118 Kapitel 5: Tax Havens Kapitel 5: Tax Havens Nur wenige Begriffe im internationalen Steuerrecht rufen so widersprüchliche Konnotationen hervor wie der Begriff des Tax Haven [Abbildung 18]. Abbildung 17: Entwicklung der Tax Havens Für die einen eng verbunden mit Geldwäsche421 und illegalen Geschäftsgebaren,422 ist es für die anderen ein Ausdruck fiskalischer Souveränität eines Staates und notwendiges Mittel, um durch Steuerplanung mit den Unwägbarkeiten in Hochsteuerländern zurecht zu kommen. Empirisch belegt ist inzwischen, dass große Kapitalströme in sog. Offshore Centers fließen.423 Dennoch sind Tax Havens kein modernes Phänomen, sondern fester Bestandteil der globalen Steuerplanung seit über 80 Jahren, begin- 421 Sheppard/Sullivan, Caribbean Hedge Funds, Part 1, Tax Notes International 2008, Vol. 49, 108, 115-116; Mitchell, The Moral Case for Tax Havens, Liberales Institute 2006, Occasional Paper 24, S. 1, 31. Ferner, Cavalier, Redesigning Heaven, Tax Notes International 2005, Vol. 38, 1009, 1011. 422 Sehr kritisch zu illegalen Aktivitäten in Tax Havens, Rojas, Globalization Foes Claim Unbridled Capitalism Breeds Tax Cheats, Tax Notes International 2005, Vol. 40, 148; Tax Justice Network International, Tax Us If You Can, 2005, Christian Aid, How Tax Policies Fleece the Poor, 2005, S. 10, 14. Robert M. Morgenthau, zitiert in Rosembuj, Harmful Tax Competition, Intertax 1999, Vol. 27, Issue 10, 316, 333, gibt zu Bedenken, dass das Verhalten von Offshore Tax Havens ehrlichen Marktteilnehmer zum Nachteil gereiche. 423 Cavalier, Redesigning Heaven, Tax Notes International 2005, Vol. 38, 1009, 1011 1920 1950 - 1990 KaribischesBasin Cayman Islands Bahamas Bermuda Antigua British Virgin Islands Gründe für Abschwächung: • Öffentliche Haltung • Fokusauf Legalität • Maßnahmen der Hochsteuerländer Liechtensteiner “Anstalt” 1926 Hongkong Singapur Entwicklung der Tax Havens Bo om Niederlande Luxemburg Schweiz Europa Asien II. Zwischenergebnis 119 nend mit der Liechtensteiner »Anstalt« im Jahre 1926.424 Die Abbildung 17 zeigt die Entwicklung der Tax Havens seit 1920. Erst kürzlich haben die U.S.-Senatoren Levin, Coleman und Obama den Gesetzesvorschlag »Stop Tax Haven Abuse Act« vorgestellt.425 Der Vorschlag bekämpft steuerliche Anreize für Hedge Fonds in Tax Havens wie den U.S. Virgin Islands.426 Abbildung 18: Reputation der Tax Havens Oft wird der Terminus »Offshore« anstelle von »Tax Haven« genutzt. Es gibt aber auch für diesen Begriff keine klare Definition.427 Couch behauptet 424 Genaugenommen gab es Tax Havens schon im Alten Griechenland, wo Stadt- und Inselstaaten um die Gunst von Investoren kämpften. Siehe Orlov, The Concept of Tax Haven, Intertax 2004, Vol. 32, 95, 97. 425 Levin/Coleman/Obama, Levin, Coleman, Obama Introduce Stop Tax Haven Abuse Act, Tax Analysts 2007, Doc 2007-4365. Über die Rolle von professionellen Beratern im Bereich des Offshore Investments, Parillo, Professional Enablers and The Offshore Sector, Tax Notes International 2007, Vol. 48, 331-333. 426 Nadal, Hedge Funds Hindered by Change in U.S. Tax Law, War Against Tax Havens, Tax Analysts 2007, Doc 2007-7762; Jeffers/Yang/Kleinfeld u.a., New Requirements for Tax Incentives in U.S. Possessions, International Tax Journal 2006, Fall, 29-37. 427 Couch, Cross-Border Tax Cooperation, Tax Notes International 2007, Vol. 45, 237, 240 präsentiert ein paar Definitionen wie »every other country«, »situation involving a coastline and a sea« oder »a cluster of activities in the financial services world that occur only in the countries listed as tax havens by the OECD in 2000«. Möglichkeit, die Chancen des globalen Steuerwettbewerbs zu nutzen 1950s 1980s Po sit ive 1990s Ne ga tiv e Beihilfe zum internationalen Terrorismus Möglichkeit, dem Handeln der Hochsteuerländer zu entgehen Gegenwart: “Offshore Center” mit neutraler Konnotation Geldwäsche Reputation der Tax Havens 120 Kapitel 5: Tax Havens aber, einen Wechsel von Tax Haven zu Offshore in der Sprache der OECD erkannt zu haben.428 Trotz des manchmal negativen Rufs von Tax Havens ist unumstritten, dass sie eine wichtige Rolle bei der internationalen Steuerplanung mit Holdinggesellschaften spielen. Nach einer Datenquelle werden in Tax Havens zwischen $5-7 Billionen verwaltet.429 Einem U.S.-Senatsbericht zufolge, sollen allein $1 Billion der in Tax Havens angesammelten Gelder im Besitz von amerikanischen natürlichen und juristischen Personen sein.430 Ferner ist empirisch verbürgt, dass multinationale U.S.-amerikanische Unternehmen die Nutzung von Tax Havens in den letzten Jahren ausgeweitet haben. Während im Jahre 1999 $88 Billionen an Gewinnen in 18 Tax Havens ausgewiesen wurden, waren es im Jahre 2002 bereits $150 Milliarden.431 Ferner gibt es Indizien dafür, dass in Tax Havens ein Umfeld entsteht, in dem Menschenrechte mehr beachtet werden und eine höhere politische Stabilität vorherrscht als in der Gruppe der Länder, die nicht als Tax Havens angesehen werden.432 Das Phänomen »Tax Haven« ist komplex aufgrund der Diversität und der Disparität zwischen den einzelnen Tax Havens. Hinzu kommt, dass der Begriff subjektiv unterschiedlich verstanden wird (»one man’s tax haven is another man’s tax system«).433 In vielen Hochsteuerländern wird häufig über das Verhalten von Tax Havens geklagt. Dabei ist aber eine gewisse Doppelmoral nicht zu übersehen. Denn manche heutigen Hochsteuerländer begannen als Tax Havens.434 Zudem wären bestimmte Tax Havens heute nicht so beliebt, wenn sie nicht die Unterstützung von Hochsteuerländern gehabt hätten bzw. immer noch 428 Couch, Cross-Border Tax Cooperation, Tax Notes International 2007, Vol. 45, 237, 240. 429 Owens, The Global Forum on Taxation's 2006 Progress Report: An Overview, Tax Notes International 2006, Vol. 42, 869. Des Weiteren, Avi-Yonah, Globalization, Tax Competition, And the Fiscal Crisis of the Welfare State, Harvard Law Review 2000, Vol. 113, May, 1573, 1597-1603; Kudrle/Eden, The Campaign Against Tax Havens: Will It Last? Will It Work?, Stanford Journal of Law, Business and Finance 2003, Vol. 9, Autumn, 44, 45. 430 United States Senate, Tax Haven Abuses, 1.8.2006, S. 1. 431 United States Senate, Tax Haven Abuses, 1.8.2006, S. 2. 432 Mitchell, The Moral Case for Tax Havens, Liberales Institute 2006, Occasional Paper 24, 1, 19, 24. 433 Mit Hilfe des Syllogismus von Aristoteles beschreibt Ngoy, The Paradox of Tax Havens: Consequences of the Subjective Approach, Journal of International Taxation 2001, Vol. 12, 34, 39, 40 die subjektive Natur der Tax Havens. 434 Zum Beispiel die amerikanischen Kolonien. Vgl. Orlov, The Concept of Tax Haven, Intertax 2004, Vol. 32, 95, 98. II. Zwischenergebnis 121 haben.435 Während das Vereinigte Königreich die Cayman Islands, Bahamas und Bermuda436 und die Niederlande die Niederländischen Antillen unterstützten bzw. dies teilweise bis heute fortgesetzt haben, stehen Puerto Rico und die U.S. Virgin Islands als Teil ihres Territoriums unter dem besonderen Schutz der Vereinigten Staaten.437 Nach Verlautbarung der OECD438 gibt es keine klare, objektive Definition anhand derer ein Tax Haven identifiziert werden kann.439 Es gibt aber meist übereinstimmende Merkmale wie beispielsweise keine oder nur eine geringe Besteuerung von mobilen Aktivitäten.440 Für die OECD ist aber nicht die niedrige Besteuerung der ausschlaggebende Faktor, sondern die exzessiven Geheimhaltungsvorschriften in den Tax Havens.441 Desai, Foley und Hines definieren Tax Havens als »low tax countries that offer advanced communication facilities, promote themselves as offshore financial centers, and frequently feature legislation promoting business and bank secrecy«442. Tax Havens können in vier Gruppen klassifiziert werden:443 klassische Tax Havens, die keinerlei Steuern auf Einkommen erheben (z.B. Cayman Islands); 435 Siehe Rosembuj, Harmful Tax Competition, Intertax 1999, Vol. 27, 316, 329. Ferner, Dharmapala/Hines, Which Countries Become Tax Havens?, NBER Working Paper Series 2006, Working Paper No. 12802; http://www.nber.org/papers/ w12802.pdf, S. 1-48; Sheppard, U.S. Withholding Tax Policy: Don't Ask, Don't, Part 2, Tax Notes International 2006, Vol. 42, 554. 436 Dieser Liste können die Isle of Man, Jersey, Guernsey und Gibraltar hinzugefügt werden. 437 Levine weist darauf hin, dass bis zu einem bestimmten Grad die meisten entwickelten Länder (z.B. Niederlande, Irland, Dänemark, Frankreich, Vereinigte Staaten, Deutschland) spezielle begünstigende Steuervorschriften anwenden. Levine, La lutte contre l'evasion fiscale des caratére international, 1988, S. 72. 438 OECD bedeutet Organisation for Economic Corporation and Development. 439 OECD, International tax avoidance and evasion, 1987, S. 21. 440 Siehe OECD, Harmful Tax Competition – An Emerging Global Issue, 1998, S. 19. Dies ähnelt der Definition in Black’s Law Dictionary, 7th Aufl.: »A Tax Haven is […] a country that imposes little or no tax on the profits from transactions carried on in that country.« Ferner, Peter-Szerenyi, The OECD's Artificial Approach to Tax Havens – Part 1, Journal of International Taxation 2003, Vol. 14, February, 14, 46, 47; Yilmaz, Tax Havens, Tax Competition, and Economic Performance, Tax Notes International 2006, Vol. 43, 587. 441 Barnard, Former Tax Havens Prepared to Lift Bank Secrecy, IBFD Bulletin – Tax Treaty Monitor 2003, January, 9-13; Nadal, OECD's Owens Addresses Economic Effects of Tax Havens, Tax Notes International 2006, Vol. 44, 931. 442 Barnard, Former Tax Havens Prepared to Lift Bank Secrecy, IBFD Bulletin – Tax Treaty Monitor 2003, January, 9-13; Desai/Foley/Hines, The demand for tax haven operations, Journal of Public Economics 2006, Vol. 90, 513, 519. 443 Vgl. Orlov, The Concept of Tax Haven, Intertax 2004, Vol. 32, 95, 97; Moerman, The Main Characteristics of Tax Havens, Intertax 1999, Vol. 27, 368, 369. 122 Kapitel 5: Tax Havens Tax Havens die ausländische Einkünfte im Rahmen eines territorialen Steuersystems nicht besteuern (z.B. Hongkong und Panama); Tax Havens mit speziellen Rahmenbedingungen für Holdinggesellschaften (z.B. Luxemburg, Schweiz); DBA-Tax Havens, die ein großes DBA-Netzwerk anbieten (z.B. Niederlande). Hansen und Kessler erkennen eine Korrelation zwischen geographischer Größe und Status eines klassischen Tax Haven.444 Klassische Tax Havens sind eher kleine Staaten. I. Charakteristika von Tax Havens Es gibt keine abschließende Definition, aber ein »Tax Haven« ist im Allgemeinen ein Land oder Teil eines Landes, in dem natürliche Personen und Unternehmen entweder gar nicht oder nur gering besteuert werden und dessen Rechtssystem sich durch ein strenges Bankgeheimnis sowie ein liberales Wirtschaftsrecht auszeichnet.445 Manche Länder wurden zu Tax Havens mit Absicht und andere durch Zufall. Erstere beabsichtigten ihre Volkswirtschaft zu stimulieren und einen Wettbewerbsvorteil gegenüber anderen Ländern zu erzeugen. Letztere unterließen es, den heutigen sog. Hochsteuerländern zu folgen, als diese die Ertragsbesteuerung zu einer wesentlichen Einnahmequelle flankiert von vielerlei Regularien ausbauten.446 Dadurch wurden diese Länder zu Tax Havens. Ein Phänomen, welches insbesondere bei karibischen und pazifischen Inselstaaten zu beobachten war. Tax Havens können über die oben beschriebene Einteilung hinaus, wie folgt klassifiziert werden: 444 Hansen/Kessler, The Political Geography of Tax H(e)avens and Tax Hells, American Economic Review 2001, Vol. 91, Issue 4, 1103, 1112. 445 Dharmapala/Hines, Which Countries Become Tax Havens?, NBER Working Paper Series 2006, Working Paper No. 12802; http://www.nber.org/papers/ w12802.pdf, S. 11-24; Uckmar, General Report, in: International Fiscal Association, Tax avoidance / Tax evasion, Cahiers de Droit Fiscal International, Vol. LXVIIIa, 1983, S. 15, 41; Ngoy, The Paradox of Tax Havens: Consequences of the Subjective Approach, Journal of International Taxation 2001, Vol. 12, 34, 39, 40; Dreßler, Gewinn- und Vermögensverlagerungen in Niedrigsteuerländer und ihre steuerliche Überprüfung, 2007, S. 36-44. 446 Hines, Do Tax Havens Flourish?, NBER / Tax Policy & the Economy 2005, Vol. 19, Issue 1, 65, S. 79; Yilmaz, Tax Havens, Tax Competition, and Economic Performance, Tax Notes International 2006, Vol. 43, 587. I. Charakteristika von Tax Havens 123 »Production Haven«447 Zu dieser Kategorie gehören alle Niedrigsteuerländer, die Anreize für Produktionsaktivitäten schaffen und dadurch eine signifikante Erhöhung der Wertschöpfung erzeugen. Typischerweise gewähren diese Steuerrechtsordnungen eine Steuerfreistellung für ausländische Produktionseinheiten, besteuern hingegen aber heimische Unternehmen und natürliche Personen. Dieser Typus von Tax Havens verbreitet sich weiter. Unter den mehr als 100 Steuerrechtsordnungen, die solche steuerlichen Zugeständnisse machen, befinden sich beispielsweise Irland wie an dem Beispiel Microsoft448 verdeutlicht wurde. »Headquarters Haven«449 Dieser Typus gewährt den Unternehmen Steuervorteile, die ihre regionale Verwaltungszentrale oder gar ihre Weltverwaltungszentrale im Anwendungsbereich der Steuerrechtsordnung ansiedeln. Prominente Beispiele hierfür sind Belgien und Singapur. »Sham Haven«450 In dieser Art von Tax Haven wird Finanzintermediären Steuervorteile gewährt. Sie heißen »Sham Haven« (sham = vorgetäuscht, falsch), weil viele dieser Aktivitäten über Briefkastenfirmen in der Steuerrechtsordnung abgewickelt werden, während die Wertschöpfung meist anderenorts erzeugt wird. Viele karibische und pazifische Inseln sowie liberianische und panamanesische Schiffregisterregime und das Versicherungsregime in Bermuda fallen in diese Kategorie. »Secrecy Haven«451 Manche Tax Havens sind auf die Geheimhaltung von Daten spezialisiert, und ermöglichen Steuerpflichtigen, Mittel ohne das Wissen ihrer Heimatsteuerverwaltung zu investieren. Klassische Beispiele sind Liechtenstein,452 die Schweiz,453 Luxemburg, Cayman Islands und Österreich. 447 Avi-Yonah, Globalization, Tax Competition, And the Fiscal Crisis of the Welfare State, Harvard Law Review 2000, Vol. 113, May, 1573, 1588, 1601; Kudrle/Eden, The Campaign Against Tax Havens: Will It Last? Will It Work?, Stanford Journal of Law, Business and Finance 2003, Vol. 9, Autumn, 40, 41, 55, 56. 448 Siehe oben Kapitel 2(I.)(A.)(j.). 449 Avi-Yonah, Globalization, Tax Competition, And the Fiscal Crisis of the Welfare State, Harvard Law Review 2000, Vol. 113, May, 1573, 1595, 1666; Kudrle/Eden, The Campaign Against Tax Havens: Will It Last? Will It Work?, Stanford Journal of Law, Business and Finance 2003, Vol. 9, Autumn, 40, 41, 58. 450 Kudrle/Eden, The Campaign Against Tax Havens: Will It Last? Will It Work?, Stanford Journal of Law, Business and Finance 2003, Vol. 9, Autumn, 40, 41, 60. 124 Kapitel 5: Tax Havens »Quality Tax Haven« Um jedoch in die weltweit von Investoren nachgefragte Kategorie der »Quality Tax Havens« zu fallen, muss eine Rechtsordnung folgende Eigenschaften aufweisen.454 – entwickelte Infrastruktur, insbesondere Telekommunikation; – Investitionsanreize; – hohe Finanzstandards, insbesondere Bank- und Geschäftsgeheimnisse; – Verfügbarkeit von professionaler Expertise (Anwälte, Berater etc.); – Arbeitsmarkt mit hochqualifizierten Arbeitnehmern; – stabile Regierungsverhältnisse; – gerechte Behandlung von ausländischen Investoren; – Existenz von Freihandelszonen bzw. Sonderwirtschaftszonen; – (geringe) Regulierungen für Finanzinstitutionen; – keine oder liberale Währungskontrolle; – Selbstvermarktung als Tax Haven. Obwohl mehr als 40 Steuerrechtsordnungen als Tax Haven bezeichnet werden, gibt es nur wenige Rechtsordnungen in denen der Großteil der Transaktionen stattfindet. Im Jahre 1994 habe Hines und Rice die »Big 7 Havens« identifiziert.455 Im Einzelnen gehörten dazu Hongkong, Irland, Libanon, Liberia, Panama, Singapur und die Schweiz. Hines hat in einer Folgestudie im Jahre 2005 gezeigt, dass diese Gruppe sehr beständig ist. Nur der Libanon und Liberia wurden zugunsten von Luxemburg und Bermuda ausgetauscht. Darüber hinaus hat sich das typische Strukturmuster, welches einen Tax Haven auszeichnet, nicht verändert. Die folgende Abbildung 19, die auf den Daten von Hines beruht, 456 zeigt dieses Muster. Daraus lassen sich folgende Schlüsse ziehen: 451 Kudrle/Eden, The Campaign Against Tax Havens: Will It Last? Will It Work?, Stanford Journal of Law, Business and Finance 2003, Vol. 9, Autumn, 40, 41, 62; Yilmaz, Tax Havens, Tax Competition, and Economic Performance, Tax Notes International 2006, Vol. 43, 587. 452 Kessler/Eicke, Germany's Fruit of Liechtenstein's Poisonous Tree, Tax Notes International 2008, Vol. 49, 871-874. 453 Seit 1934 bestimmt in der Schweiz ein Gesetz, dass die Verletzung des Bankgeheimnisses ein Verbrechen darstellt. 454 Vgl. Moerman, The Main Characteristics of Tax Havens, Intertax 1999, Vol. 27, 368, 373; Orlov, The Concept of Tax Haven, Intertax 2004, Vol. 32, 95, 101. 455 Hines/Rice, Fiscal Paradise: Foreign Tax Havens and American Business (1990), Anhang, Tabelle 2. 456 Hines, Do Tax Havens Flourish?, NBER / Tax Policy & the Economy 2005, Vol. 19, Issue 1, 65, 76. I. Charakteristika von Tax Havens 125 Das relativ größere Bruttosozialprodukt (BSP) in den Tax Havens von 2,3% im Vergleich zu 0,8% in allen Ländern spiegelt den Wohlstand der Tax Havens wider. Es gibt eine Disproportionalität zwischen Gesamtvermögen, Eigentum, Gesamtumsätzen und Netto-Einkommen von multinationalen U.S.-amerikanischen Unternehmen in Tax Havens im Vergleich zu der volkswirtschaftlichen Stärke diese Tax Havens. Die Eigentumsposition von multinationalen U.S.-amerikanischen Unternehmen in Tax Havens ist unverhältnismäßig hoch im Vergleich zum Anteil der von diesen Unternehmen beschäftigten Arbeitnehmer. Die Daten zeigen auch eine hohe Konzentration von Finanzaktivitäten in Tax Havens. Zu sehen ist dies am Differenzbetrages zwischen dem Gesamtvermögen (Finanz- und physisches Produktivvermögen) und den rein physischen Vermögenswerten Grundbesitz, Fabriken und Ausstattung. Besonders augenfällig ist das Verhältnis zwischen Grundbesitz, Umsätzen und Netto-Einkommen, was zeigt, dass die ausgewiesene Profitabilität um ein Vielfaches die physische Präsenz in Tax Havens übersteigt. Auch das Verhältnis zwischen den gesamten ausländischen Umsatzes und dem Bruttosozialprodukt (BSP) in den einzelnen Tax Havens verdient eine genauere Betrachtung. Im Falle von Bermuda übersteigen die Gesamtumsätze das Bruttosozialprodukt um den Faktor 237,5. Schließlich ist festzuhalten, dass dieses Muster noch deutlicher zutage treten würde, wenn nicht U.S.-amerikanische MNCs betrachtet worden wären, sondern MNCs mit Sitz in einem Land, welches die Freistellungsmethode auf Dividendeneinkünfte anwendet.457 126 Kapitel 5: Tax Havens Abbildung 19: Tax Haven Muster II. Nutzen von Tax Havens Eine der Haupteigenschaften von Tax Havens ist, dass sie die Möglichkeit bieten, Unternehmensgewinne aus einem Land in andere Länder »durchfließen« zu lassen, ohne die Gewinne dabei signifikant zu besteuern.458 Dabei ermöglichen es Tax Havens multinationalen Unternehmen, ihr Kapital international zu »poolen«, was aufgrund der vorherrschenden Inkongruenz der einzelnen nationalen Steuersysteme zueinander, ansonsten nicht möglich wäre.459 Dieses »Pooling« steht häufig im Zusammenhang mit dem Einsatz von bestimmten Investmentvehikeln (collective investment vehicles), die einerseits die Dividenden einsammeln und andererseits an den Investor ausschütten. Das wichtigste Vehikel hierfür sind Holdinggesellschaften, die die Einbehaltung und Allokation des Kapitels steueroptimal organisieren können. 457 Hines, Do Tax Havens Flourish?, NBER / Tax Policy & the Economy 2005, Vol. 19, Issue 1, 65, 79. 458 Abery, The OECD and Harmful Tax Practices, Tax Notes International 2007, Vol. 46, 823, 834. 459 Abery, The OECD and Harmful Tax Practices, Tax Notes International 2007, Vol. 46, 823, 835. U.S. MNCs Anteil am … Bevölkerung BSP Gesamtvermögen Grundbesitz Fabriken, Ausrüstung Gesamt ausländ. Umsätze Netto-Einkommen Zahl der Arbeitnehmer Alle Tax Havens 0,8% 2,3% 15,7% 8,4% 13,4% 30,0% 5,7% T Y P I S C H E S M U S T E R V O N T A X H A V E N S Hongkong 0,136% 0,575% 1,85% 1,61% 2,2% 2,72% 1,26% Irland 0,08% 0,31% 2,25% 1,44% 2,66% 7,57% 1,11% Panama 0,06% 0,06% 1,03% 0,87% 0,22% 2,27% 0,48% Singapur 0,08% 0,34% 1,89% 1,85% 3,67% 2,55% 1,55% Schweiz 0,15% 0,64% 3,11% 0,92% 3,31% 6,77% 0,78% Bermuda 0,001% 0,004% 3,93% 0,98% 0,95% 5,2% 0,09% Luxemburg 0,009% 0,06% 1,34% 0,12% 0,21% 2,39% 0,12% Quelle: Hines, Do Tax Havens Flourish?, NBER / Tax Policy & the Economy 2005, Vol. 19, Issue 1, 65, 76. Er benutzte Daten aus dem Jahr 1999 vom Bureau of Economic Analysis (BEA).