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Alfred Rinken, Organisationsstruktur der Krankenhaus-Kommunalunternehmen in:

Alfred Rinken

Alternativen zur Privatisierung, page 254 - 267

Das selbständige Kommunalunternehmen als Organisationsform der kommunalen Daseinsvorsorge am Beispiel der kommunalen Krankenhäuser

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4055-3, ISBN online: 978-3-8452-1203-6 https://doi.org/10.5771/9783845212036

Series: Schriften der Hans-Böckler-Stiftung, vol. 73

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254 c) Gemeinnützigkeit Alle Kommunalunternehmen verfolgen ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke im Sinne der Abgabenordnung. Hervorzuheben ist, dass der Anstalts- und Gewährträger des Kommunalunternehmens keine Gewinne oder sonstigen Zuwendungen aus Mitteln des Kommunalunternehmens erhält. In einigen Satzungen wird dazu ausgeführt, dass Gewinne und Überschüsse, soweit sie nicht zur Tilgung eines Jahresfehlbetrages (§ 10 Abs. 2 WkKV) erforderlich sind, einer Rücklage zugeführt werden, die nur zur Sicherung und Erfüllung des Unternehmenszweckes verwendet werden darf. d) Übertragung öffentlich-rechtlicher Befugnisse Von der Möglichkeit, hoheitliche Aufgaben auf das Kommunalunternehmen zu übertragen und ihm öffentlich-rechtliche Handlungsbefugnisse zu verlei hen (vgl. Dritter Teil Abschnitt II. 2.), ist bei den Fachkliniken des Kommunalunternehmens Oberfranken Gebrauch gemacht worden. Ihm werden durch § 2 Abs. 2 der Satzung die Aufgaben des Vollzugs strafgerichtlicher Entscheidungen (Maßregelvollzug) unter Beachtung aller staatlichen Vorgaben sowie die Aufgaben im Vollzug des Unterbringungsgesetzes übertragen. Im Rahmen dieser Aufgabenstellung wird das Kommunalunternehmen hoheitlich tätig. Die Satzungen der Kreisklinik Roth und der Kliniken des Landkreises Wei- ßenburg-Gunzenhausen ermächtigen die Kommunalunternehmen anstelle des Landkreises im Rahmen der Gesetze, Satzungen und Verordnungen für die ihnen übertragenen Aufgabengebiete zu erlassen; eine Ermächtigung, von der aber bisher kein Gebrauch gemacht worden ist. Für den Bereich des Klinikums Nürnberg sind Park- und Rauchverbote öffentlich-rechtlich geregelt und werden von der Klinik auch entsprechend gehandhabt.647 3. Organisationsstruktur der Krankenhaus-Kommunalunternehmen Die Organisationsstruktur der Krankenhaus-Kommunalunternehmen lässt sich – wie es der gesetzlichen Konzeption entspricht (vgl. dazu Dritter Teil Abschnitt I. 5.) – schlagwortartig als Vorstandsverfassung kennzeichnen. Beim Vorstand sind die operativen Kompetenzen der Geschäftsführung kon- 647 Vgl. dazu die weiterhin geltenden §§ 6a, 6b und 6c der Satzung für das Klinikum der Stadt Nürnberg vom 03.12.1986 (Amtsbl. S. 234), zuletzt geändert durch die Satzung vom 15.12.1993 (Amtsbl. S. 458). 255 zentriert, in den Zuständigkeitsbereich des Verwaltungsrats fallen neben seiner Überwachungsfunktion einige strategische Entscheidungen. Hier soll nun dargestellt werden, in welcher Weise dieses Grundkonzept für den Krankenhausbereich konkretisiert wird, wie insbesondere die Zuständigkeiten zwischen Verwaltungsrat und Vorstand im Einzelnen verteilt sind und welche Ingerenzrechte sich die kommunalen Körperschaften vorbehalten haben. a) Verwaltungsrat aa) Zusammensetzung des Verwaltungsrats (1) Stimmberechtigte Mitglieder Die Zusammensetzung des Verwaltungsrats folgt dem Gesetzesmodell. Danach besteht er aus dem Vorsitzenden der jeweiligen Gründungskörper schaft (Oberbürgermeister, Bezirkspräsident, Landrat, Vorsitzender des kommunalen Zweckverbands) und den übrigen Mitgliedern, die vom Beschlussgremium der kommunalen Körperschaft (Stadtrat, Bezirkstag, Kreistag, Verbandsversammlung des Zweckverbands) für sechs Jahre bestellt werden.648 Die Zahl der übrigen Mitglieder schwankt zwischen sechs und 14: Bei sechs Kliniken sind es drei, bei fünf Kliniken acht, bei weiteren fünf Kliniken zehn, bei neun Kliniken zwölf und bei zwei Kliniken 14 Mitglieder. Obwohl für die Auswahl von Gesetzes wegen nicht auf einen bestimmten Personenkreis festgelegt, bestimmen die meisten Satzungen, dass die übrigen Mitglieder ganz (Ansbach [Landkreis], Fürstenfeldbruck, Kaufbeuren-Ostallgäu, Landshut, Neumarkt, Neustadt a. d. Aisch, Nürnberg, Ostallgäu, Rosenheim [Landkreis], Rosenheim [Stadt], Weißenburg-Gunzenhausen, Zwiesel-Viechtach) oder zum Teil (Erding: acht von zwölf, Fürth: zehn von zwölf, HochFranken: fünf von sechs, Ostallgäu: acht von zehn,649 Unterallgäu: mindestens neun von zwölf) aus dem Kreis des kommunalen Gremiums (Stadtrat usw.) zu wählen sind. In einigen Fällen besteht eine Personenidentität zwischen dem Kreis der übrigen Mitglieder und dem kommunalen Gremium (Fürth: Stadtrat) oder dessen Krankenhausausschuss (Landsberg, Neumarkt, Rosenheim [Stadt], Weißenburg-Gunzenhausen). Für die nicht aus dem Kreis des Kommunalgremiums gewählten Verwaltungsratsmitglieder wird in einigen Satzungen eine 648 Art. 90 Abs. 3 GO Bay; zu den jeweils entsprechenden Fundstellen in der LKrO Bay, in der BezO Bay und im KommZG vgl. Dritter Teil Abschnitt I. 2. 649 Zusätzlich haben hier die Dillinger Franziskanerinnen, die das zum 01.01.2002 übernommene Krankenhaus St. Josef Buchloe betreiben, das Recht, in den Verwaltungsrat zwei weitere stimmberechtigte Mitglieder zu entsenden, so dass sie bei auf dieses Krankenhaus bezogenen Strukturentscheidungen nicht überstimmt werden können. 256 besondere Eignung auf Grund ihrer besonderen Kenntnisse oder Erfahrungen und ihrer beruflichen Qualifikationen gefordert (vgl. Erding, Fürth). Der durchaus politische Charakter der Verwaltungsratswahlen wird deutlich, wenn einige Satzungen vorschreiben, bei der Wahl sei dem Stärkeverhältnis der im Wahlgremium vertretenen Parteien und Wählergruppen Rechnung zu tragen (Oberfranken), sie habe nach der für die Besetzung von Ausschüssen gültigen Geschäftsordnung (Neumarkt, Rosenheim [Landkreis], Rosenheim [Stadt]) bzw. nach dem d’Hondtschen Verfahren (Oberfranken, Ostallgäu) zu erfolgen. Von der in Art. 90 Abs. 3 Satz 2 GO Bay eröffneten Möglichkeit, mit Zustimmung des ersten Bürgermeisters bzw. der entsprechenden kommunalen Füh rungsperson eine andere Person als den Vorsitzenden des Kollegialgremiums zum Vorsitzenden des Verwaltungsrats zu bestimmen, ist in der Praxis der Krankenhaus-Kommunalunternehmen kein Gebrauch gemacht worden. (2) Nicht stimmberechtigte Mitglieder Über den Ausschluss jeder Form von direktiver Mitbestimmung der Mitarbeiter durch Art. 90 Abs. 3 Satz 6 GO Bay ist im Dritten Teil Abschnitt II. 9. bereits berichtet worden. Die Satzungen der Krankenhaus-Kommunalunternehmen übernehmen die restriktive Regelung der Bayerischen Gemeindeordnung im Wortlaut. Von der dadurch nicht ausgeschlossenen Möglichkeit, Mitarbeiter ohne Stimmrecht am Verwaltungsrat zu beteiligen,650 machen nur wenige Satzungen Gebrauch (Augsburg, Neumarkt, Nürnberg). Allerdings findet in mehreren Kommunalunternehmen ohne satzungsmäßige Grundlage eine beratende Teilnahme der Personalvertretung an den Sitzungen des Verwaltungsrats statt (so z. B. in Amberg, Fürth, Haßberg-Kliniken, HochFranken, Mittelfranken). Nicht selten beschränkt sich die Beteiligung der Personalvertretung auf gelegentliche Einladungen zu Verwaltungsratssitzungen oder auf ein Jahresgespräch. Hingewiesen sei auch an dieser Stelle auf die im Dritten Teil Abschnitt IV. 2. gemachten Vorschläge für eine Erweiterung der direktiven Mitbestimmung im Kommunalunternehmen. bb) Zuständigkeiten des Verwaltungsrats Außer seinen wohl wichtigsten Kompetenzen – Bestellung und Überwachung des Vorstands (Art. 90 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GO Bay) – sind dem Verwaltungsrat in Art. 90 Abs. 2 Satz 3 GO Bay eine sehr begrenzte Zahl von grundsätzlichen Entscheidungen zugewiesen: 650 Vgl. dazu auch Dritter Teil Abschnitt IV. 2. c) bei Fußn. 547. 257 1. Erlass von Satzungen und Verordnungen gemäß Art. 89 Abs. 2 Satz 3 GO Bay, 2. Feststellung des Wirtschaftsplans und des Jahresabschlusses, 3. Festsetzung allgemein geltender Tarife und Entgelte für die Leistungsnehmer, 4. Beteiligung des Kommunalunternehmens an anderen Unternehmen, 5. Bestellung des Abschlussprüfers, 6. Ergebnisverwendung. Als Umsetzung und Ergänzung dieser im Gesetz vorgesehenen Zuständigkeiten enthalten die Satzungen der Krankenhaus-Kommunalunternehmen Zuständigkeitskataloge, die Regelungen meist in Anlehnung an die Mustersatzung des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbands (Ziffern 1 bis 12),651 in einigen Fällen für darüber hinausgehende Fallkonstellationen (Zif fern 13 bis 15) treffen. Ein Gesamtüberblick über die Verwaltungsratszustän digkeiten, bei dem jeweils auch Konkretisierungen und Modifikationen in einzelnen Satzungen berücksichtigt werden, ergibt folgende Liste: 1. wesentliche Änderungen des Betriebsumfanges des Krankenhauses, soweit diese Auswirkungen auf den Krankenhausplan des Freistaates Bayern haben; Konkretisierungen: – insbes. die Schließung oder die Eröffnung von Abteilungen, Betrieben oder Betriebsteilen und die Übernahme von neuen Aufgaben im Rahmen der satzungsmäßigen Aufgaben (Altötting, Neumarkt, Unterallgäu); – wesentliche Änderungen in der medizinischen Zielsetzung und sonstige Aufgaben der Einrichtung (Amberg-Sulzbach, Erding, Neumarkt); – sowie die Auslagerung wesentlicher Unternehmensteile (Ansbach [Zweckverband]); 2. die Gründung von und die Beteiligung an anderen Unternehmen; Konkretisierungen: – die Gründung und Auflösung von Unternehmen (Amberg-Sulzbach); – die Eingehung, Veränderung und Aufgabe von Beteiligungen an anderen Unternehmen und die Übernahme oder Veräußerung von Unternehmen (Erding); – sowie die Bestellung der verantwortlichen Führungskräfte (Neumarkt); 3. Bestellung und Abberufung des Vorstands und dessen Stellvertreters sowie Regelung des Dienstverhältnisses des Vorstands; Konkretisierung bzw. Erweiterung: – Erlass einer Dienstanweisung für den Vorstand (Amberg-Sulzbach, Augsburg, Erding, HochFranken); 4. Erlass einer Geschäftsordnung für die Leitung des Krankenhauses; 651 Die Mustersatzung wird in vielen Satzungen weitgehend übernommen, besonders deutlich ist die Anlehnung in den Satzungen der Kommunalunternehmen Fürth, Haßberg-Kliniken, HochFranken, Landsberg, Neustadt a. d. Aisch, Rosenheim (Landkreis), Rosenheim (Stadt) und Roth. 258 5. Einstellung, Entlassung und Ausgestaltung von Anstellungsverträgen der leitenden Ärzte sowie der Pflegedienstleitung; Konkretisierungen: – Bestellung des kaufmännischen Leiters (Amberg-Sulzbach; Neustadt a. d. Aisch); – Bestellung und Abberufung des Ärztlichen Direktors, von Chefärzten, Leitenden Oberärzten, dem Leitenden Krankhausapotheker, dem Pflegedirektor und dem Verwaltungsdirektor (Augsburg; vgl. auch Roth); 6. Festsetzung allgemeiner Tarife und Entgelte für die Leistungsnehmer (Allgemeine Vertragsbedingungen und Kostentarif des Krankenhauses); 7. Genehmigung des Wirtschaftsplans, des Stellenplans und de Finanzplans sowie deren Änderungen; 8. Feststellung des geprüften Jahresabschlusses und Verwendung des Ergebnisses sowie Entlastung des Vorstands; 9. Bestellung des Abschlussprüfers; 10. Verfügungen über Anlagevermögen und di e Verpflichtungen hierzu, insbesondere Erwerb, Veräußerung, Tausch und Belastung von Grundstücken und grundstücksgleichen Rechten; Konkretisierungen: – meist besteht die Zuständigkeit des Verwaltungsrats für Anlagevermögen nur, wenn der Gegenstandswert im Einzelfall einen bestimmten Betrag nicht überschreitet; dieser beträgt 100.000  in den Kommunalunternehmen Amberg-Sulzbach, Haßberg-Kliniken, Landsberg, Ostallgäu und Zwiesel-Viechtach, 150.000  im Kommunalunternehmen HochFranken, 250.000  in Amberg, Ansbach (Zweckverband), Neumarkt und Weißenburg-Gunzenhausen, 300.000  in Fürstenfeldbruck und Neustadt a. d. Aisch, 500.000  in Landshut und Oberfranken; – zum Teil wird dem Verwaltungsrat die Zuständigkeit für Grundstücksgeschäfte insgesamt zugewiesen (Fürth, HochFranken, Kaufbeuren-Ostallgäu, Neustadt a. d. Aisch, Rosenheim [Landkreis], Rosenheim [Stadt], Unterallgäu); dabei wird in einigen Satzungen die Zuständigkeit für sonstiges Anlagevermögen wiederum von einem Gegenstandswert abhängig gemacht (Fürth: 500.000 , HochFranken: 150.000 , Neustadt a. d. Aisch: 300.000 , Rosenheim [Landkreis] und Rosenheim [Stadt]: 250.000 ); 11. Aufnahme und Gewährung von Darlehen außerhalb des Wirtschaftsplan sowie Abschluss sonstiger Rechtsgeschäfte, die einer Aufnahme von Darlehen wirtschaftlich gleichkommen; Konkretisierungen: – soweit sie die folgenden Beträge nicht übersteigen: 10.000  in Kaufbeuren-Ostallgäu; 25.000  in Fürstenfeldbruck, Haßberg-Kliniken, Hoch- Franken, Ostallgäu, Unterallgäu; 50.000  in Landsberg und Neustadt a. d. Aisch; 100.000  in Amberg; 150.000  in Roth; 250.000  in Neumarkt, Rosenheim [Landkreis], Rosenheim [Stadt] und Weißenburg-Gunzenhausen; 500.000  in Fürth und Oberfranken; – für alle Darlehen ohne Begrenzung durch einen Gegenstandswert ist der Verwaltungsrat in Zwiesel-Viechtach zuständig; in Nürnberg setzt der Verwaltungsrat den Kreditrahmen fest; 259 12. Gewährung von Gehaltsvorschüssen und Darlehen an den Vorstand, dessen Stellvertreter und an Bedienstete des Kommunalunternehmens, die mit diesen verwandt sind. Während die vorstehenden Zuständigkeiten den »Normalkatalog« des Verwaltungsrats in den Krankenhaus-Kommunalunternehmen bilden, sind die folgenden (ausgewählten) Zuständigkeitsbereiche »Spezialitäten« einzelner Kommunalunternehmen: 13. Einflussnahme auf die Geschäftspolitik: – Grundsätze der strategischen Rahmenbedingungen (Augsburg) bzw. der strategischen Planung (Nürnberg); – Richtlinien der Geschäftspolitik (Fürstenfeldbruck, Ostallgäu, Unterallgäu); – mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder Zuständigkeitsbegründung für eine Entscheidung in Angelegenheiten, für die der Vorstand zuständig ist, aus wichtigen Gründen im Einzelfall (Fürstenfeldbruck, Unterallgäu); – Beratung des Vorstands (Landshut); 14. Zuständigkeit für Einzelentscheidungen: – Abschluss von Verträgen, die Lieferungen und Leistungen zum Gegenstand haben, sowie die Wahrnehmung von Rechten und Pflichten aus diesen Verträgen über einer Wertgrenze von 500.000  im Einzelfall, Abschluss von Mietverträgen, Pachtverträgen oder vergleichbaren Verträgen, wenn die Gegenleistung im Einzelfall 500.000  im Wirtschaftsjahr übersteigt oder die Verträge auf mehr als zehn Jahre unkündbar abgeschlossen werden (Oberfranken); – Genehmigung von über- und außerplanmäßigen Ausgaben, wenn der Gegenstandswert im Einzelfall 200.000  (Rosenheim [Landkreis]) bzw. 250.000  Rosenheim [Stadt]) übersteigt; – Erteilung und Widerruf von Prokuren (Haßberg-Kliniken, Ostallgäu, Unterallgäu); – Eintritt oder Austritt bei Arbeitgeberverbänden, die eine Tarifbindung zur Folge haben, oder Beitritt oder Austritt bei Zusatzversorgungseinrichtungen; Abschluss von Tarifverträgen (Neumarkt, ähnlich Oberfranken); – Geschäftsordnung der Patientenvertreter und Bestellung des Patientenvertreters (Augsburg, Unterallgäu); 15. stärkerer Einfluss bei Tochtergesellschaften: – die Ausübung des Stimmrechts in Gesellschafter- oder Hauptversammlungen von Tochtergesellschaften, an denen das Kommunalunternehmen mit einer Mehrheit der Stimmen oder des Kapitals beteiligt ist (Erding, ähnlich Neumarkt). cc) Verfahren des Verwaltungsrats (1) Sitzungen des Verwaltungsrats Nach der Mustersatzung wird der Verwaltungsrat vom Vorsitzenden nach Bedarf, mindestens zweimal jährlich, einberufen. Er muss außerdem einberu- 260 fen werden, wenn es mindestens ein Drittel der Mitglieder des Verwaltungsrats unter Angabe der Beratungsgegenstände beantragt. Dem folgen die meisten Satzungen der Krankenhaus-Kommunalunternehmen. In mehreren Satzungen wird die Pflichtzahl der jährlichen Verwaltungsratssitzungen auf mindestens viermal jährlich (Ansbach [Landkreis], Ansbach [Zweckverband], Augsburg, Fürstenfeldbruck, Landsberg, Landshut, Neumarkt, Ostallgäu, Rosenheim [Stadt], Unterallgäu) bzw. mindestens vierteljährlich (Kaufbeuren-Ostallgäu) festgesetzt. Die tatsächliche Sitzungshäufigkeit ist durchweg höher als die satzungsmäßige Mindestzahl. Nach Auskunft der Vorstände tagt der Verwaltungsrat – dreimal jährlich in Erding, drei- bis viermal in Weißenburg, viermal in Amberg, Neustadt a. d. Aisch und Roth, vier- bis fünfmal in Haßberg-Kliniken und Landsberg bei einem satzungsmäßigen Turnus von zweimal jährlich; – fünfmal jährlich in Altötting, Rosenhe im (Stadt) und Zwiesel-Viechtach sowie fünf- bis sechsmal in Fürth; – sechsmal jährlich in Augsburg, Fürstenfeldbruck, Landshut und Neumarkt; – zehnmal jährlich in Nürnberg. Da die bayerische Gemeindeordnung anders als bei den Kommunalgremien (Art. 52 GO Bay) für das Kommunalunternehmen keine Öffentlichkeit vorschreibt, sind die Sitzungen der Gremien der Krankenhaus-Kommunalunternehmen (im Gegensatz zum Eigenbetrieb) grundsätzlich nicht öffentlich. Zum Teil wird dies in den Geschäftsordnungen des Verwaltungsrats nochmals ausdrücklich festgestellt (vgl. z. B. Altötting, Augsburg, Weißenburg-Gunzenhausen). Dazu vermerkt der Erfahrungsbericht von Diller, die Krankenhäuser sähen es zunehmend als nachteilig an, wenn ihre Angelegenheiten der unmittelbaren Konkurrenz und den Vertragspartnern durch Presseveröffentlichungen zugänglich würden. Im Zuge des härter werdenden Wettbewerbs zwischen den Krankenhäusern gewinne daher die Nichtöffentlichkeit der Sitzungen an Bedeutung und werde teilweise auch als Motiv für eine Umgründung in ein Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit genannt.652 (2) Beschlüsse des Verwaltungsrats Grundsätzlich werden die Beschlüsse des Verwaltungsrats mit einfacher Mehrheit gefasst. Für Beschlüsse über die Beteiligung des Kommunalunter nehmens an anderen Unternehmen bedürfen nach der Mustersatzung einer Mehrheit von drei Viertel der Mitglieder des Verwaltungsrats. Diese Bestimmung wird von einigen Satzungen gar nicht übernommen, von anderen Satzungen wird das Quorum auf zwei Drittel gesenkt. In den Kommunalunter- 652 W. Diller, Erfahrungen mit den neuen Rechtsformen (Fußn. 635), S. 77. 261 nehmen Ansbach (Landkreis) und Ansbach (Zweckverband) wird auch für die Bestellung und Abberufung des Vorstands und die Einstellung und Entlassung der Chefärzte eine qualifizierte Mehrheit verlangt. dd) Kommunale Vorbehaltsrechte (1) Zustimmungsvorbehalte Bei einer Reihe von Entscheidungen liegt das letzte Wort bei den kommunalen Gründungskörperschaften. – So sind die Errichtung von anderen Unternehmen und die Beteiligung an solchen in Augsburg und Unterallgäu an die Zustimmung des Zweckverbands bzw. des Landkreises gebunden, in Kaufbeuren-Ostallgäu bedürfen diese Rechtsgeschäfte der Genehmigung durch die Verbandsversammlung des Zweckverbands. – Im Kommunalunternehmen Landshut bedürfen die Bestellung und Entlassung der Mitglieder des Vorstands und die Einstellung und Kündigung von Chefärzten der Zustimmung des Kreistages. – Ebenfalls in Landshut müssen Verfügungen ab einer Wertgrenze von 500.000  außerhalb des Wirtschaftsplans erst vom Kreistag genehmigt werden. In anderen Fällen kann nach der Regelung des Art. 32 Abs. 2 GO Bay (Reklamationsrecht)653 eine Behandlung in der nächsten Stadtratssitzung verlangt werden. Soweit der Stadtrat Einwendungen erhebt, hat der Verwaltungsrat in der nächstfolgenden Sitzung darüber zu beschließen. Der Vollzug der betreffenden Beschlüsse ist bis dahin ausgesetzt. Diese Regelung findet Anwendung – bei Entscheidungen über eine wesentliche Änderung des Betriebsumfangs sowie bei der Feststellung des geprüften Jahresabschlusses und die Verwendung des Ergebnisses (Fürth, Nürnberg); – die Genehmigung des Wirtschaftsplans, des Stellenplans und des Finanzplans sowie deren Änderungen sowie Entlastung des Vorstands (Fürth). (2) Weisungen Weitere Einwirkungsmöglichkeiten auf ihr Krankenhaus-Kommunalunternehmen haben sich mehrere Kommunen über Weisungsrechte an den Verwaltungsrat gesichert und dies in folgenden Fällen: 653 Art. 32 Abs. 3 GO Bay: Beschließende Ausschüsse erledigen die ihnen übertragenen Angelegenheiten an Stelle des Gemeinderats, wenn nicht der erste Bürgermeister oder sein Stellvertreter im Ausschuss, ein Drittel der stimmberechtigten Ausschussmitglieder oder ein Viertel der Gemeinderatsmitglieder binnen einer Woche die Nachprüfung durch den Gemeinderat beantragt. 262 – wesentliche Änderungen des Betriebsumfangs des Kommunalunternehmens/ Klinikums (Amberg, Amberg-Sulzbach, Rosenheim [Stadt], Unterallgäu, Weißenburg-Gunzenhausen), Anträge auf Änderung der Einstufung im Krankenhausplan sowie die Neueinrichtung, Zusammenlegung oder Schließung von Kliniken und Instituten (Nürnberg); – Gründung von Tochterunternehmen und die Beteiligung an anderen Unternehmen (Amberg, Amberg-Sulzbach, Landshut, Rosenheim [Stadt], Weißenburg- Gunzenhausen); – Feststellungen der Wirtschaftspläne und Finanzpläne sowie deren Änderungen (Amberg-Sulzbach, Rosenheim [Stadt]); – Feststellung des geprüften Jahresabschlusses und Verwendung des Ergebnisses sowie Entlastung des Vorstandes (Rosenheim [Stadt]), die Ergebnisverwendung auch in Landshut; – Bestellung und Abberufung der Mitglieder des Vorstands (Weißenburg-Gunzenhausen); – Erlass von Satzungen und Verordnungen (Weißenburg-Gunzenhausen). Allerdings ist nach Auskunft der Kommunalunternehmen bisher von diesen Weisungsrechten kein Gebrauch gemacht worden. b) Vorstand aa) Organisation des Vorstands (1) Vorstandsstruktur Bei der Organisation des Vorstands folgen die Krankenhaus-Kommunalunternehmen durchweg der Mustersatzung. Danach besteht der Vorstand aus einer Person. Er wird vom Verwaltungsrat auf die Dauer von höchstens fünf Jahren bestellt; eine erneute Bestellung ist zulässig. Für den Vorstand ist ein Vertreter zu bestellen. In allen in dieser Weise monokratisch organisierten Kommunalunternehmen ist der Vorstand hauptamtlich tätig. Der beruflichen Fachrichtung nach sind die meisten Vorstände der an der Erhebung beteiligten Kommunalunternehmen Betriebswirte (Erding, Fürstenfeldbruck, Fürth, HochFranken, Landsberg, Mittelfranken, Neustadt a. d. Aisch, Nürnberg, Rosenheim [Stadt], Unterallgäu, Weißenburg-Gunzenhausen), es folgen Juristen mit drei Nennungen (Augsburg, Haßberg-Kliniken, Landshut), Dipl.- Verwaltungswirte mit zwei Nennungen (Amberg, Roth) und mit je einer Nennung ein Beamter des gehobenen Dienstes/allgemeine innere Verwaltung (Amberg-Sulzbach), ein Volkswirt (Kaufbeuren-Ostallgäu), ein Dipl.- Psychologe (Mittelfranken), ein Sozialwirt (Neumarkt) und ein Dipl.-Kaufmann/univ. (Zwiesel-Viechtach). Nur in wenigen Satzungen wird von der in der Bayerischen Gemeindeordnung nicht ausgeschlossenen Möglichkeit Gebrauch gemacht, den Vorstand 263 aus mehreren Personen zu bilden. Und noch seltener wird diese Möglichkeit praktisch genutzt. Dabei wird auch in diesen Fällen dem Vorstandsvorsitzenden meist eine starke Stellung eingeräumt. – In den Haßberg-Kliniken besteht der Vorstand aus dem Vorsitzenden und einem weiteren Mitglied. Im Rahmen der dem Vorstand übertragenen eigenverantwortlichen Leitung obliegt dem Vorstandsvorsitzenden die Gesamtleitung des Kommunalunternehmens. Der Vorstandsvorsitzende hat Letztentscheidungskompetenz. – Im »Landshuter Kommunalunternehmen für medizinische Versorgung« besteht der Vorstand aus drei Personen, nämlich einem Vorstandsvorsitzenden und zwei weiteren Vorständen. Die Geschäftsverteilung innerhalb des Vorstandes erfolgt nach Maßgabe des Vorstandsvorsitzenden, wobei grundsätzlich die kaufmännische Verwaltung durch den Vorstandsvorsitzenden und die medizinische Leitung des Unternehmens durch die weiteren Vorstände erfolgt, die dementsprechend Mediziner sind. Soweit erforderlich, legt der Vorstandsvorsitzende innerhalb einer eigenen Geschäftsordnung des Vorstands Näheres zur Zusammenarbeit innerhalb des Vorstands fest. – Die Satzungen von Erding und Weißenburg-Gunzenhausen beschränken sich auf die Feststellung, dass der Vorstand aus einer oder mehreren Personen bzw. aus zwei Personen besteht und ein Vorstandsvorsitzender (nur Erding) zu bestellen ist und überlassen die Einzelheiten der vom Verwaltungsrat zu erlassenden Geschäftsordnung. Das zweite Vorstandsmitglied ist Mediziner (Erding) bzw. Betriebswirt (Weißenburg-Gunzenhausen). Für den Vorstand ist ein Vertreter zu bestellen, dem über seine Vertretungs funktion hinaus in einigen Geschäftsordnungen eigene Aufgaben zugewiesen werden. Vor allem aber ist, um die Stellung des Vorstands richtig einschätzen zu können, die durchweg kollegiale Leitungsstruktur der Krankenhausbetriebe zu beachten (vgl. unten Abschnitt 4 a)). (2) Vorstandsvergütung Nach Art. 90 Abs. 1 Satz 3 GO Bay hat die Gemeinde darauf hinzuwirken, dass jedes Vorstandsmitglied vertraglich verpflichtet wird, die ihm im Geschäftsjahr jeweils gewährten Bezüge im Sinn von § 285 Nr. 9 Buchst. a des Handelsgesetzbuchs der Gemeinde jährlich zur Veröffentlichung mitzuteilen. Von 21 Krankenhaus-Kommunalunternehmen wurde nur von fünf Unternehmen berichtet, dass diese Regelung umgesetzt worden ist. Die Vorstandsbezüge betrugen hier im Jahre 2004 für Krankenhäuser der Versor gungsstufe II 80.000  bzw. 100.000  und für ein Krankenhaus der Versorgungsstufe III 150.000 . Nur vereinzelt, in acht von 21 Unternehmen, enthalten die Dienstverträge der Vorstandsmitglieder Elemente eines Leistungslohnsystems. In diesen Fällen ist ein Teil der Vergütung erfolgsabhängig bzw. erfolgt eine Bonuszahlung 264 bei ausgeglichenem oder positivem Jahresergebnis oder bei Erfüllung der Zielvereinbarung (vgl. dazu unter dd)). bb) Zuständigkeiten des Vorstands Nach Art. 90 Abs. 1 Satz 1 GO Bay hat der Vorstand die Allkompetenz, soweit nicht gesetzlich oder durch die Unternehmenssatzung etwas anderes bestimmt ist, so dass sich die konkreten Zuständigkeiten des Vorstands jeweils aus einem Vergleich mit den gesetzlichen bzw. satzungsmäßigen Zuständigkeiten des Verwaltungsrats ergeben (vgl. Abschnitt 3. a) bb)). In zehn von 21 untersuchten Krankenhaus-Kommunalunternehmen sind die Zuständigkeiten des Vorstands in Geschäftsordnungen konkretisiert.654 Diese beschränken sich zum Teil auf die Aufzählung der wichtigsten Aufgaben des Vorstands, zum Teil enthalten sie detaillierte Aufgabenkataloge. Als Beispiel eines knappen Aufgabenkatalogs sei aus der Geschäftsordnung für die Leitung des Klinikums Nürnberg zitiert. 655 Danach obliegen dem Vorstand die Leitung des Klinikums und im Rahmen dieser Gesamtleitungsfunktion insbesondere folgende Aufgaben: – eigenverantwortliche Leitung des Klinikums nach Maßgabe der Gesetze und der Klinikumssatzung; – Vertretung des Klinikums gerichtlich und außergerichtlich; – Einbringung der Vorlagen in den Verwaltungsrat für nach der Unternehmenssatzung vom Verwaltungsrat zu treffende Entscheidungen; – Einstellung und Entlassung von Mitarbeitern des Klinikums, soweit nicht der Verwaltungsrat zuständig ist; – Wahrnehmung der Gesellschafterfunktionen bei Beteiligungen des Klinikums, soweit sich diese Funktion nicht der Verwaltungsrat vorbehalten hat; – Führung der Pflegesatzverhandlungen. Der Vorstand wird bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben von seinem Stellvertreter und von der Leitungskonferenz unterstützt (vgl. zu letzterer Abschnitt 4. a)). Er kann Aufgaben auf seinen Stellvertreter, die sonstigen Mitglieder der Leitungskonferenz oder andere Mitarbeiter des Klinikums delegieren. Als ein Beispiel, das die Kompetenzfülle des Vorstands demonstrieren soll, sei der Aufgabenkatalog aus der Geschäftsordnung für den Vorstand des Kommunalunternehmens »Kliniken HochFranken« wiedergegeben.656 654 Die Geschäftsordnungen lagen bei der Abfassung des folgenden Textes nur von einigen Kommunalunternehmen vor, so dass die Bezugnahmen insoweit nur beispielhaften Charakter haben. 655 Geschäftsordnung für die Leitung des Klinikums Nürnberg, Stand: Oktober 2004. 656 Geschäftsordnung für den Vorstand des Kommunalunternehmens »Kliniken HochFranken« vom 02.01.2004. 265 Danach gehören zum Aufgabenbereich des Vorstands insbesondere folgende Angelegenheiten:657 a) Koordinierung der Struktur- und Bedarfsplanung; Mitwirkung bei der Planung von Neu-, Um- und Erweiterungsbauten sowie von Sanierungsmaßnahmen; b) die Vergabe von Aufträgen gemäß den Bestimmungen der VOB bis zum Betrag von 100.000  und der VOL für Investitionen des Vermögensplans bis zum Betrag von 150.000 ; c) Vorbereitung und Ausführung von Beschlüssen des Verwaltungsrats; gerichtliche und außergerichtliche Vertretung des Landkreises in Krankenhausangelegenheiten; e) Abschluss von Rechtsgeschäften jeder Art, soweit sie nicht durch die Satzung den Trägerorganen vorbehalten sind; f) Entscheidung über die Einleitung eines Rechtsstreits, soweit diese nicht den Trägerorganen vorbehalten ist; g) Entscheidung in Personalangelegenheiten, soweit sie nicht laut Satzung zu den Aufgaben des Verwaltungsrats gehören; h) Ermittlung des Personalbedarfs und entscheidungsreife Erstellung eines Stellenplanentwurfs; Bewirtschaftung des Stellenplans; i) Abstimmung der Arbeits- und Dienstpläne der Krankenhausbeschäftigten; Maßnahmen des Gesundheits- und Arbeitsschutzes sowie der Unfallverhütung; Wahrnehmung der Unternehmerpflichten; j) Grundsatzfragen der Fort- und Weiterbildung der Mitarbeiter; k) Wahrnehmung der Funktion als Dienststellenleiter im Sinne des BayPVG; l) Zusammenarbeit mit der Personalvertretung; m) Erstellen des Entwurfes des Wirtschaftspläne (einschl. Stellenplan und Finanzplan) für die Kliniken; n) Vorlage der erforderlichen Unterlagen und Führung der Budgetverhandlungen mit den Kostenträgern; o) Verantwortung für das Kassen- und Rechnungswesen; p) Festlegung von Methoden und Verfahren des innerbetrieblichen Rechnungswesens einschließlich interner Budgetierung; q) Entscheidung über die Verwendung von Investitionsmitteln, die den Krankenhäusern zur freien Verfügung stehen; r) Behandlung von Beschwerden; s) Organisation des Beschaffungswesens; t) Erlass von innerdienstlichen Anordnungen und Richtlinien; u) Bettenverteilung; v) Ausübung des Hausrechts; w) Gewährleistung der Betriebssicherheit (Unfallverhütung, Brand- und Katastrophenschutz) in generellen Angelegenheiten und im Bereich des Wirtschaftsund Verwaltungsdienstes; x) Überwachung und Durchführung aufsichtsbehördlicher Anordnungen; y) Öffentlichkeitsarbeit. 657 Dabei ist zu berücksichtigen, dass die in HochFranken dem Verwaltungsrat bzw. der Kommune vorbehaltenen Zuständigkeiten (vgl. dazu oben Abschnitt 3 a) bb) und dd)) in anderen Krankenhaus-Kommunalunternehmen ebenfalls in die Zuständigkeit des Vorstands fallen. 266 Auch hier muss die Stellung des Vorstands im Zusammenhang mit dem Kollegialgremium eines erweiterten Vorstands gesehen werden, über den im Abschnitt 4. a) berichtet wird. cc) Verfahren des Vorstands Bei der Regelung des Vorstandsverfahrens folgen die Satzungen der Krankenhaus-Kommunalunternehmen den Vorschlägen der Mustersatzung. Danach hat der Vorstand den Verwaltungsrat über alle wichtigen Vorgänge rechtzeitig zu unterrichten und auf Anforderung dem Verwaltungsrat über alle Angelegenheiten des Kommunalunternehmens Auskunft zu geben. Er hat dem Verwaltungsrat halbjährlich – mehrere Satzungen sagen: vierteljährlich – Zwischenberichte über die Abwicklung des Vermögens- und Erfolgs plans schriftlich vorzulegen und ihn unverzüglich zu benachrichtigen, wenn erfolggefährdende Mindererträge, Mehraufwendungen oder Verluste zu erwarten sind. Der Vorstand ist verpflichtet, an den Sitzungen des Verwaltungsrats teilzunehmen; er hat ein selbständiges Antrags- und Rederecht. Im Verhältnis zur Personalvertretung treffen die Satzungen keine spezifische Regelung. In der Praxis beschränken sich die Kommunikationsbeziehungen nach Auskunft der Vorstände durchweg auf die Monatsgespräche zwischen Vorstand und Personalvertretung gemäß Art. 67 BayPVG. Vereinzelt wird eine regelmäßige Teilnahme des Vorstands an den Sitzungen des Personalrats angegeben. dd) Verhältnis Vorstand – Verwaltungsrat Das Verhältnis des Vorstands zum Verwaltungsrat ergibt sich inhaltlich aus den im Abschnitt 3. a) bb) zum Verwaltungsrat gemachten Ausführungen. Aus dem dort gegebenen Überblick wird deutlich, dass die satzungsmäßigen Einflussmöglichkeiten des Verwaltungsrats sehr unterschiedlich geregelt sind und vom Regelmodell einer weitgehenden Eigenverantwortlichkeit und Selbständigkeit des Vorstands zum Teil zugunsten stärkerer Ingerenzrechte des Verwaltungsrats abweichen. In der Praxis scheint von diesen Ingerenzrechten nur sparsamer Gebrauch gemacht zu werden. Die in der Erhebung gestellte Frage, ob von einem Weisungsrecht des Verwaltungsrats gegenüber dem Vorstand, falls die Satzung ein solches vorsieht, Gebrauch gemacht worden sei, wurde durchweg verneint. Hervorgehoben sei hier nochmals, dass der »Mutterkommune« kein direktes Einwirkungsrecht auf den Vorstand zusteht, sie dessen Handeln somit immer nur vermittelt über den Verwaltungsrat beeinflussen kann. 267 Von dem modernen Instrument des Kontraktmanagements wird in Krankenhaus-Kommunalunternehmen bisher nur vereinzelt Gebrauch gemacht. So wurde die Frage, ob zwischen dem Verwaltungsrat und dem Vorstand Zielvereinbarungen658 abgeschlossen worden seien, nur in drei Fällen bejaht. In einem Fall war die Zielvereinbarung mit dem Leistungslohnsystem verbunden, indem eine Bonuszahlung bei Erfüllung der Zielvereinbarung gezahlt wird. In einem Kommunalunternehmen werden Zielvereinbarungen zwischen dem Vorstand und den Kliniken abgeschlossen. 4. Organisation des Krankenhausbetriebs a) Betriebsleitung Jedes Krankenhaus-Kommunalunternehmen betreibt einen Krankenhausbetrieb oder mehrere Krankenhausbetriebe (vgl. Anhang II). Diese Krankenhäuser haben eine kollegiale Betriebsleitung, deren Organisationsstruktur in elf von 22 untersuchten Betrieben durch eine vom Verwaltungsrat erlassene Geschäftsordnung festgelegt wird. Die unterschiedlich bezeichnete Betriebsleitung (z. B. Direktorium, Leitungsteam, Leitungskonferenz) besteht in der Regel aus dem Ärztlichen Direktor, dem Pflegedirektor und dem Verwaltungsdirektor, je nach konkreter Ausgestaltung gehört auch der Vorstand des Kommunalunternehmens (dann eventuell an Stelle eines Verwaltungsdirektors) der Betriebsleitung an. Durch die kollegiale Form der Betriebsleitung wird die monokratische Struktur der Vorstandsverfassung zwar keineswegs beseitigt, aber doch aufgelockert, dies allerdings in unterschiedlicher Weise. Das Gemeinsame der im Einzelnen unterschiedlich ausgestalteten Leitungsstruktur liegt darin, dass dem das Kommunalunternehmen eigenverantwortlich leitenden Vorstand zu seiner Unterstützung ein Kollegialgremium zu Seite gestellt wird. So wird zum Beispiel im Klinikum Nürnberg der Vorstand bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben von seinem Stellvertreter und von der Leitungskonferenz, im Kommunalunternehmen »Krankenhäuser des Landkreises Rosenheim«659 durch ein beratendes Direktorium unterstützt. Beispielhaft sei hier die Organisation des Klinikums Nürnberg in seinen Grundzügen dargestellt. Hier setzt sich die Leitungskonferenz zusammen aus dem Vorstand, seinem Vertreter und den Vertretern des Ärztlichen Dienstes, des Pflegedienstes und der zentralen Dienste für die jeweiligen Grundsatzfra- 658 Vgl. dazu K. Tondorf / R. Bahnmüller / H. Klages, Steuerung durch Zielvereinbarungen. Anwendungspraxis, Probleme, Gestaltungsüberlegungen, 2002. 659 Vgl. dazu die Angaben unter http://triamed.net/de/main/leitung_und_organisation_5.htm.

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Zusammenfassung

Die Arbeit problematisiert die gegenwärtige Praxis einer materiellen und formellen Privatisierung weiter Bereiche der kommunalen Daseinsvorsorge. Im Ersten Teil wird als verfassungstheoretisches Problem der materiellen Privatisierung auf die Gefahr einer Erosion des Öffentlichen hingewiesen: auf die Tendenz zur Ausdünnung der demokratischen und sozialstaatlichen Legitimations- und Verantwortungsstrukturen. Im Zweiten Teil wird die These entwickelt, dass es sich bei der Wahl einer privatrechtlichen Organisationsform für öffentliches Handeln (formelle Privatisierung) nicht um eine rein rechtstechnische Frage, sondern um eine verfassungsrelevante Strukturentscheidung handelt, die einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedarf. Als eine flexible Handlungsform des öffentlichen Rechts und als geeignete Alternative zu privatrechtlichen Rechtsformen wird im Dritten Teil die Organisationsform des selbständigen Kommunalunternehmens vorgestellt. Die Leistungsfähigkeit dieser neuen öffentlich-rechtlichen Organisationsform wird sodann im Vierten Teil auf der Grundlage eines ausführlichen Rechtsformenvergleichs dargestellt und im Fünften Teil anhand einer rechtstatsächlichen Analyse der bayerischen Krankenhaus-Kommunalunternehmen konkretisiert. Von den rechtspolitischen Vorschlägen ist die Forderung nach einer Einführung einer direktiven Mitbestimmung im Kommunalunternehmen hervorzuheben.