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Felix B. Hüsken, Die einfachgesetzlichen Regelungssysteme bezüglich der Staatsaufsicht in den Ländermediengesetzen in:

Felix B. Hüsken

Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten und Sportwettenwerbung im Privatfernsehen, page 44 - 68

Unter besonderer Berücksichtigung des materiellrechtlichen Fernsehwerbeverbotes für Glücksspiele gemäß § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4013-3, ISBN online: 978-3-8452-1156-5 https://doi.org/10.5771/9783845211565

Series: Düsseldorfer Rechtswissenschaftliche Schriften, vol. 63

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44 falls aus den gesetzlichen Vertretern der Landesmedienanstalten. Die Aufgaben der GSPWM werden voraussichtlich durch einen neu einzurichtenden Prüfausschuss gemäß § 36 Abs. 2 S. 2 RÄStV übernommen. § 36 Abs. 2 S. 2 RÄStV ist somit im Ergebnis das Pendant zur Sollvorschrift des § 38 Abs. 2 S. 2 RStV. Zumindest für den Bereich der allgemeinen Programmaufsicht stellt sich die durch den RÄStV erfolgende Umstrukturierung der Medienaufsicht als „neuer Mantel mit ähnlichem Inhalt“ dar. Wirklich neu ist letztlich nur, dass einheitlich die ZAK als Organ der zuständigen Landesmedienanstalt den Privatveranstaltern gegenübertritt. C. Die Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten Nachdem im Rahmen der soeben erfolgten überblicksartigen Darstellung das Aufsichtsverhältnis zwischen Landesmedienanstalten und privaten Rundfunkveranstaltern erläutert wurde, gilt es nun sich ausführlich dem Kernbereich des Untersuchungsgegenstandes, der Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten und damit dem Verhältnis zwischen staatlicher Aufsichtsbehörde und zuständiger Landesmedienanstalt zu widmen. Hierbei ist zunächst auf die einfachgesetzlichen Ausgestaltungen der Staatsaufsicht einzugehen, um dann in einem weiteren Schritt die verfassungsrechtlichen Grenzen derselben abzustecken. I. Die einfachgesetzlichen Regelungssysteme bezüglich der Staatsaufsicht in den Ländermediengesetzen Sämtliche der derzeit 14 Landesmediengesetze enthalten ausdrückliche Regelungen zur Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten, die in ihren Grundzügen ähnlichen Strukturen folgen, im Detail jedoch gerade in Bezug auf ihre dezidierte Ausgestaltung teilweise erheblich voneinander abweichen143. Im Folgenden sind daher die Bestimmungen zur Staatsaufsicht rechtsvergleichend gegenüberzustellen und auf ihre maßgeblichen Unterschiede und Gemeinsamkeiten hin zu untersuchen. 1. Normierte Aufsichtsmaßstäbe Zunächst ist die einschlägige Aufsichtsart zu bestimmen, um sodann zu untersuchen anhand welcher gesetzlichen Bestimmungen die Aufsicht durchzuführen ist. 143 Siehe dazu die einzelnen landesgesetzlichen Regelungen: § 48 LMedienG BW; Art. 19 BayMG; § 18 MStV BB; § 55 BremLMG; § 50 MStV HSH; § 60 HPRG; § 51 Abs. 1 RundfG MV; § 53 NMedienG; § 117 LMG NRW; § 50 LMG RP; § 62 SMG; § 36 SächsPRG; § 54 MedienG LSA; § 55 ThürLMG. 45 a) Rechtsaufsicht versus Fachaufsicht Wie sich den einschlägigen Aufsichtsnormen entnehmen lässt, sehen alle Gesetze eine Staatsaufsicht bereits auf einfachrechtlicher Ebene nur in Gestalt der Rechtsaufsicht vor144. Sie hat sich demgemäß auf eine reine Rechtmäßigkeitskontrolle zu beschränken. Im Umkehrschluss ist der jeweils zuständigen Aufsichtsbehörde nach einhelliger Auffassung damit der Rückgriff auf eine Zweckmäßigkeitserwägungen beinhaltende Fachaufsicht verwehrt145. Problematisch ist in diesem Zusammenhang allerdings die saubere Abgrenzung zwischen rechts- und fachaufsichtlichen Maßnahmen, da das Rundfunkrecht insgesamt gerade im programmlichen Bereich von einer Vielzahl unbestimmter und wertungsoffener Rechtsbegriffe geprägt ist. Hier besteht grundsätzlich die Gefahr, dass sich die Aufsichtsbehörde im Wege des aufsichtlichen Zugriffs eigene Beurteilungsspielräume schafft und den zu treffenden Maßnahmen eigene Wertungen zugrundelegt. Ein solches Vorgehen würde jedoch dem ausdrücklich normierten Willen des Gesetzgebers zuwiderlaufen, der sich bewusst für die Beschränkung auf eine reine Rechtmäßigkeitskontrolle entschieden hat. Es besteht somit immer die einem „Damoklesschwert“ vergleichbare Gefahr des „Umschlagens zulässiger Rechtsaufsicht in unzulässige Fachaufsicht“146. Im Zuge dessen spricht das BVerfG im dritten Rundfunkurteil auch nicht nur unbesehen von einer Rechtsaufsicht, sondern es bedient sich des differenzierteren Begriffs der „begrenzten Staatsaufsicht“, ohne diesen indes näher zu konkretisieren147. Wie der angesprochenen Problematik letztlich zu begegnen ist und diese praxistauglich gelöst werden kann ist an späterer Stelle dezidiert zu erörtern, wenn Umfang und Grenzen staatlicher Aufsicht über die Landesmedienanstalten näher konkretisiert werden148. 144 § 48 LMedienG BW; Art. 19 BayMG; § 18 MStV BB; § 55 BremLMG; § 50 MStV HSH; § 60 HPRG; § 51 Abs. 1 RundfG MV; § 53 NMedienG; § 117 LMG NRW; § 50 LMG RP; § 62 SMG; § 36 SächsPRG; § 54 MedienG LSA; § 55 ThürLMG. 145 So u.a. Martin, ZUM 1993, 515 (517); Knothe/Wanckel, DÖV 1995, 365 (366); vgl. Holznagel/Stenner, Rundfunkrecht, S. 76; Fechner, Aufsicht über den Privatrundfunk, S. 28. 146 Dieses Problem sieht bereits Wilkens, Die Aufsicht über den Rundfunk, S. 104 ff., dessen Ausführungen sich allerdings auf die Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten beziehen. Siehe zum Problem des „Umschlagens zulässiger Rechtsaufsicht in unzulässige Fachaufsicht“ außerdem Rudolf, ZRP 1977, 213 (215) ebenfalls für den Bereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, sowie für das System der dualen Rundfunkordnung insgesamt Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 227 ff. 147 Vgl. BVerfGE 57, 295 (326). Im dritten Rundfunkurteil hat sich das BVerfG erstmals mit der Veranstaltung privaten Rundfunks befasst. 148 Zweites Kapitel C. II. 3. 46 b) Rechtsaufsicht anhand der Ländermediengesetze und der (allgemeinen) Rechtsvorschriften Die staatliche Aufsichtsbehörde hat als Maßstab ihres aufsichtlichen Tätigwerdens gemäß der ausdrücklichen Anordnung in fast allen Landesmediengesetzen zunächst die Einhaltung der Vorschriften des Ländermedienrechts zu überprüfen149. Darüber hinaus ordnet eine Vielzahl der einschlägigen Landesmediengesetze eine Überprüfungszuständigkeit bezogen auf die Einhaltung der allgemeinen Gesetze an150. Nicht zuletzt normieren die Mediengesetze von Baden-Württemberg151, Niedersachsen152 und Nordrhein-Westfalen153 eine Überprüfungszuständigkeit im Hinblick auf Verletzungen der „Gesetze“ bzw. „Rechtsvorschriften“ ohne eine Einschränkung auf die „allgemeinen Gesetze“ vorzunehmen. Dieses pauschale Abstellen auf die Einhaltung der Gesetze bzw. Rechtsvorschriften impliziert freilich, dass jedenfalls die Einhaltung des jeweiligen Landesmediengesetzes zu überwachen ist. Aus den Bestimmungen zur staatlichen Rechtsaufsicht in Bayern, Mecklenburg- Vorpommern und Rheinland-Pfalz lässt sich im Gegensatz zu den anderen Mediengesetzen nicht ausdrücklich entnehmen, anhand welcher Gesetze die Rechtsaufsicht durchzuführen ist. In den Mediengesetzen der beiden letztgenannten Länder ist ohnehin nur angeordnet, dass die jeweilige Landesmedienanstalt der Rechtsaufsicht unterliegt. Dieser Formulierung kann im Umkehrschluss entnommen werden, dass bei ausdrücklicher Anordnung einer staatlichen Rechtsaufsicht, diese zumindest die Einhaltung der Bestimmungen des Gesetzes zu überwachen hat, welches ihr Bestehen normiert. Ergo ist Aufsichtsmaßstab in diesen Ländern - und dies gilt auch für Bayern - zumindest das jeweilige Landesmediengesetz. Ob darüberhinaus auch Verstöße gegen die „allgemeinen Gesetze“ der Überprüfungszuständigkeit der Staatsaufsichtsbehörde unterliegen wird kontrovers gesehen154. Aus dem Wesen der Staatsaufsicht ergibt sich indes begriffsnotwendig, dass diese, wenn sie denn bereits vorgesehen ist, nicht „sehenden Auges“ Verletzungen der „allgemeinen Gesetze“ 149 § 18 Abs. 3 MStV BB; § 55 Abs. 2 BremLMG; § 50 Abs. 2 S. 1 MStV HSH; § 60 Abs. 3 S. 1 HPRG; § 62 Abs. 2 SMG; § 36 Abs. 2 S. 2 SächsPRG; § 54 Abs. 3 S. 1 MedienG LSA; § 55 Abs. 3 S. 1 ThürLMG. 150 § 18 Abs. 3 MStV BB; § 55 Abs. 2 BremLMG; § 50 Abs. 2 S. 1 MStV HSH; § 60 Abs. 3 S. 1 HPRG; § 62 Abs. 2 SMG; § 36 Abs. 2 S. 2 SächsPRG; § 54 Abs. 3 S. 1 MedienG LSA; § 55 Abs. 3 S. 1 ThürLMG. 151 Hier folgt die dahingehende Überprüfungszuständigkeit aus der Verweisung des § 48 S. 2 LMedienG BW auf § 121 Abs. 1 GO BW. 152 § 53 Abs. 3 S. 1 NMedienG. 153 § 117 Abs. 1 S. 2 LMG NRW. 154 Knothe/Wanckel, DÖV 1995, 365 (367, 370) befürworten eine Überprüfungszuständigkeit auch im Hinblick auf die Einhaltung der allgemeinen Gesetze. Demgegenüber vertreten Herrmann/Lausen, Rundfunkrecht, § 14, Rn. 24 f. bei den parallelen Regelungen zu den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten die Auffassung, dass bei nicht ausdrücklichem Einschluss der allgemeinen Gesetze auch keine dahingehende Überprüfungszuständigkeit der Staatsaufsicht begründet wird. 47 ignorieren kann, weswegen nach hiesiger Auffassung auch die „allgemeinen Gesetze“ als Aufsichtsmaßstab herangezogen werden können155. Festzuhalten bleibt damit, dass die Staatsaufsicht in sämtlichen Bundesländern grundsätzlich zum Einschreiten berechtigt ist, wenn eine Verletzung der Landesmediengesetze und der allgemeinen Gesetze gegeben ist. Aufsichtsmaßstab sind somit die Landesmediengesetze sowie die Bestimmungen der allgemeinen Gesetze. Die Staatsaufsicht ist mit der Festlegung des Aufsichtsmaßstabes auf die Landesmediengesetze auch für die Überprüfung der Einhaltung der Vorschriften des RStV zuständig. Dies ergibt sich bereits aus § 1 Abs. 2 RStV, nachdem die Landesmediengesetze nur dann zur Anwendung gelangen, wenn der RStV keine spezielleren Anordnungen trifft. Die Bestimmungen des RStV sind feststehender Bestandteil des Ländermedienrechts und werden vom Aufsichtsmaßstab mit umfasst156. 2. Zuständige Aufsichtsbehörden und Adressaten aufsichtlicher Maßnahmen Bei Gesamtbetrachtung der Ländermediengesetze lässt sich feststellen, dass fast alle Landesmedienanstalten der Rechtsaufsicht einer obersten Landesbehörde unterstehen. Dies ist in den meisten Fällen die Landesregierung bzw. der Senat als Kollegialorgan, teilweise auch das Staatsministerium bzw. die Staatskanzlei als Behörde des jeweiligen Ministerpräsidenten des Landes157. In Bayern untersteht die BLM der Rechtsaufsicht des Staatsministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst158. Das saarländische Mediengesetz sieht die Aufsicht durch eine von der Landesregierung durch Rechtsverordnung zu bestimmende Stelle als Rechtsaufsichtsbehörde vor159. Die Bundesländer, welche sich einer gemeinsamen Landesmedienanstalt bedienen, sehen zudem vor, dass die Aufsicht von den Landesregierungen stets im Wechsel für einen gewissen Zeitraum auszuüben ist. Dabei hat sich die aufsichtsführende Landesregierung vor der Einleitung von Aufsichtsmaßnahmen stets mit der jeweils anderen Landesregierung abzustimmen160. Kommt es zu einem rechtsaufsichtlichen Tätigwerden gegenüber der Landesmedienanstalt, so sind die entsprechenden Maßnahmen an das Exekutivorgan der Anstalt zu richten, weil diesem die entsprechende Außenvertretungsbefugnis zu- 155 Im Ergebnis ebenso Knothe/Wanckel, DÖV 1995, 365 (367, 370), die von einer Verpflichtung der Rechtsaufsicht gegenüber der gesamten legislativen Ordnung sprechen. 156 Vgl. zur parallelen Problematik bei den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Frye, Die Staatsaufsicht, S. 125 f. 157 § 48 S. 1 LMedienG BW; § 18 Abs. 1 MStV BB; § 55 Abs. 1 BremLMG; § 50 Abs. 1 MStV HSH; § 60 Abs. 1 HPRG; § 51 Abs. 1 RundfG MV; § 53 NMedienG; § 117 Abs. 1 S. 1 LMG NRW; § 50 LMG RP; § 36 Abs. 1 SächsPRG; § 54 Abs. 1 MedienG LSA; § 55 Abs. 1 ThürLMG. 158 Art. 19 S. 1 BayMG. 159 § 62 Abs. 1 S. 1 SMG. 160 § 18 Abs. 1 MStV BB; § 50 Abs. 1 MStV HSH. 48 steht161. Den jeweiligen Hauptorganen der Anstalten kommt regelmäßig nur eine interne Aufsichtsbefugnis zu, so dass sie nicht direkte Adressaten rechtsaufsichtlicher Maßnahmen sind162. 3. Normierte Aufsichtsmittel Wie eingangs erwähnt, finden sich in den jeweiligen Landesgesetzen unterschiedlich ausdifferenzierte Regelungen zu den repressiven Aufsichtsmitteln. Die Mehrzahl der Gesetze verfügt über einen dezidiert abgestuften Katalog von Aufsichtsmaßnahmen, der hinsichtlich der Eingriffsintensität der Maßnahmen kontinuierlich ansteigt. Das Maßnahmenspektrum reicht von Informations- und Auskunftsrechten, über Hinweisrechte, bis hin zur Möglichkeit Weisungen zu erteilen und die Ersatzvornahme der in Rede stehenden Maßnahme anzuordnen. Daneben finden sich Gesetze, die entweder nur über eine generalklauselartige Befugnisnorm verfügen oder überhaupt keine Aussage zu möglichen Aufsichtsmitteln treffen, sondern einzig das Bestehen der staatlichen Rechtsaufsicht anordnen. Im Folgenden sollen die normierten Aufsichtsmittel eingehend dargestellt sowie der Frage nachgegangen werden, auf welche Aufsichtsmittel die Behörden in den Ländern zurückgreifen können, die über eine Aufsichtsgeneralklausel bzw. über keine Regelungen hinsichtlich möglicher Aufsichtsmittel verfügen. a) Ländergesetze mit abgestuftem Katalog an Aufsichtsmitteln Da die überwiegende Zahl der Mediengesetze der Staatsaufsicht einen Katalog von Aufsichtsmitteln zur Seite stellt, sind diese zunächst näher zu beleuchten. aa) Informations-, Auskunfts-, und Teilnahmerechte Notwendige Voraussetzung für ein Einschreiten der zuständigen Rechtsaufsichtsbehörde ist zunächst, dass diese von dem aufsichtsrelevanten Sachverhalt Kenntnis erlangt. Ein aufsichtsrelevanter Sachverhalt ist nach obigen Ausführungen zum Aufsichtsmaßstab und nach dem Gesetzeswortlaut grundsätzlich dann gegeben, wenn ein Verstoß bei der Kontrolltätigkeit der Landesmedienanstalten gegen das jeweilige Landesmediengesetz163, den RStV oder die allgemeinen Gesetze vorliegt. An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, dass sich Maßnahmen der Staatsaufsicht - ebenso wie 161 Vgl. Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 a.F., Rn. 42. 162 Vgl. Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV, Einf. § 38, Rn. 4. 163 Die Länder Berlin und Brandenburg sowie Hamburg und Schleswig-Holstein haben Medienstaatsverträge geschlossen, welche durch die jeweiligen Zustimmungsgesetze in Landesrecht transformiert worden sind und damit unmittelbare Wirksamkeit entfalten. 49 im Verhältnis Landesmedienanstalt zu privatem Veranstalter - grundsätzlich nur auf bereits abgeschlossene oder noch andauernde Verstöße beziehen, sie also rein repressiver Natur sind; wenn man von präventiven Aufsichtsmaßnahmen wie der Genehmigung des Anstaltshaushaltes164 einmal absieht165. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass sich Aufsichtsmaßnahmen demgemäß nur auf konkrete Sachverhalte beziehen können und die Landesmedienanstalten der Staatsaufsicht gerade nicht zu einer laufenden Versorgung mit Informationen über ihre Kontrolltätigkeiten verpflichtet sind166. Zwar wird die staatliche Rechtsaufsicht in vielen Fällen bereits durch eigene Beobachtung der Programmaktivitäten privater Veranstalter - insbesondere bei wiederholten Verstößen gegen die Programmgrundsätze - auf etwaige Kontrolldefizite der Landesmedienanstalten aufmerksam werden. Um der Aufsichtsbehörde jedoch ein Einschreiten auf gesicherter Tatsachenbasis zu ermöglichen sehen neun der vierzehn Landesmediengesetze eine Pflicht der jeweiligen Landesmedienanstalt vor, der zuständigen Rechtsaufsichtsbehörde die für ihre Aufsichtstätigkeit erforderlichen Auskünfte zu erteilen und entsprechende Unterlagen vorzulegen167. Auf der Eskalationsleiter der förmlichen Aufsichtsmittel sind die normierten Verpflichtungen zur Auskunft und Vorlage relevanter Unterlagen als Maßnahmen mit geringster Eingriffsqualität zu qualifizieren. Rechtlich sind Auskunftsverlangen und Verlangen auf Vorlage von Unterlagen als Realakte einzuordnen. Ihnen fehlt die für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes notwendige Regelungswirkung, da sie gerade nicht auf die Setzung unmittelbarer Rechtsfolgen abzielen, sondern nur Voraussetzung und Grundlage für ein weiteres aufsichtliches Tätigwerden darstellen. (1) Anwendbarkeit in Ländern ohne ausdrückliche Normierung Im Bereich der Informations- und Auskunftsrechte ist ferner fraglich, ob diese auch den Medienanstalten in den Ländern Bayern, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz zustehen, da hier eine ausdrückliche Regelung seitens des Gesetzgebers unterlieben ist. Vergleichsweise einfach ist diese Frage für Bayern und Nordrhein-Westfalen zu beantworten. Art. 19 S. 2 BayMG spricht eindeutig von der Möglichkeit rechtsaufsichtlicher Maßnahmen, so dass sich die Erteilung von Auskünften und Vorlage ent- 164 Vgl. z.B. § 46 Abs. 2 S. 3 LMedienG BW. 165 Siehe dazu auch Martin, ZUM 1993, 515 (517). 166 Ähnlich Martin, ZUM 1993, 515 (517). 167 § 18 Abs. 2 MStV BB; § 55 Abs. 1 BremLMG; § 50 Abs. 1 S. 4 MStV HSH; § 60 Abs. 2 HPRG; § 53 Abs. 2 NMedienG; § 62 Abs. 1 S. 2 SMG; § 36 Abs. 2 S. 1 SächsPRG; § 54 Abs. 2 MedienG LSA; § 55 Abs. 2 S. 1 ThürLMG. 50 sprechender Unterlagen als notwendiger Basis weiteren rechtsaufsichtlichen Vorgehens unschwer unter die Befugnisnorm subsumieren lässt168. Ähnlich kann in Nordrhein-Westfalen argumentiert werden, denn § 117 LMG NRW sieht bereits eingriffsintensivere Maßnahmen wie förmliche Hinweise und Weisungen vor, die fundiert nur auf Grundlage gesicherter Sachverhaltsinformationen ergehen können. Insofern ist für NRW im Umkehrschluss von einer entsprechenden Auskunfts- und Vorlageverpflichtung seitens der Landesmedienanstalt auszugehen. Problematischer stellt sich hingegen die Rechtslage in Mecklenburg-Vorpommern und Rheinland-Pfalz dar, weil die einschlägigen Gesetze keinerlei Aufsichtsmittel normieren, die Landesmedienanstalt vielmehr nur der staatlichen Rechtsaufsicht unterstellt wird169. Gleichwohl müssen die Einholung von Auskünften und die Einsicht in Unterlagen auch ohne Befugnisnorm möglich sein. Wenn der Landesgesetzgeber die ansässigen Medienanstalten der staatlichen Aufsicht unterstellt, welches wenn nicht mindestens das eingriffsschwächste förmliche Aufsichtsmittel soll der Rechtsaufsicht zur Verfügung stehen, um nicht die Anordnung der Staatsaufsicht - paradoxiegleich - ins Leere laufen zu lassen. Folglich kann sich die Rechtsaufsichtsbehörde in den genannten Ländern ebenfalls der in Rede stehenden Aufsichtsmittel bedienen170. Zumal bereits die Einholung von Auskünften hinsichtlich eines konkret aufsichtsrelevanten Sachverhaltes einen Anstoß für die zuständige Anstalt darstellen kann, etwaige Defizite im Rahmen ihrer Kontrolltätigkeit einzustellen und Gesetzesverstöße selbst zu korrigieren. (2) Gesondert normiertes Teilnahmerecht gemäß § 55 Abs. 2 S. 2 ThürLMG und Anwendbarkeit in den übrigen Ländern Ein spezielles über die genannten Informations- und Auskunftsrechte hinausgehendes Teilnahmerecht ist in Thüringen vorgesehen171. Nach dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut ist es der Rechtsaufsichtsbehörde hier gestattet Vertreter in die Sitzungen und Ausschüsse des anstaltlichen Hauptorgans zu entsenden, welche jederzeit zu hören sind. Ein Vorteil dieses Entsendungsrechtes, das bereits nach seiner systematischen Stellung im Normgefüge des § 55 Abs. 2 S. 2 ThürLMG ebenfalls der Informationsbeschaffung der Rechtsaufsichtsbehörde dient, ist darin zu sehen, dass sich die Vertreter der Staatsaufsicht unmittelbar durch Teilnahme am anstaltlichen Entscheidungsprozess vor Ort über den jeweils aufsichtsrelevanten Sachver- 168 Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 22a, wollen der Norm nur einen Anspruch der Staatsaufsicht auf schriftliche Stellungnahme zum aufsichtsrelevanten Sachverhalt entnehmen, verneinen indes einen Anspruch auf Aktenvorlage. 169 § 51 Abs. 1 RundfG MV; § 50 LMG RP. 170 Im Ergebnis ebenso Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 a.F., Rn. 21 ff.; Vahrenhold, Die Stellung der Privatfunkaufsicht, S. 113; und für den Bereich der Aufsicht über die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten Rüggeberg, FG Hermann Ule, S. 117. 171 § 55 Abs. 2 S. 2 ThürLMG. 51 halt informieren können. Durch ihr jederzeitiges Rederecht können die Vertreter bereits im Vorfeld weiterer Aufsichtsmaßnahmen frühzeitig den Rechtsstandpunkt der Aufsichtsbehörde vortragen, auf den internen Willensbildungsprozess Einfluss nehmen und Anstoß für Selbstkorrekturen in der anstaltlichen Kontrollpraxis geben. Im Ergebnis kann die Anordnung weiterer Aufsichtsmaßnahmen so ggf. vermieden werden. Nichtsdestoweniger ist das Entsendungsrecht auch mit Nachteilen verbunden. Wie oben bereits angesprochen, kann sich die repressive Aufsichtstätigkeit immer nur auf einen konkreten aufsichtsrelevanten Sachverhalt erstrecken. Die Landesmedienanstalten trifft demgegenüber keine Pflicht zur dauerhaften Unterrichtung der Rechtsaufsichtsbehörde hinsichtlich ihrer Kontrolltätigkeit. Die Normierung des Entsendungsrechts nennt indes keine Voraussetzungen in welchen Fällen die Rechtsaufsicht von diesem Gebrauch machen darf. Es besteht mithin die Gefahr, dass das Anwesenheits- und Rederecht der Vertreter für eine dauerhafte Kontrolltätigkeit der Staatsaufsicht, abweichend von einem konkreten Gesetzesverstoß zweckentfremdet wird. Damit droht der rein repressive Charakter der staatlichen Aufsicht verloren zu gehen und diese in eine dauerhaft-präventive Aufsicht umzuschlagen. Welche Grenzen beim Gebrauch des genannten Aufsichtsmittels folglich zu ziehen sind bedarf an späterer Stelle einer genaueren Erörterung, wenn auf die verfassungsrechtlichen Grenzen der Staatsaufsicht einzugehen sein wird172. Vorweggenommen werden kann insoweit nur, dass bereits die Eskalationsleiter der Aufsichtsmittel eine zurückhaltende Handhabung des Entsendungsrechts gebietet und davon nur dann Gebrauch zu machen ist, wenn Auskunfts- und Vorlageverlangen keine hinreichend konkreten Erkenntnisse zeitigen173. Mangels unbedingter Erforderlichkeit für die Informationsbeschaffung im Hinblick auf die Möglichkeiten des Auskunfts- und Vorlageverlangens, kann in den übrigen Bundesländern, welche nicht über eine ausdrückliche Ermächtigungsgrundlage verfügen, nicht auf die Möglichkeit der Entsendung von Vertretern zurückgegriffen werden. Als Ausnahmeregelung ist diese Vorschrift nicht analogiefähig174. bb) Hinweis- und Aufforderungsrechte Auf der nächsten Stufe der Eskalationsleiter findet sich in zehn Landesmediengesetzen ein Hinweisrecht der Rechtsaufsichtsbehörde, kraft dem sie die zuständige Landesmedienanstalt schriftlich auf Maßnahmen bzw. Unterlassungen hinweisen kann, die das jeweilige Ländermedienrecht oder die allgemeinen Gesetze verlet- 172 Hierzu Zweites Kapitel C. II. 3. d) aa). 173 Vgl. zur Problematik des Teilnahmerechts auch Knothe/Wanckel, DÖV 1995, 365 (370 f.). 174 So auch Fuhr, ZDF-Staatsvertrag, S. 412 für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. 52 zen175. Zudem kann der schriftliche Hinweis mit der Aufforderung verbunden werden die Rechtsverletzung zu beseitigen, was sich in der Praxis regelmäßig anbietet, da die Beseitigungsaufforderung grundsätzlich eine notwendige Bedingung für eingriffsintensivere Aufsichtsmittel darstellt. In den Mediengesetzen der Länder Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen ist der Aufsichtsmaßstab ausdrücklich nicht auf die Verletzung des Medienrechts und der allgemeinen Gesetze beschränkt176. Hier kann die Staatsaufsicht nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut bei jeder Gesetzesverletzung einen schriftlichen Hinweis verbunden mit einer Beseitigungsaufforderung erteilen. Sieht man das Hinweisrecht der Rechtsaufsicht im Zusammenhang mit dem sogleich zu erörternden Weisungsrecht, so lässt sich seiner systematischen Stellung entnehmen, dass es vorrangig auf eine Selbstbefassung der Anstalt mit dem in Rede stehenden Rechtsverstoß abzielt. Die Beseitigungsaufforderung soll den zuständigen Organen der Landesmedienanstalt klarmachen, dass nach Verstreichenlassen dieser Möglichkeit zur Selbstkorrektur eine verbindliche Weisung seitens der Staatsaufsicht erfolgen wird. Hinweisrecht und Beseitigungsaufforderung kommt damit in erster Linie Anstoßfunktion zu. Die Rechtsnatur des Hinweisrechts wird kontrovers beurteilt und ist insbesondere für die Frage der Rechtsschutzmöglichkeiten der Landesmedienanstalten gegenüber Maßnahmen der Staatsaufsicht von Relevanz. Fraglich ist, ob dem Hinweis verbunden mit der Beseitigungsaufforderung bereits Verwaltungsaktsqualität zu entnehmen ist, oder ob es sich noch um einen Realakt handelt. Gemäß der Legaldefinition des Verwaltungsaktes in § 35 VwVfG177 ist wichtigstes konstituierendes und für den vorliegenden Fall relevantes Element das Tatbestandsmerkmal der Regelung. Das Vorliegen einer Regelung wird gemeinhin dann bejaht, wenn die behördliche Maßnahme auf die Setzung einer Rechtsfolge gerichtet ist, die darin besteht Rechte und/oder Pflichten zu begründen, zu ändern, aufzuheben oder verbindlich festzustellen178. Ob der Hinweis und die damit zumeist verbundene Beseitigungsaufforderung Regelungen darstellen und damit - vorbehaltlich des Vorliegens der weiteren Tatbestandsvoraussetzungen - die Verwaltungsaktsqualität zu bejahen ist, lässt sich aus dem Sinn und Zweck des Hinweis- und Aufforderungsrechts beantworten. Es wurde bereits festgestellt, dass den in Rede stehenden Aufsichtsmitteln in erster Linie eine Anstoßfunktion dahingehend zukommt, die Medienanstalten zu einer Selbstkorrektur ihres Kontrollverhaltens gegenüber den privaten Rundfunkveranstaltern zu veranlassen. Nach der Intention des Gesetzgebers soll gegenüber den Anstalten gerade 175 § 18 Abs. 3 MStV BB; § 55 Abs. 2 BremLMG; § 50 Abs. 2 S. 1 MStV HSH; § 60 Abs. 3 S. 1 HPRG; § 62 Abs. 2 SMG; § 36 Abs. 2 S. 2 SächsPRG; § 54 Abs. 3 S. 1 MedienG LSA; § 55 Abs. 3 S. 1 ThürLMG. 176 § 53 Abs. 3 S. 1 NMedienG; § 117 Abs. 1 S. 2 LMG NRW. 177 Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. 178 Vgl. Maurer, Verwaltungsrecht, § 9, Rn. 6; Stelkens/Bonk/Sachs-Stelkens/Stelkens, VwVfG, § 35, Rn. 78. 53 noch keine verbindliche Pflicht begründet werden den Gesetzesverstoß zu beseitigen. Die Begründung einer unbedingt zu befolgenden Rechtspflicht zur Beseitigung des Gesetzesverstoßes soll erst durch das eingriffsintensivere Aufsichtsmittel der Weisung hervorgerufen werden. Im Zuge dessen kann die Regelungswirkung und die damit einhergehende Verwaltungsaktsqualität auch nicht daraus abgeleitet werden, dass Hinweis und Aufforderung regelmäßig Voraussetzung für das Ergreifen weitergehender Aufsichtsmittel wie u.a. der förmlichen Weisung sind. Dieser Rückschluss orientiert sich gerade nicht am Wortlaut der Legaldefinition des Verwaltungsaktes, welcher für die Qualifizierung einer Maßnahme als Verwaltungsakt maßgeblich ist. Festzuhalten bleibt daher, dass dem Hinweis- und Aufforderungsrecht der Staatsaufsicht mangels Regelungsgehalt keine Verwaltungsaktsqualität zukommt, weil diesen Maßnahmen nach der Gesetzessystematik primär eine Anstoßfunktion innewohnt179. (1) Anwendbarkeit in Ländern ohne ausdrückliche Normierung Zu fragen ist letztlich, ob die Staatsaufsicht auch in den Ländern auf die Möglichkeit des schriftlichen Hinweises verbunden mit einer entsprechenden Beseitigungs- bzw. Unterlassungsaufforderung zurückgreifen kann, in deren Mediengesetzen eine ausdrückliche Normierung fehlt. Namentlich handelt es sich um die Länder Bayern, Mecklenburg-Vorpommern und Rheinland-Pfalz. Art. 19 S. 2 BayMG sieht dabei ausdrücklich die Möglichkeit rechtsaufsichtlicher Maßnahmen vor, ohne diese näher zu spezifizieren. Die Anwendbarkeit der Hinweis- und Aufforderungsrechte ist damit vom offenen Wortlaut gedeckt180. § 51 Abs. 1 RundfG MV sowie § 50 LMG RP unterstellen die jeweilige Landesmedienanstalt nur der Rechtsaufsicht. Trotz des Fehlens einer ausdrücklichen Ermächtigung muss das Hinweisrecht nach diesseitigem Dafürhalten auch in den genannten Ländern als zulässig erachtet werden. Dies ergibt sich aus der bereits herausgearbeiteten Funktion des Hinweisrechts die darin besteht, der Landesmedienanstalt einen Anstoß zur Selbstkorrektur ihres Aufsichtsverhaltens zu geben. Wenn die einschlägigen Gesetze die Rechtsaufsicht vorsehen, so muss der Rechtsaufsichtsbehörde neben der Einholung von Auskünften und der Unterlageneinsicht 179 Im Ergebnis ebenso gegen eine Qualifizierung als Verwaltungsakt Martin, ZUM 1993, 515 (519) und für den Bereich der Staatsaufsicht über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk Frye, Die Staatsaufsicht, S. 157; Berendes, Staatsaufsicht über den Rundfunk, S. 182 f.; Rüggeberg, FG Hermann Ule, S. 124; a.A. und demgemäß mittelbar für die Verwaltungsaktsqualität durch Bejahung einer Anfechtungsklage sprechen sich aus VG Mainz, JZ 1979, 303 (303, 305); Fromm, FuR 1980, 414 (415); Fuhr, ZDF-Staatsvertrag, S. 415. Die Argumentation von Fuhr ist hier widersprüchlich und begrifflich ungenau, da er dem Hinweis auf S. 412 die Verwaltungsaktsqualität abspricht. 180 So auch Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 23, 23a, 24, die allerdings in Rn. 23a und 24 dogmatisch ungenau das rundfunkrechtliche Aufforderungsrecht als Beanstandung bezeichnen. 54 auch die Möglichkeit eröffnet werden ihren Rechtsstandpunkt deutlich zu machen. Dem kann die Behörde jedoch nur durch ein Tätigwerden gegenüber der Medienanstalt nachkommen. Die eingriffsschwächste Möglichkeit dem Aufsichtsobjekt ihre Rechtsauffassung darzulegen besteht in der Erteilung eines Hinweises verbunden mit der Aufforderung die eingetretene Rechtsverletzung zu beseitigen. Zur Durchführung einer effektiven Staatsaufsicht muss ihr daher in jedem Fall ein Hinweisrecht eingeräumt werden, um sie nicht als „zahnlosen Papiertiger“ erscheinen zu lassen181. (2) Ergebnis Die Staatsaufsicht kann auch in Bayern, Mecklenburg-Vorpommern und Rheinland- Pfalz Hinweis- und Aufforderungsrechte gegenüber der Landesmedienanstalt wahrnehmen. cc) Weisungsrechte Sofern die jeweilige Landesmedienanstalt auch nach Erteilung eines schriftlichen Hinweises seitens der Aufsichtsbehörde ihr Verhalten nicht korrigiert hat, verbleibt dieser auf der nächsten Stufe die Möglichkeit eine Weisung zu erteilen. Das Weisungsrecht ist in zehn Landesmediengesetzen explizit vorgesehen und ermächtigt die zuständige Aufsichtsbehörde dazu, die Medienanstalt nach vorheriger Fristsetzung welche oftmals bereits mit dem Hinweis und der Beseitigungsaufforderung verbunden ist - zur Durchführung im Einzelnen festgelegter Maßnahmen anzuweisen182. In acht Mediengesetzen ist zudem vorgesehen, dass die angeordneten Maßnahmen auf Kosten der in Rede stehenden Landesmedienanstalt durchzuführen sind183. Durch die konkrete Anordnung zur Durchführung im Einzelnen vorgegebener Maßnahmen unterscheidet sich die Weisung maßgeblich vom zuvor dargestellten Hinweis. Der Hinweis und die damit verbundene Beseitigungs- bzw. Unterlassungsaufforderung überlassen die Mittel mit denen die Rechtsverletzung letztendlich beseitigt bzw. eingestellt wird der Entscheidung des zuständigen Organes der Anstalt184. Die Weisung begründet demgegenüber eine spezifisch eingegrenzte Handlungspflicht der Anstalt. 181 Im Ergebnis ebenso für die Anwendbarkeit des Hinweisrechts Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 a.F., Rn. 21; Martin, ZUM 1993, 515 (520); Vahrenhold, Die Stellung der Privatfunkaufsicht, S. 115. 182 § 18 Abs. 4 MStV BB; § 55 Abs. 3 BremLMG; § 50 Abs. 2 S. 2 MStV HSH; § 60 Abs. 3 S. 2 HPRG; § 53 Abs. 3 S. 2 NMedienG; § 117 Abs. 2 LMG NRW; § 62 Abs. 3 S. 1 SMG; § 36 Abs. 2 S. 3 SächsPRG; § 54 Abs. 3 S. 2 MedienG LSA; § 55 Abs. 3 S. 2 ThürLMG. 183 Allein in Niedersachsen und im Saarland ist die Verpflichung zur Kostenübernahme nicht normiert. 184 Vgl. Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 24c. 55 Folglich ist sie aufgrund des ihr eindeutig zukommenden Regelungscharakters und der Außenwirkung unstreitig als Verwaltungsakt zu qualifizieren185. Auch im Bereich der Anweisung ist aufgrund des rein repressiven Charakters der Staatsaufsicht darauf zu achten, dass sich die Weisung allein auf Maßnahmen beschränkt, die der Beseitigung des eingetretenen Rechtsverstoßes dienen. Über die Beseitigung des Verstoßes hinausgehende Anordnungen, die präventiv-aufsichtliche Elemente enthalten, sind nicht zulässig. (1) Anwendbarkeit in Ländern ohne ausdrückliche Normierung Wiederum ist fraglich, ob die Möglichkeit der Weisungserteilung auch in Bayern, Mecklenburg-Vorpommern und Rheinland-Pfalz trotz Fehlens der ausdrücklichen Ermächtigungsgrundlage zulässig ist. Grundsätzlich lässt sich diese Frage aus dem System und der Funktion der Staatsaufsicht heraus beantworten. In Bayern lässt sich ein Hinweis auf die Zulässigkeit der Weisungserteilung dem Wortlaut des Art. 19 S. 2 BayMG entnehmen. Hier heißt es, dass „rechtsaufsichtliche Maßnahmen zulässig sind, wenn die zuständigen Organe der Landeszentrale die ihnen obliegenden Pflichten in angemessener Zeit nicht oder nicht hinreichend erfüllen“. Diese Formulierung impliziert, dass der Gesetzgeber bei der Normierung der Rechtsaufsicht sehr wohl davon ausgegangen ist, dass selbst nach einem Hinweis der Aufsichtsbehörde keine Beseitigung des eingetretenen Rechtsverstoßes seitens der anstaltlichen Organe erfolgt. In diesem Fall kann ein einwandfreier Rechtszustand jedoch nur noch durch ein einseitiges Tätigwerden der Rechtsaufsicht beseitigt werden. Mithin intendiert die offene Formulierung der Norm, dass der zuständigen bayerischen Aufsichtsbehörde durch den Gesetzgeber die Möglichkeit der Weisungserteilung zur Seite gestellt werden sollte. In Bayern ist die Erteilung von Weisungen somit zulässig186. Anders stellt sich die Rechtslage in Mecklenburg-Vorpommern und Rheinland- Pfalz dar. Hier ist der Exekutive seitens des Gesetzgebers nur die Anordnung einer staatlichen Rechtsaufsicht zur Seite gestellt worden. Mithin kann sich das Bestehen eines Weisungsrechts nur aus der Funktion und Systematik der Staatsaufsicht herleiten lassen. Die Möglichkeit der Hinweiserteilung in Verbindung mit einer Beseitigungs- oder Unterlassungsaufforderung wurde für die genannten Länder bereits bejaht. Dieses Handlungsinstrument stellt das „Wie“ der Beseitigung der jeweiligen Landesmedienanstalt anheim. Staatliche Aufsicht findet ihrem Wesen nach indes immer in einem Über-Unterordnungsverhältnis statt, welches zu ihrer Aufgabenerfüllung auch zwingend erforderlich ist. Ein Wahlrecht hinsichtlich der Beseitigung des Rechtsverstoßes ist der Staatsaufsicht grundsätzlich nicht immanent. Aus dem 185 Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs-Stelkens/Stelkens, VwVfG, § 35, Rn. 107; Schoch/Schmidt- Aßmann/Pietzner-Pietzcker, VwGO, § 42 Abs. 1, Rn. 56 ff.; Martin, ZUM 1993, 515 (519). 186 A.A. Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 25, die das Weisungsrecht unter Hinweis auf den Parlamentsvorbehalt für unzulässig erachten. 56 Verhältnis der Über-Unterordnung lässt sich entnehmen, dass es der Staatsaufsicht gestattet sein muss einseitige und verbindliche Anordnungen gegenüber dem Aufsichtsobjekt zu treffen. Inwiefern diese wiederum einer (verfassungsrechtlichen) Einschränkung bedürfen, ist an späterer Stelle im Rahmen des Umfangs und der Grenzen staatlicher Rechtsaufsicht eingehend zu erörtern187. Festzuhalten bleibt damit, dass auch in den Ländern, welche nicht über ein ausdrücklich normiertes Weisungsrecht verfügen, die Anweisung ein zulässiges Mittel staatlicher Aufsicht darstellt188. (2) Ergebnis Den Aufsichtsbehörden in Bayern, Mecklenburg-Vorpommern und Rheinland-Pfalz ist es daher möglich der jeweiligen Landesmedienanstalt im Falle der Nichtbeseitigung eines Gesetzesverstoßes nach Ablauf einer angemessenen Frist verbindliche Weisungen zu erteilen. dd) Ersatzvornahme Das intensivste und damit im Hinblick auf die - an späterer Stelle zu erörternde - Staatsfreiheit des Rundfunks189 auch bedenklichste Aufsichtsmittel der Ersatzvornahme findet sich nur in den Landesmediengesetzen der Länder Hessen, Niedersachsen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Thüringen190. Das Ersatzvornahmerecht der Staatsaufsicht eröffnet dieser die Möglichkeit, die von ihr im Rahmen der Weisung angeordneten Maßnahmen im Falle des Untätigbleibens der zuständigen Anstaltsorgane selbst oder durch Dritte ausführen zu lassen. Die Durchführung der Maßnahmen erfolgt auf Kosten und anstelle der Landesmedienanstalt191. Die Kostentragungspflicht für Maßnahmen der Ersatzvornahme ist allein in Niedersachsen mit der gesetzlichen Anordnung derselben normiert. In Hessen und Thüringen ergibt sich die Pflicht zur Kostenübernahme daraus, dass die jeweiligen Gesetze die Kostentragungspflicht bereits für im Rahmen des Weisungsrechts angeordnete Maßnahmen vorsehen. Werden die angeordneten Maßnahmen von den Anstaltsorganen nicht vorgenommen und erfolgt eine Vornahme durch die Staatsaufsicht bzw. von ihr beauftragter Dritter, so sind auch die hierbei entstehenden Kosten 187 Zweites Kapitel C. II. 3. d) cc). 188 So auch Martin, ZUM 1993, 515 (520) und im Ergebnis Vahrenhold, Die Stellung der Privatfunkaufsicht, S. 115; a.A. Hoffmann-Riem, Rundfunkaufsicht, S. 89 der ein Weisungsrecht nur bei ausdrücklicher gesetzlicher Normierung für zulässig erachtet. 189 Hierzu Zweites Kapitel C. II. 1. 190 § 60 Abs. 3 S. 3 HPRG; § 53 Abs. 3 S. 3 NMedienG; § 62 Abs. 3 S. 2 SMG; § 54 Abs. 3 S. 3 MedienG LSA; § 55 Abs. 3 S. 3 ThürLMG. 191 So auch allgemein Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 33. 57 von der Kostenübernahmeanordnung bei der Weisung gedeckt. Letztlich hat der Weisungsadressat sämtliche Kosten zu tragen, die bei der Durchführung der im Einzelnen vorgeschriebenen Anordnungen entstehen. Dies unabhängig davon, ob sie von ihm selbst oder einem Dritten vorgenommen werden. Allein die Mediengesetze im Saarland und in Sachsen-Anhalt treffen keine Aussagen zur Kostentragung bei der Ersatzvornahme. Ob die Kostentragungspflicht der Landesmedienanstalt in diesem Falle nach allgemeinen verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Grundsätzen über die Verwaltungsvollstreckungsgesetze der jeweiligen Ländern begründet werden kann hängt davon ab, ob man diese im speziellen Fall der Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten für einschlägig erachtet oder die Landesmediengesetze als abschließende Sonderregelungen ansieht192. Grundsätzlich stellt das Rundfunkrecht eine rechtliche Spezialmaterie dar, in der die Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechts vor dem Hintergrund des speziellen Gewährleistungsumfanges der Rundfunkfreiheit nicht unbesehen übertragen werden können, sondern an vielen Stellen eine Modifikation erfahren müssen. Andererseits sprechen die besonderen von der Behörde einzuhaltenden Verfahrens- und Formvorschriften der Verwaltungsvollstreckungsgesetze für eine Anwendbarkeit derselben auch auf den Bereich der Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten. Denn mangels spezialgesetzlich normierter Verfahrens- und Formvorschriften in den einschlägigen Mediengesetzen der Länder, bedeutet die Anwendung der allgemeinen formellen Voraussetzungen gerade vor dem Hintergrund des Grundrechts der Rundfunkfreiheit einen zusätzlichen Schutz der betroffenen Anstalt vor dem Zugriff der Rechtsaufsicht im Wege der Ersatzvornahme, zumal die u.a. erforderliche Androhung eine letzte Möglichkeit der Selbstkorrektur des anstaltlichen Kontrollverhaltens bietet. Somit richtet sich die Beitreibung der angefallenen Kosten der Ersatzvornahme in den Ländern ohne ausdrückliche Kostenregelung nach allgemeinem Verwaltungsvollstreckungsrecht. In den Ländern die eine Kostentragungspflicht normieren, ist hinsichtlich der formellen Voraussetzungen ergänzend auf das Verwaltungsvollstreckungsrecht zurückzugreifen. Zur Verdeutlichung sei nochmals hervorgehoben, dass das allgemeine Verwaltungsvollstreckungsrecht nur dann (ergänzend) zur Anwendung gelangen kann, wenn das entsprechende Landesmediengesetz die Ersatzvornahme als Eingriffsmittel überhaupt vorsieht. Fehlt die Anordnung der Ersatzvornahme als Selbsteintrittsrecht, dann verbietet sich der Rückgriff auf die genannte Rechtsmaterie. Wenn die Rechtsaufsichtsbehörde vom Aufsichtsmittel der Ersatzvornahme Gebrauch macht, so handelt sie anstelle der Landesmedienanstalt. Die Rechtsfolgen der getroffenen Maßnahmen wirken unmittelbar für und gegen die Anstalt193, so dass 192 Für die Anwendbarkeit der allgemeinen Verwaltungsvollstreckungsgesetze und das Erfordernis des Vorliegens sämtlicher dort normierter Vollstreckungsvoraussetzungen für den Fall der Ersatzvornahme spricht sich aus Martin, ZUM 1993, 515 (519). Gegen die Anwendbarkeit des allgemeinen Vollstreckungsrechts votieren Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 a.F., Rn. 28, 31; Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 27 die den Ordnungsrahmen der Verwaltungsvollstreckungsgesetze nicht als eröffnet ansehen. 193 Vgl. Bumke, Aufgabe der Landesmedienanstalten, S. 325. 58 auch etwaig entstehende Ersatzansprüche gegenüber derselben geltend zu machen sind194. Notwendige Voraussetzung für das Tätigwerden im Wege der Ersatzvornahme ist der fruchtlose Ablauf der im Rahmen der Weisung gesetzten Frist. Da es sich bei der vorangegangenen Weisung - wie oben festgestellt195 - um einen Verwaltungsakt handelt, bedarf es zu deren Durchsetzung mittels Ersatzvornahme zusätzlich der Bestandskraft. Diese kann ggf. fehlen, wenn das zuständige anstaltliche Exekutivorgan durch Erhebung einer Anfechtungsklage gegen die zuvor angeordnete Weisung verwaltungsgerichtlich vorgegangen ist196. Der Durchsetzung der Weisung stünde dann der Suspensiveffekt gemäß § 80 Abs. 1 VwGO entgegen. Liegt eine bestandskräftige Anordnung der Staatsaufsicht vor, so kann sich die Ersatzvornahme nur im Rahmen der durch die Weisung konkretisierten Vorgaben halten. Ein darüber hinausgehendes Tätigwerden ist unzulässig und nicht dem Vertretenen, sondern allein der Aufsichtsbehörde zurechenbar197. Dem Begriff der Ersatzvornahme ist zudem immanent das die Staatsaufsicht nur solche Regelungen treffen darf, die auch die betroffene Landesmedienanstalt und ihre Organe zulässigerweise treffen durften. Diese müssen sich mithin im Zuständigkeits- und Aufgabenbereich der Anstalt bewegen. Der Ersatzvornahme als Vollzug der vorangegangenen Weisung kommt nach h.M. kein Verwaltungsaktscharakter zu198. Sie ist vielmehr als Realakt gegenüber der Landesmedienanstalt zu qualifizieren. Die nach den Verwaltungsvollstreckungsgesetzen - deren Anwendbarkeit nach hiesiger Auffassung zu bejahen ist - der Ersatzvornahme vorangehende Androhung ist indes als selbstständiger Verwaltungsakt anzusehen199. (1) Anwendbarkeit in Ländern ohne ausdrückliche Normierung Die nur vereinzelte Normierung der Ersatzvornahme als Eingriffsmittel mit der höchsten Intensität auf der Eskalationsleiter der Aufsichtsmittel in fünf der ins- 194 Knothe/Wanckel, DÖV 1995, 365 (372). 195 Zweites Kapitel C. I. 3. a) cc). 196 Z.B. in § 117 Abs. 4 LMG NRW ist ausdrücklich normiert, dass gegen Maßnahmen der Rechtsaufsicht kein Vorverfahren durchzuführen ist. In den verbleibenden Ländern erübrigt sich die Durchführung eines Vorverfahrens bereits aufgrund der Bestimmung des § 68 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, da die Rechtsaufsichtsbehörde regelmäßig eine oberste Landesbehörde ist. Allein im Saarland kann es sich aufgrund der dort getroffenen Regelung ausnahmsweise nicht um eine oberste Landesbehörde handeln, infolgedessen dann ein Widerspruchsverfahren durchzuführen wäre. 197 So auch Martin, ZUM 1993, 515 (519); Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 33. 198 Stelkens/Bonk/Sachs-Stelkens/Stelkens, VwVfG, § 35, Rn. 65, 65a. 199 Martin, ZUM 1993, 515 (519); Stelkens/Bonk/Sachs-Stelkens/Stelkens, VwVfG, § 35, Rn. 65; im Ergebnis wohl auch Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 a.F., Rn. 55. Ausführlich zur Einordnung der Ersatzvornahme als Verwaltungsakt am Beispiel der Kommunalaufsicht Schnapp, DÖV 1971, 659 (660 ff.). 59 gesamt 14 Landesmediengesetze wirft die Frage auf, ob diese Handlungsmodalität auch den Staatsaufsichtsbehörden der Bundesländer zur Verfügung steht in denen diesbezüglich keine Regelung erfolgt ist. Die aufgeworfene Frage ist entschieden zu verneinen. Denn bei der Ersatzvornahme handelt es sich um ein Selbsteintrittsrecht, welches der Aufsichtsbehörde die Möglichkeit eröffnet aktiv im Rechtskreis der Landesmedienanstalten Rechtshandlungen vorzunehmen, ohne vorher im Wege des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gegen diese vorgegangen zu sein. Ein Eingriffsmittel solcher Intensität kann nach dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes und unter Rücksichtnahme auf das Rundfunkgrundrecht der Veranstalter nur bei ausdrücklicher gesetzlicher Ermächtigung Platz greifen200. Ist demnach eine Weisung - welche nach obigen Ausführungen in allen Ländern, mit oder ohne ausdrückliche Normierung als zulässig erachtet wird201 - bestandskräftig geworden, so ist diese zwar von der Landesmedienanstalt zu befolgen, eine Durchsetzung im Wege des Verwaltungszwanges ist jedoch nicht zulässig. Dies ergibt sich aus der eindeutigen Regelung in den allgemeinen Verwaltungsvollstreckungsgesetzen der Länder, nach denen Zwangsmittel gegenüber juristischen Personen des öffentlichen Rechts unzulässig sind, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist202. Vielmehr verbleibt der Staatsaufsicht in den Ländern ohne explizit normierte Ersatzvornahme nur die Möglichkeit, die Anstalt verwaltungsgerichtlich im Wege der sog. Aufsichtsklage auf Vornahme der in der vorangegangenen Weisung festgelegten Handlungen in Anspruch zu nehmen. Erst nach einem obsiegenden Urteil besteht die Möglichkeit der gerichtlichen Vollstreckung gemäß § 167 VwGO i.V.m. den Zwangsvollstreckungsvorschriften der ZPO203. (2) Ergebnis Vom Aufsichtsmittel der Ersatzvornahme kann ausschließlich in den Ländern Gebrauch gemacht werden, deren Mediengesetze eine ausdrückliche Normierung vorsehen. ee) Ausdrücklich normierter Ausschluss aufsichtlicher Maßnahmen in Programmangelegenheiten Abgesehen von den ohnehin zwingend zu beachtenden - noch näher zu behandelnden - verfassungsrechtlichen Einschränkungen der staatlichen Rechtsaufsicht in 200 Vgl. auch Hoffmann-Riem, Rundfunkaufsicht, S. 93; Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 29. 201 Zweites Kapitel C. I. 3. a) cc). 202 Vgl. u.a. § 76 VwVG NRW. 203 So auch Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV, Einf. § 38, Rn. 6; Martin, ZUM 1993, 515 (519). 60 Programmangelegenheiten204, hat der Gesetzgeber in Hamburg und Schleswig- Holstein, Niedersachsen, dem Saarland, Sachsen und Sachsen-Anhalt auf einfachgesetzlicher Ebene eine Einschränkung bestimmter rechtsaufsichtlicher Maßnahmen in Programmangelegenheiten in die jeweiligen Landesmediengesetze aufgenommen205. In diesen Ländern sind die verfassungsrechtlichen Vorgaben deklaratorisch in das einfache Landesrecht integriert worden, gehen jedoch teilweise über die verfassungsrechtlich gebotenen Mindestanforderungen hinaus. Festzuhalten ist, dass die in Bezug genommenen rechtsaufsichtlichen Maßnahmen nur in Programmangelegenheiten ausgeschlossen werden. Dies bedeutet im Umkehrschluss, dass die normierten Aufsichtsmittel im Grundsatz immer dann uneingeschränkt zulässig sind, wenn die Staatsaufsicht sich auf anstaltliche Tätigkeitsbereiche bezieht, die keinerlei Bezug zur programmlichen Tätigkeit der privaten Rundfunkveranstalter aufweisen. Dies sind namentlich die Aufgabenbereiche der Landesmedienanstalten die sich auf reinen Gesetzesvollzug beschränken und die der Staat grundsätzlich auch selbst wahrnehmen könnte206. Der Begriff der Programmangelegenheiten umfasst das gesamte Handlungs- und Gestaltungspotential der Landesmedienanstalten, das einen zumindest mittelbaren programmakzessorischen Bezug aufweist207. Allerdings lassen sich auch mit der zitierten Definition der Programmangelegenheiten die Bereiche, welche einem staatsaufsichtlichen Zugriff von vornherein entzogen sind nicht eindeutig konkretisieren. Dies ergibt sich aus der Tatsache, dass auch Angelegenheiten der Landesmedienanstalten mit einbezogen werden müssen, die nur einen mittelbaren programmlichen Bezug aufweisen. So kann die Staatsaufsicht durch die explizite Einschränkung im Hinblick auf die Programmangelegenheiten auch in Tätigkeitsfeldern der Anstalten ausgeschlossen sein, die auf den ersten Blick keine Verbindung zum Programm der privaten Veranstalter vermitteln, z.B. Personal- oder Finanzfragen208. (1) Ausschluss von Weisung und Ersatzvornahme Der gemeinsame Medienstaatsvertrag der Länder Hamburg und Schleswig-Holstein, welcher nur ein Weisungs-, jedoch kein Ersatzvornahmerecht vorsieht, schließt das staatsaufsichtliche Weisungsrecht in Programmangelegenheiten aus. In Niedersachsen, dem Saarland und in Sachsen-Anhalt ist neben dem Weisungs-, auch das vorgesehene Ersatzvornahmerecht dem Handlungsinstrumentarium der Rechtsaufsicht in Programmangelegenheiten entzogen. 204 Hierzu Zweites Kapitel C. II. 3. 205 § 50 Abs. 2 S. 3 MStV HSH; § 53 Abs. 3 S. 4 NMedienG; § 62 Abs. 4 SMG; § 36 Abs. 1 SächsPRG; § 54 Abs. 3 S. 4 MedienG LSA. 206 Vgl. Gersdorf, Rundfunkrecht, Rn. 394. 207 Vgl. die treffende Definition von Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 a.F., Rn. 34; Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 34. 208 Vgl. Hesse, Rundfunkrecht, 4. Kapitel, Rn. 123. 61 Auffallend ist, dass gerade auf die Aufsichtsmittel nicht zurückgegriffen werden darf, welche seitens der Staatsaufsicht einen aktiven Eingriff in die anstaltlichen Entscheidungsbefugnisse darstellen. Die Rechte mit Anstoßfunktion, die auf eine eigenverantwortliche Selbstkorrektur des Kontrollverhaltens der Landesmedienanstalten abzielen - namentlich Hinweis und Beseitigungs- bzw. Unterlassungsaufforderung - verbleiben der Staatsaufsicht nach dem einfachgesetzlichen Wortlaut demnach auch in Angelegenheiten, die (zumindest mittelbare) Auswirkungen auf die programmlichen Tätigkeiten der Rundfunkveranstalter bewirken können. Damit sind die Aufsichtsmittel bereits einfachgesetzlich sehr eingeschränkt, weil nahezu alle von den Medienanstalten nach den Landesmediengesetzen und dem RStV zu erfüllenden Aufgaben, einen mindestens mittelbaren Programmbezug aufweisen209. Fraglich ist letztlich, in welchen Bereichen die in Rede stehenden Aufsichtsmittel der Weisung und Ersatzvornahme dann überhaupt noch zum Tragen kommen, wenn wie in den genannten Ländern ein einfachgesetzlicher Ausschluss für den Bereich der Programmangelegenheiten besteht. Ein aufsichtliches Einschreiten dürfte sich hier fast gänzlich auf die Verletzung der - vom Aufsichtsmaßstab umfassten - allgemeinen Rechtsvorschriften exklusive des Rundfunkrechts beschränken210. Festzuhalten bleibt damit, dass den Landesmedienanstalten der genannten Länder als relevantes Aufsichtsmittel im programmlichen Bereich allein das Hinweisrecht verbleibt. Weil auch Angelegenheiten mit nur mittelbarem Programmbezug von den Ausschlussklauseln erfasst werden, sind rechtsaufsichtliche Weisungen und Ersatzvornahmen in der Praxis nur in wenigen und speziellen Einzelfällen, die ausnahmsweise keinen Programmbezug aufweisen, möglich. (2) Ausschluss sämtlicher Rechtsaufsichtsmaßnahmen (Sonderfall Sachsen) Einen in der Landschaft der Landesmediengesetze völlig einzigartigen Weg hat das Bundesland Sachsen in § 36 Abs. 1 SächsPRG beschritten211. Zwar wird eine Rechtsaufsicht über die Landesmedienanstalt ausdrücklich angeordnet. Sie wird indes in Angelegenheiten mit programmlichem Bezug vollends ausgeschlossen. Dies bedeutet de facto, dass der zuständigen Staatsaufsichtsbehörde in der Mehrzahl aller denkbaren Aufsichtsfälle noch nicht einmal das Recht verbleibt Auskünfte einzuholen, geschweige denn die Anstalt auf eine etwaige Gesetzesverletzung förmlich hinzuweisen, sofern dadurch die programmliche Tätigkeit der privaten Rundfunkveranstalter auch nur mittelbar beeinflusst wird. Auskunfts- und Informationsersuchen, Hinweis- und Aufforderungsrechte sowie das Weisungsrecht - alle in § 36 Abs. 2 SächsPRG aufgeführt - stehen der Rechtsaufsichtsbehörde nur dann zur Ver- 209 So auch Rüggeberg, FG Hermann Ule, S. 121, der darauf hin weist, dass kaum Aufsichtsmaßnahmen denkbar sind, die sich nicht wenigstens mittelbar auf die Programmtätigkeit auswirken. 210 Vgl. mit weiteren Beispielen Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 a.F., Rn. 37. 211 Hierzu Schuler-Harms, SächsVBl. 1997, 1 (3, 6). 62 fügung, wenn der aufsichtsrelevante Sachverhalt in keiner Weise einen auch nur mittelbaren Bezug zur programmlichen Tätigkeit der privaten Rundfunkveranstalter aufweist212. Diese Entscheidung des Gesetzgebers ist wegen der expliziten Normierung in § 36 Abs. 1 SächsPRG von der aufsichtsführenden Staatskanzlei strikt und ausnahmslos zu befolgen. In Konsequenz dieser Regelung ist die Rechtsaufsicht selbst bei evidenten Verstößen gegen die Programmgrundsätze und mangelndem aufsichtlichen Tätigwerden der Medienanstalt nicht zum Einschreiten berechtigt. Ob damit letztlich ein Defizit staatlicher Kontrolle über die Landesmedienanstalten einhergeht muss jedoch bezweifelt werden. In der Praxis sind kaum Konstellationen denkbar, in denen die Kontrollorgane der zuständigen Landesmedienanstalten bei offensichtlichen Rechtsverstößen durch die privaten Veranstalter vollends untätig bleiben und die Rechtsverletzung „sehenden Auges“ andauern lassen. Mit dem umfassenden Ausschluss der Staatsaufsicht in Programmangelegenheiten geht die sächsische Regelung bereits auf einfachgesetzlicher Ebene über die im Folgenden noch zu erörternden213 - verfassungsrechtlich vorgegebenen Grenzen hinaus und beugt damit der Gefahr staatlicher Einflussnahme auf die Programmgestaltung privater Rundfunkanbieter effektiv vor. Die praktisch denkbaren Fälle eines Einschreitens der Rechtsaufsicht werden somit freilich auf ein absolutes Minimum reduziert. Der Gesetzgeber bringt letztlich mit der getroffenen Regelung sein besonderes Vertrauen in die Funktionsfähigkeit der staatsfern organisierten Kontrolle des Privatrundfunks zum Ausdruck. ff) Ausdrückliche Normierung von Subsidiaritätsklauseln In den Mediengesetzen der Länder Bayern und Nordrhein-Westfalen finden sich Regelungen die der grundsätzlichen Systematik der Privatfunkaufsicht in der Bundesrepublik Deutschland Rechnung tragen. Wie eingangs bei der sog. ersten Aufsichtsebene erörtert, sollen die Mechanismen der Staatsaufsicht grundsätzlich erst sekundär zum Tragen kommen. Primär und vorrangig hat die Kontrolle des privaten Rundfunks durch die Aufsichtstätigkeit der staatsfern organisierten Landesmedienanstalten zu erfolgen. Rundfunkrechtliche Staatsaufsicht ist ihrem System nach immer subsidiäre Aufsicht. Den - im Übrigen auch verfassungsrechtlich gebotenen - Subsidiaritätsgrundsatz214 haben die genannten Länder in ihren Mediengesetzen einfachgesetzlich festgeschrieben215. So sieht die bayerische Regelung vor, dass rechtsaufsichtliche Maßnahmen erst dann zulässig sind, wenn die zuständigen anstaltlichen Organe innerhalb einer angemessenen Frist ihren Pflichten nicht oder nicht 212 Vgl. Hoffmann-Riem, Rundfunkaufsicht, S. 92. 213 Zweites Kapitel C. II. 3. 214 Zweites Kapitel C. II. 4. 215 § 19 S. 2 BayMG; § 117 Abs. 3 S. 1 LMG NRW; hierzu auch Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 38 ff. 63 hinreichend nachgekommen sind216. Einen ähnlichen Regelungsduktus weist die nordrhein-westfälische Regelung auf, die im Unterschied zur bayerischen Regelung mehr ins Detail geht. Hiernach sind rechtsaufsichtliche Maßnahmen, die sich auf Handlungen bzw. Unterlassungen des Exekutiv- oder Hauptorgans beziehen erst dann zulässig, wenn das in Nordrhein-Westfalen bestehende dritte Anstaltsorgan die Medienkommission - die ihm obliegende Aufsicht nicht innerhalb angemessener Frist wahrgenommen hat. Sowohl in Bayern als auch in Nordrhein-Westfalen wird die Rechtsaufsichtsbehörde ausdrücklich ermächtigt, den betreffenden Anstaltsorganen eine zur Wahrung ihrer Pflichten angemessene Frist zu setzen217. Ein Einschreiten der Staatsaufsicht ist mithin erst nach eingehender inneranstaltlicher Sachverhaltsbeurteilung zulässig. Inwiefern die Vorgaben des Subsidiaritätsgrundsatzes in den Ländern ohne einfachgesetzliche Subsidiaritätsklausel kraft Verfassungsrecht zu beachten sind, bedarf an späterer Stelle einer eingehenderen Untersuchung218. b) Besonderheiten der Ländergesetze ohne abgestuften Katalog an Aufsichtsmitteln Weil innerhalb der vorangegangenen Erörterung der Landesgesetze mit abgestuftem Katalog an Aufsichtsmitteln bereits Hinweise erfolgt sind, inwiefern die behandelten Aufsichtsmittel auch in den Ländern anwendbar sind, in denen keine ausdrückliche Normierung erfolgt ist, soll im Folgenden allein auf die spezifischen Besonderheiten der Landesgesetze eingegangen werden, die einer anderen Regelungssystematik folgen. aa) Besonderheiten des Ländergesetzes mit Verweis auf die kommunalaufsichtlichen Bestimmungen (Baden-Württemberg) Das LMedienG BW nimmt im Hinblick auf die Normierung der Aufsichtsmittel eine „Zwitterstellung“ ein. Die Festlegung der zulässigen Aufsichtsmittel erfolgt nicht durch das Mediengesetz selbst, sondern über einen partiellen Verweis auf die der Kommunalaufsicht nach der GO BW zustehenden Aufsichtsmittel219. Demgemäß ist auch in Baden-Württemberg ein dezidierter Katalog an Aufsichtsmitteln vorhanden. Aufgrund der abweichenden gesetzgeberischen Regelungstechnik und der sogleich zu erörternden Besonderheiten gegenüber den explizit landesmedienrechtlich nor- 216 Gemeint ist damit in erster Linie das Exekutivorgan der Anstalt als direkter Ansprechpartner der privaten Veranstalter. 217 § 19 S. 3 BayMG; § 117 Abs. 3 S. 2 LMG NRW. 218 Zweites Kapitel C. II. 4. 219 § 48 S. 2 LMedienG BW. 64 mierten Aufsichtsmitteln, erfolgt eine Darstellung der baden-württembergischen Gesetzeslage erst an dieser Stelle. § 48 S. 2 LMedienG BW erklärt die Vorschriften der §§ 120, 121 Abs. 1 und 122 GO BW in Fällen der rundfunkrechtlichen Staatsaufsicht für entsprechend anwendbar. Der Rechtsaufsichtsbehörde sind damit nach dem eindeutigen Wortlaut der GO BW ein Informations-, ein Beanstandungs- und ein Anordnungsrecht zur Seite gestellt. Auf den ersten Blick sind die genannten Aufsichtsmittel mit den spezifisch rundfunkrechtlichen Aufsichtsmitteln des Auskunfts- und Informationsrechts, des Hinweis- und Aufforderungsrechts und des Weisungsrechts identisch bzw. zumindest vergleichbar. Im Detail ergeben sich jedoch einige, teils gewichtige Unterschiede. Da ein Verweis auf die Bestimmung des § 123 GO BW fehlt, steht der Staatsaufsicht in Baden-Württemberg das Aufsichtsmittel der Ersatzvornahme nicht zur Verfügung. (1) Besonderheiten des kommunalrechtlichen- gegenüber dem rundfunkrechtlichen Informationsrecht Bereits beim Vergleich des genauen Wortlauts ergeben sich hinsichtlich des Umfanges der Informationsbeschaffung erhebliche Unterschiede. Während das rundfunkrechtliche Informationsrecht die Befugnisse der Behörde grundsätzlich auf die Einholung von Auskünften und die Vorlage aufsichtsrelevanter Unterlagen beschränkt220, gestattet das kommunalaufsichtliche Informationsrecht in § 120 GO BW der Aufsichtsbehörde sich in „geeigneter Weise über einzelne Angelegenheiten zwecks Erfüllung ihrer Aufgaben zu unterrichten“. Damit geht das kommunalrechtliche Informationsrecht bereits begrifflich über das Rundfunkrechtliche hinaus, denn die einzige Einschränkung die aus der Normierung hervorgeht, ist die Beschränkung des Informationsverlangens auf „einzelne Angelegenheiten“. Mithin ist auch nach den kommunalrechtlichen Bestimmungen eine dauerhafte Unterrichtungspflicht des Aufsichtsobjekts nicht gegeben, so dass mit dem Informationsrecht der Behörde keine laufende Berichterstattungspflicht korrespondiert221. Nichtsdestoweniger ist es der baden-württembergischen Rechtsaufsichtsbehörde möglich auch über Auskunft und Unterlageneinsicht bei der Landesmedienanstalt hinaus sachverhaltsrelevante Informationen zu erlangen. Nach dem nackten Gesetzeswortlaut wäre mithin auch eine Entsendung von Vertretern der Staatsaufsicht ein denkbares und von der Norm gedecktes Vorgehen, um sich Informationen zu beschaffen. Inwieweit die in Bezug genommene kommunalrechtliche Norm eine spezifisch 220 Nur in Thüringen besteht darüber hinaus ein Entsendungsrecht für Vertreter der Staatsaufsicht, die an Hauptorgans- bzw. Ausschusssitzungen teilnehmen können und jederzeit zu hören sind; hierzu Zweites Kapitel C. I. 3. a) aa) (2). 221 In die gleiche Richtung argumentieren Knothe/Wanckel, DÖV 1995, 365 (371); Birkert/Reiter/Scherer, LMedienG BW, § 48, Rn. 2. 65 rundfunkverfassungsrechtliche Auslegung erfahren muss, ist an späterer Stelle zu erörtern222. (2) Besonderheiten des kommunalrechtlichen Beanstandungsrechts gegenüber dem rundfunkrechtlichen Hinweis- und Aufforderungsrecht Während sich die Unterschiede zwischen Kommunal- und Rundfunkaufsichtsrecht im Rahmen des Informationsrechts noch in Grenzen halten, dass kommunalrechtliche Aufsichtsrecht vielmehr nur dem Wortlaut nach weitergehende Informationsbeschaffungshandlungen der Behörde legitimiert, zeigen sich bei Gegenüberstellung von kommunalrechtlichem Beanstandungsrecht und dem in vielen Landesmediengesetzen normierten Hinweis- und Aufforderungsrecht doch tiefgreifendere Divergenzen. Wie bei der Untersuchung des Hinweis- und Aufforderungsrechts bereits herausgearbeitet wurde, kommt diesem Aufsichtsmittel eine alleinige Anstoßfunktion zu223. Telos dieses speziell rundfunkrechtlichen Aufsichtsmittels ist es, die zuständige Landesmedienanstalt auf einen eingetretenen Gesetzesverstoß hinzuweisen und ihr damit die Möglichkeit einzuräumen, ohne einen aktiven rechtsaufsichtlichen Eingriff, in eigener Regie den gesetzeskonformen Zustand wiederherzustellen. Folglich wird dem Hinweis- und Aufforderungsrecht nach nahezu einhelliger Auffassung auch keine Verwaltungsaktsqualität beigemessen. Anders stellt sich die rechtliche Einordnung des von § 48 S. 2 LMedienG BW in Bezug genommenen Beanstandungsrechts dar. Nach § 121 Abs. 1 GO BW kann die Rechtsaufsichtsbehörde Beschlüsse und Anordnungen der Landesmedienanstalt beanstanden sowie die Aufhebung derselben binnen angemessener Frist verlangen. Zudem kann sie verlangen, dass auf Grundlage der Beschlüsse und Anordnungen ergangene Maßnahmen rückgängig zu machen sind. Zuletzt wird bestimmt, dass der Beanstandung aufschiebende Wirkung zukommt, so dass die beanstandeten Entscheidungen vom Exekutivorgan224 nicht vollzogen werden dürfen225. Ergo lässt sich bereits dem Gesetzeswortlaut entnehmen, dass es sich bei der Beanstandung im Gegensatz zum Hinweisrecht mit Anstoßfunktion um eine verbindliche Regelung handelt. Inhaltlich stellt der Verweis auf das kommunalaufsichtliche Mittel der Beanstandung einen Bruch in der abgestuften Systematik der übrigen Landesmediengesetze dar. Erstens ist die kommunalaufsichtsrechtliche Beanstandung nach einhelliger Auffassung als Verwaltungsakt einzustufen, da sie den eingetretenen Rechtsverstoß 222 Zweites Kapitel C. II. 3. d) aa). 223 Siehe Zweites Kapitel C. I. 3. a) bb). 224 Im baden-württembergischen Landesmedienrecht ist dies der Vorstandsvorsitzende. 225 Birkert/Reiter/Scherer, LMedienG BW, § 48, Rn. 3. 66 verbindlich gegenüber dem Aufsichtsobjekt feststellt226. Dies ergibt sich im Umkehrschluss bereits aus § 121 Abs. 1 S. 3 GO BW, wonach der Beanstandung aufschiebende Wirkung im Sinne des § 80 Abs. 1 VwGO zukommt227. Zweitens stellen die Beanstandung als Hinweis auf die Rechtsverletzung und das Aufhebungs- bzw. Beseitigungsverlangen als de facto Weisung im Sinne des Rundfunkrechts einen einzigen verbindlich zu befolgenden Rechtsakt dar228. Die in den anderen Landesmediengesetzen vorgenommene konturscharfe Abgrenzung zwischen Hinweis- und Aufforderungsrecht auf der einen, und Weisungsrecht auf der anderen Seite, wird durch den baden-württembergischen Verweis auf die Bestimmungen der GO BW verwischt. Zumal sich das medienrechtliche Hinweis- und Aufforderungsrecht auf Handlungen und Unterlassungen der Landesmedienanstalt gleichermaßen bezieht, dass Beanstandungsrecht in § 121 Abs. 1 GO BW indes nur Handlungen berücksichtigt. Unterlassungen des Aufsichtsobjekts werden im Kommunalaufsichtsrecht erst vom Anordnungsrecht des § 122 GO BW erfasst229. Unter den Begriff der „Beschlüsse und Anordnungen“ in § 121 Abs. 1 S. 1 GO BW lassen sich alle Entschließungen der anstaltlichen Kollegialorgane subsumieren230. Verwaltungsakte, Verordnungen und Satzungen der Landesmedienanstalt werden nach der Systematik der Norm nicht vom genannten Begriffspaar erfasst. Diese unterfallen der Regelung des § 121 Abs. 1 S. 2 GO BW als „auf Grund derartiger Beschlüsse und Anordnungen getroffene Maßnahmen“231. Die Aufsichtsbehörde kann begriffsnotwendig nur die Rückgängigmachung einer Maßnahme gemäß § 121 Abs. 1 S. 2 GO BW fordern, wenn dies der Anstalt tatsächlich möglich und rechtlich zulässig ist232. (3) Besonderheiten des kommunalrechtlichen Anordnungsrechts gegenüber dem rundfunkrechtlichen Weisungsrecht In Konsequenz der Tatsache, dass das rundfunkrechtliche Hinweis- und Aufforderungsrecht Handlungen und Unterlassungen der Landesmedienanstalt gleichermaßen erfasst, bezieht sich denklogisch auch das rundfunkrechtliche Weisungsrecht auf beide Handlungsformen. Da diese rundfunkspezifische Regelungssystematik durch den Verweis auf die kommunalrechtlichen Bestimmungen gestört wird und das Beanstandungsrecht zum einen Hinweis- und Weisungsrecht in einem Rechtsakt 226 Vgl. zur Rechtsnatur der kommunalaufsichtlichen Beanstandung Knemeyer, JuS 2000, 521 (523 f.); Franz, JuS 2004, 937 (939). 227 Weiterhin ergibt sich die Verwaltungsaktsqualität aus dem nicht in Bezug genommenen § 125 GO BW, wonach die Gemeinde gegen Aufsichtsverfügungen Anfechtungs- und Verpflichtungsklage erheben kann. 228 Vgl. Martin, ZUM 1993, 515 (518). 229 Vgl. Knemeyer, JuS 2000, 521 (523). 230 Vgl. Knothe/Wanckel, DÖV 1995, 365 (371). 231 So auch Knothe/Wanckel, DÖV 1995, 365 (371). 232 Vgl. Franz, JuS 2004, 937 (940). 67 bündelt und zum anderen nur auf Handlungen bezogen ist, kommt dem kommunalaufsichtlichen Anordnungsrecht im Gegensatz zum rundfunkspezifischen Weisungsrecht nicht derselbe Regelungsumfang zu. Das Anordnungsrecht gemäß § 122 GO BW erfasst vielmehr nur Unterlassungen des Aufsichtsobjekts233. Es dient damit der Beseitigung eines pflichtwidrigen Untätigbleibens der Landesmedienanstalt. Zwar ist es systematisch gesehen das Pendant des Weisungsrechts, jedoch mit eingeschränkter Reichweite. Der in Verweis genommene § 122 GO BW erlaubt es der Staatsaufsicht gegen- über der Landesmedienanstalt im Falle der Nichterfüllung der ihr gesetzlich obliegenden Pflichten binnen einer angemessenen Frist die Durchführung der zur Pflichterfüllung notwendigen Maßnahmen anzuordnen. Aufgrund des verbindlichen, auf die Setzung von Rechtsfolgen gerichteten Charakters der Anordnung, stellt sie einen Verwaltungsakt dar234. Die Aufsichtsbehörde kann wie bei der Beanstandung mit Abhilfeverlangen nur solche Maßnahmen zur Durchführung anordnen, die der Landesmedienanstalt rechtlich und tatsächlich möglich sind. Bei gesetzlichen Pflichten, welche der Landesmedienanstalt einen Beurteilungsspielraum einräumen, darf eine aufsichtliche Anordnung erst bei einem offensichtlichen Untätigbleiben der Anstalt erfolgen235. bb) Besonderheiten des Ländergesetzes mit generalklauselartiger Befugnisnorm (Bayern) Eine ebenfalls vom Duktus der Mehrzahl der Landesmediengesetze abweichende Regelung hat der bayerische Gesetzgeber gewählt. Er hat sich in Art. 19 BayMG nicht singulär auf die Anordnung einer Rechtsaufsicht beschränkt, aber auch keine dezidiert abgestufte Regelung der Aufsichtsmittel vorgenommen, wie sie noch in der Vorgängervorschrift des Art. 19 BayMG a.F. enthalten war. Aus Gründen der Rechtsklarheit sollte eine Angleichung des Art. 19 BayMG an die Parallelvorschrift für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Art. 24 BayRG erfolgen236. Art. 19 S. 2 BayMG ermächtigt die zuständige Staatsaufsichtsbehörde nunmehr pauschal zur Durchführung „rechtsaufsichtlicher Maßnahmen“, die erst zulässig sind, wenn die anstaltlichen Organe ihre gesetzlichen Pflichten binnen angemessener Frist nicht oder nicht hinreichend erfüllen237. Die bayerische Regelung kann daher als generalklauselartige Befugnisnorm bezeichnet werden. Wie bereits im Rahmen der Darstellung der einzelnen rundfunkrechtlichen Aufsichtsmittel dezidiert eruiert wurde, legitimiert die bayerische Aufsichtsgeneralklausel die Rechtsaufsichtsbehörde dazu, sich durch Auskünfte und Vorlage relevan- 233 Vgl. Hoffmann-Riem, Rundfunkaufsicht, S. 88. 234 So auch Franz, JuS 2004, 937 (940). 235 Knothe/Wanckel, DÖV 1995, 365 (371 f.). 236 So die Gesetzesbegründung in LT-Drs. 15/5800, S. 7. 237 Siehe zu der darin enthaltenen Subsidiaritätsklausel die obigen Ausführungen. 68 ter Unterlagen über den aufsichtsrelevanten Sachverhalt zu unterrichten238. Weiterhin besteht die Möglichkeit die BLM auf Gesetzesverletzungen hinzuweisen und sie zur Beseitigung bzw. Unterlassung aufzufordern239. Als ultima ratio deckt die Befugnisnorm schließlich die Erteilung verbindlicher Weisungen gegenüber der BLM240. Mangels einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung steht das höchst eingriffsintensive Aufsichtsmittel der Ersatzvornahme in Bayern nicht zur Verfügung241. Zur Durchsetzung etwaig erteilter Weisungen muss die Rechtsaufsichtsbehörde die Landesmedienanstalt im Wege der Aufsichtsklage vor dem Verwaltungsgericht in Anspruch nehmen242. cc) Besonderheiten der Ländergesetze ohne ausdrücklich normierte Befugnisnorm (Mecklenburg-Vorpommern und Rheinland-Pfalz) In Mecklenburg-Vorpommern und Rheinland-Pfalz hat der Gesetzgeber gänzlich auf eine Ausgestaltung der Rechtsaufsichtsbefugnisse verzichtet. § 51 Abs. 1 RundfG MV und § 50 LMG RP unterstellen die jeweilige Landesmedienanstalt schlicht der Rechtsaufsicht der Landesregierung. Aus der Anordnung einer Rechtsaufsicht folgt aber denklogisch, dass der Staatsaufsicht auch entsprechende Aufsichtsbefugnisse anheim gestellt werden müssen, um ihrem gesetzgeberischen Auftrag gerecht werden zu können. Mit entsprechender Argumentation wurde bei der Darstellung der einzelnen Aufsichtsmittel bereits herausgearbeitet, dass die Rechtsaufsichtsbehörden der entsprechenden Länder ebenfalls auf Auskunfts- und Vorlagerechte, Hinweis- und Aufforderungsrechte sowie auf das Recht der Weisung zurückgreifen können243. Auf ein Ersatzvornahmerecht kann angesichts der Tatsache, dass nicht einmal die eingriffsschwachen Aufsichtsmittel eine Normierung erfahren haben, in den genannten Ländern erst recht nicht zurückgegriffen werden244. II. Verfassungsrechtlicher Umfang und Grenzen der Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten Nachdem die einfachgesetzlichen Regelungen zur Staatsaufsicht in den einzelnen Bundesländern eingehend erörtert worden sind muss im Folgenden untersucht werden, inwiefern die einfachgesetzlichen Vorschriften von der verfassungsrechtlich 238 Siehe Zweites Kapitel C. I. 3. a) aa) (1). 239 Siehe Zweites Kapitel C. I. 3. a) bb) (1). 240 Siehe Zweites Kapitel C. I. 3. a) cc) (1). 241 So auch Rossen-Stadtfeld, ZUM 2008, 1 (7). 242 Siehe Zweites Kapitel C. I. 3. a) dd) (1). 243 Siehe Zweites Kapitel C. I. 3. a) aa)-cc). 244 Siehe Zweites Kapitel C. I. 3. a) dd) (1).

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Zusammenfassung

Die Arbeit zeichnet einen Querschnitt durch das Rundfunk- und Glücksspielrecht. Es erfolgt eine dezidierte und umfassende Darstellung der Systematik der Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten am Beispiel der Sportwettenwerbung im Privatfernsehen. Die in den Landesmediengesetzen der 16 Bundesländer normierten Aufsichtsmaßstäbe und Aufsichtsmittel werden rechtsvergleichend gegenübergestellt und in allen Einzelheiten erläutert. Sodann folgt eine Untersuchung der materiellrechtlichen Zulässigkeit von Sportwettenwerbung im Privatfernsehen, insbesondere nach Maßgabe des zum 01.01.2008 in Kraft getretenen Fernsehwerbeverbotes für Glücksspiele gemäß § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV. Die Tatbestandsvoraussetzungen des Verbotes werden detailliert erörtert und die Norm überdies auf ihre Verfassungs- und Europarechtskonformität überprüft.