 2 LMG NRW; § 24 Abs. 2 SächsPRG; § 7 Abs. 2 S. 2 MedienG LSA. 385 Vgl. § 1 Abs. 2 RStV. 386 §§ 35 ff. RundfG MV; §§ 28 ff. ThürLMG. 101 legung der speziellen rundfunkrechtlichen Werbebestimmungen das oben aufgestellte Ergebnis der Qualifikation der Werbung als Programmangelegenheit387. 3. Sportwettenwerbung als Werbung i.S.d. rundfunkrechtlichen Werbebegriffes Der Werbebegriff des Rundfunkrechts erfasst in erster Linie die Wirtschaftswerbung388. Von daher stellt sich die Frage, ob Sportwettenwerbung dem Begriff der Wirtschaftswerbung unterstellt werden kann. Nur wenn auch die Sportwettenwerbung dem rundfunkrechtlichen Werbebegriff unterfällt, kann sie ebenfalls dem Gesamtprogramm zugeordnet und ergo als Programmangelegenheit qualifiziert werden. Sofern es sich um Werbung für private Sportwettangebote389 handelt, kann diese unzweifelhaft als Wirtschaftswerbung qualifiziert werden, denn sie dient ausschließlich der Förderung des Abschlusses von Sportwetten gegen Entgelt mit dem Ziel der Absatzförderung. Ungleich differenzierter gestaltet sich allerdings die Einordnung der Werbung für Sportwettangebote staatlicher Anbieter. Die staatlichen bzw. staatlich getragenen Anbieter handeln mit ihrem Sportwetten- und Glücksspielangebot gerade nicht gewinn- und wettbewerbsorientiert, verfolgen also keine fiskalischen Interessen, sondern erfüllen vielmehr allein die ordnungsrechtliche Aufgabe der Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebotes zur Erreichung der in § 1 GlüStV normierten Ziele390. Ziel der Werbung für die staatlich getragenen Sportwettangebote ist zuvörderst die Verhinderung der Entstehung von Glücksspiel- und Wettsucht, mithin die Suchtprävention. Infolge des natürlichen Spieltriebes des Menschen kann dieses Ziel indes nicht dadurch erreicht werden jegliches Glücksspiel zu verbieten. Vielmehr bedarf es der Kanalisierung des vorhandenen Spieltriebes auf ein kontrolliertes und dosiertes staatliches Angebot. Prävention und Kanalisierung bedingen sich gegenseitig und stehen daher in einem untrennbaren Zusammenhang391. Um potentiell spielsuchtgefährdete Personen auf das dosierte Sportwetten- und Glücksspielangebot aufmerksam zu machen, bedarf es indes eines gewissen Werbeumfanges, da ansonsten das Kanalisierungsziel nicht erreicht werden kann. Vor dem Hintergrund der in § 1 GlüStV normierten Zielsetzungen hat die Werbung für staatliche Sportwettangebote daher die Gradwanderung zu meistern einerseits auf die dosierten staatlichen Angebote aufmerksam zu machen, andererseits aber nicht zum Spielen anzuheizen, sondern sich allein auf die Information und Aufklärung über die Möglich- 387 Ebenso VG München ZUM 2007, 72 (75); VGH Bayern ZUM 2007, 239 (242); VG Berlin ZUM-RD 2007, 51 (52). 388 Siehe Drittes Kapitel A. I. 1. b). 389 Zur Zulässigkeit privater Sportwettangebote siehe ausführlich Viertes Kapitel B. I. 4. b). 390 § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 GlüStV; vgl. auch Dietlein, ZfWG 2006, 197 (198 ff.) m.w.N.; a.A. wohl Terhechte, ZfWG 2006, 203 (204 f.). 391 Insofern unzutreffend Horn, JZ 2007, 736 (737) der davon ausgeht, dass diese beiden Zielsetzungen sich gegenseitig ausschließen. 102 keiten des Glücksspiels zu beschränken. Dem tragen die in § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV normierten Werberestriktionen nunmehr ausdrücklich Rechnung. Der ordnungsrechtliche Auftrag der staatlich getragenen Sportwettenanbieter kann indes nicht dazu führen, die Fernsehwerbung für selbige Angebote nicht dem rundfunkrechtlichen Werbebegriff zu unterstellen. Jeder Art von Werbung ist ein gewisses Aufforderungs- und Anreizmoment immanent. Trotz der eindeutigen ordnungsrechtlichen Zielsetzung bringt das Angebot von Sportwetten unweigerlich eine Einnahmenerzielung mit sich, die allerdings nicht alleiniges Motiv der staatlichen Tätigkeit sein darf, sondern nur deren Nebenfolge392. Die rundfunkrechtliche Legaldefinition der Werbung in § 2 Abs. 2 Nr. 5 RStV verlangt nach ihrem eindeutigen Wortlaut zwar als Ziel die Absatzförderung gegen Entgelt, sie statuiert jedoch nicht, dass die Absatzförderung zwecks Erzielung eines Entgelts alleiniger Zweck der Werbung sein muss. Von daher kann auch die Werbung für staatlich getragene Sportwettangebote unter die Legaldefinition des Rundfunkrechts subsumiert werden, zumal sie nicht die Voraussetzungen des Ausschlusstatbestandes in § 7 Abs. 8 RStV erfüllt, wonach Werbung politischer, weltanschaulicher oder religiöser Art unzulässig ist. Die in Rede stehende Werbung ist damit zwar nicht Wirtschaftswerbung im engeren Sinne, wird aber dennoch vom rundfunkrechtlichen Werbebegriff erfasst393. Diese Argumentation kann flankierend dadurch untermauert werden, dass der in § 5 GlüStV verwendete glücksspielstaatsvertragliche Werbebegriff394, welcher ebenso wie der rundfunkrechtliche Werbebegriff auf dem wettbewerbsrechtlichen Begriff der Werbung basiert395 und damit ebenfalls auf die Absatzförderung gegen Entgelt abstellt, unzweifelhaft die Werbung für staatliche Sportwettangebote erfasst. Dass der glücksspielstaatsvertragliche Werbebegriff die in Rede stehende Sportwettenwerbung staatlicher Anbieter erfassen muss, ergibt sich wiederum aus der Systematik des GlüStV, der gemäß § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV allein staatlich getragene Sportwettangebote für zulässig erachtet. Es bleibt daher festzuhalten, dass auch die Werbung für staatlich getragene Sportwettangebote dem rundfunkrechtlichen Werbebegriff unterfällt. Während somit Werbung für private Sportwettangebote als „Wirtschaftswerbung im engeren Sinne“ zu qualifizieren ist, kann Sportwettenwerbung staatlicher Anbieter als „Wirtschaftswerbung im weiteren Sinne“ eingeordnet werden. Sofern im Verlauf der weiteren Untersuchung der Begriff Wirtschaftswerbung verwendet wird, erfasst dieser ausdrücklich beide Formen derselben. 392 Hierauf reagiert bereits die Bestimmung des § 10 Abs. 4 GlüStV, welche die Einnahmenverwendung für soziale Zwecke anordnet; vgl. auch BVerfG NJW 2006, 1261 (1263 f.). 393 Vgl. Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV, § 7, Rn. 7. 394 Hierzu Viertes Kapitel B. II. 2. b) bb) (2) (a). 395 Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV, § 7, Rn. 3; Erläuterungen zum GlüStV, S. 15. 103 4. Zwischenergebnis Die Exegese der einfachgesetzlichen Begriffs- und Werbebestimmungen des Rundfunkrechts erlaubt es, die Werbung als Teil des Gesamtprogrammes anzusehen396. Rundfunkwerbung ist mithin bereits einfachgesetzlich als Programmangelegenheit zu qualifizieren. Auch die Werbung für Sportwetten unterfällt dem rundfunkrechtlichen Werbebegriff und ist demzufolge ebenfalls als Programmangelegenheit i.S.d. Staatsaufsichtsrechts einzuordnen397. II. Verfassungsrechtliche Untersuchung Das nach Auslegung der einfachgesetzlichen Bestimmungen gefundene Ergebnis bedarf zusätzlich einer verfassungsrechtlichen Absicherung. Zu fragen ist demnach, ob die Rundfunkwerbung von der Rundfunkfreiheit in der speziellen Ausgestaltung der Programmfreiheit erfasst wird. Rundfunkwerbung ist dann verfassungsrechtlich geschützter Programmbestandteil, wenn für sie der Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG eröffnet ist. Sofern i.R.d. verfassungsrechtlichen Untersuchung der Begriff Wirtschaftswerbung verwendet wird, ist darunter sowohl Wirtschaftswerbung im engeren, als auch im weiteren Sinne zu verstehen398. 1. Eröffnung des Schutzbereichs des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG Für die Rundfunkwerbung müsste der sachliche Schutzbereich der Rundfunkfreiheit eröffnet sein. a) Sachlicher Schutzbereich Zur Beantwortung der zentralen Frage, ob Rundfunkwerbung - und hier insbesondere die Fernsehwerbung für Sportwetten - den Schutz der Rundfunkfreiheit in Form der Programmfreiheit genießt, kann nicht isoliert auf den Tatbestand des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG abgestellt werden. Vielmehr bedarf es einer Betrachtung der Gesamtsystematik des Kommunikationsgrundrechts in Art. 5 Abs. 1 GG. Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG schützt nach seinem klaren Wortlaut die Äußerung und Verbreitung von Meinungen. In Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ist darüber hinaus die Freiheit 396 So im Ergebnis auch Bosman, ZUM 2003, 444 (448); Fuhr, ZDF-Staatsvertrag, S. 365; Ladeur, ZUM 1987, 491 (493); Rossen-Stadtfeld, ZUM 2008, 1 (10). 397 So auch VG München ZUM 2007, 72 (75); VGH Bayern ZUM 2007, 239 (242); VG Berlin ZUM-RD 2007, 51 (52). 398 Zu den Begrifflichkeiten ausführlich Drittes Kapitel A. I. 3.

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Die Arbeit zeichnet einen Querschnitt durch das Rundfunk- und Glücksspielrecht. Es erfolgt eine dezidierte und umfassende Darstellung der Systematik der Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten am Beispiel der Sportwettenwerbung im Privatfernsehen. Die in den Landesmediengesetzen der 16 Bundesländer normierten Aufsichtsmaßstäbe und Aufsichtsmittel werden rechtsvergleichend gegenübergestellt und in allen Einzelheiten erläutert. Sodann folgt eine Untersuchung der materiellrechtlichen Zulässigkeit von Sportwettenwerbung im Privatfernsehen, insbesondere nach Maßgabe des zum 01.01.2008 in Kraft getretenen Fernsehwerbeverbotes für Glücksspiele gemäß § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV. Die Tatbestandsvoraussetzungen des Verbotes werden detailliert erörtert und die Norm überdies auf ihre Verfassungs- und Europarechtskonformität überprüft.