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Alfred Rinken, Unternehmenszweck der Krankenhaus-Kommunalunternehmen in:

Alfred Rinken

Alternativen zur Privatisierung, page 251 - 254

Das selbständige Kommunalunternehmen als Organisationsform der kommunalen Daseinsvorsorge am Beispiel der kommunalen Krankenhäuser

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4055-3, ISBN online: 978-3-8452-1203-6 https://doi.org/10.5771/9783845212036

Series: Schriften der Hans-Böckler-Stiftung, vol. 73

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251 Wie ebenfalls oben bereits ausgeführt worden ist (Dritter Teil Abschnitt II. 15. f)), bedarf bei der Umwandlung die Immobilienfrage einer wirtschaftlich günstigen Lösung. Da Krankenhäuser einen Betrieb gewerblicher Art darstel len, ist der Umwandlungsvorgang unabhängig von der Rechtsform grundsätzlich grunderwerbssteuerpflichtig. Die Kommune kann dies vermeiden, indem sie die Grundstücke aus dem Betriebsvermögen herauslöst und sie im Rahmen eines Pacht- oder Nutzungsvertrags dem Kommunalunternehmen zur Verfügung stellt. Die Vereinbarung eines Pachtvertrags ist beim Krankenhaus allerdings nicht zweckmäßig, weil das Pachtentgelt nicht über die Entgelte nach der Bundespflegesatzverordnung finanziert werden kann. Von den 23 näher untersuchten Krankenhaus-Kommunalunternehmen ist nur bei vier Unternehmen das Grundstückseigentum im Rahmen der Gesamtrechtsnachfolge auf die Kommunalunternehmen übergegangen. In den übri gen Fällen sind die Gebäude, Grundstücke und grundstücksgleichen Rechte im Eigentum der kommunalen Trägerkörperschaft geblieben und dem Kommunalunternehmen mittels Pacht- oder Nutzungsvertrag zur Verfügung gestellt worden. Bemerkenswert sind die Gründe, die von den befragten Vorständen der Kommunalunternehmen für die Umwandlung genannt werden: • Zurückdrängung des politischen Einflusses; dieser Grund hat offenbar einen hohen Stellenwert; er wird überwiegend für die Umwandlung vom Regiebetrieb, aber auch für die Umwandlung vom Eigenbetrieb angeführt; • effizientere Unternehmensführung; größere Flexibilität; Optimierung der Entscheidungsprozesse; größere Eigenständigkeit und Eigenverantwortung des Vorstands; klare Trennung zwischen Entscheidungs- (Vorstand) und Kontrollinstanz (Aufsichtsrat); • bessere Voraussetzung für wirtschaftliches Handeln; besseres unternehmerisches Handlungspotential; • Möglichkeit der Gründung von Toch tergesellschaften und von Beteiligungen an anderen Gesellschaften; • Zusammenführung bisher unabhängig geführter Kliniken; • wirtschaftliche Gründe, insbesondere Defizitabbau; • keine Möglichkeit der Veräußerung von Gesellschaftsanteilen (Verhinderung einer schleichenden Privatisierung). 2. Unternehmenszweck der Krankenhaus-Kommunalunternehmen Der Unternehmenszweck der Kommunalunternehmen wird in den Satzungen einmal gegenständlich und sodann inhaltlich beschrieben. 252 a) Gegenstand Gegenstand der Kommunalunternehmen ist, wie sich aus der im Anhang II abgedruckten alphabetischen Übersicht ablesen lässt, der Betrieb einer oder mehrerer Kliniken »einschließlich der zugehörigen Ausbildungsstätten sowie der Nebeneinrichtungen und Nebenbetriebe«, wie es in den Unternehmenssatzungen regelmäßig heißt. Insgesamt werden von 28 Kommunalunternehmen 60 Kliniken betrieben. Von den untersuchten Kommunalunternehmen werden 9 Kliniken der Versorgungsstufe I, 31 Kliniken der Versorgungsstufe II, 8 Kliniken der Versorgungsstufe III, 4 Kliniken der Versorgungsstufe IV und 10 Fachkrankenhäuser betrieben. Das Zentralklinikum Augsburg und das Klinikum Nürnberg nehmen als akademische Lehrkrankenhäuser an der klinisch-praktischen Ausbildung teil. Zu den von Kommunalunternehmen betriebenen Kliniken gehören sowohl Fachkrankenhäuser und Krankenhäuser der Versorgungsstufe I mit einer geringen Bettenzahl als auch die Großkliniken Augsburg und Nürnberg. Der Großteil der Krankenhäuser und Fachkliniken liegt im Mittelfeld zwischen 150 und 500 Betten. Ein wesentliches Motiv für die Gründung der Kommunalunternehmen liegt in der Zusammenfassung von Krankenhäusern unterschiedlicher Größe und Leistungsfähigkeit unter eine einheitliche Leitung. Durch diese organisatorische Vereinheitlichung können nicht nur beträchtliche Synergieeffekte im eher technischen Bereich (z. B. Einkauf, Dienstleistungen) erzielt, sondern auch kleinere Einheiten erhalten werden. Dadurch wird eine wichtige Voraussetzung für eine wirtschaftlich effektive flächendeckende Versorgung geschaffen und der Schließung kleinerer Krankenhäuser aus rein wirtschaftlichen Gründen entgegengewirkt. b) Aufgaben Zu den Pflichtinhalten der Satzung gehören Angaben über die Aufgaben des Unternehmens (Art. 89 Abs. 3 Satz 2 GO Bay). Über Zweck und Problematik dieser Bestimmung ist oben (Dritter Teil Abschnitt II. 3. a)) bereits berichtet worden. Einerseits ist eine hinreichende Genauigkeit der Aufgabenbeschreibung erforderlich, um der Gemeinde eine strategische Steuerung und eine Erfolgskontrolle zu ermöglichen, andererseits sind der Präzision der Aufgabenbeschreibung bei einer dem öffentlichen Unternehmen Raum lassenden Zweckprogrammierung systemimmanente Grenzen gesetzt. Dabei besteht für öffentliche Unternehmen die spezielle Schwierigkeit darin, ihren gemeinwohlorientierten »Mehrwert«, den öffentlichen Zweck, zum Ausdruck zu bringen. 253 In den Satzungen der Krankenhaus-Kommunalunternehmen kommen diese mit der Konkretisierung des Unternehmenszwecks verbundenen Schwierigkeiten deutlich zum Ausdruck. Überwiegend beschränken sie sich im Anschluss an die Mustersatzung des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbands auf die sehr allgemeine Angabe: »Aufgabe des Kommunalunternehmens ist die Versorgung der Bevölkerung mit Krankenhausleistungen im Rahmen der Aufgabenstellung nach dem Krankenhausplan des Freistaates Bayern.« Anstelle dieser Formel oder zusätzlich findet sich verbreitet auch die folgende Aufgabenbeschreibung: »Aufgabe des Kommunalunternehmens ist es, durch ärztliche und pflegerische Hilfeleistung Krankheiten, Leiden oder Körperschäden festzustellen, zu heilen oder zu lindern sowie Geburtshilfe zu leisten.« Ergänzt werden diese Zweckumschreibungen durch die im Zusammenhang der Gemeinnützigkeit (vgl. unten c)) gemachte Feststellung, Zweck des Unternehmens sei »die Förderung des öffentlichen Gesundheitswesens durch den Betrieb des Krankenhauses und der Nebeneinrichtungen«. Die Kernversorgung mit stationären Krankenhausleistungen wird in mehreren Kliniken durch ambulante Gesundheitsleistungen sowie Leistungen der Pflege, Rehabilitation und Prävention ergänzt. Mit diesen Aufgabenbeschreibungen wird der besondere Gemeinwohlbezug des Kommunalunternehmens als öffentliches Unternehmen nur unzureichend deutlich. Eine nicht unwesentliche Verdeutlichung dieses Bezuges ist gegeben, wenn von der Sicherstellung einer »flächendeckenden Versorgung« die Rede ist oder wenn gesagt wird, es sollten »die Krankenhausstandorte X und Y langfristig gesichert und weiter entwickelt werden« (Altötting-Burghausen). Einen Versuch, ein breites Zielspektrum zu formulieren, macht die Satzung des Kreiskrankenhauses Erding, wenn hier formuliert wird: »Das Kommunalunternehmen ist insbesondere den Zielen Qualität, Humanität und Wirtschaftlichkeit der Versorgung verpflichtet. Diese Ziele werden als gleichrangig anerkannt.« Da es offensichtlich schwierig ist, die besondere öffentliche Aufgabenstellung in einer allgemeinen Formel zu Ausdruck zu bringen, stellt sich die Frage der Absicherung der öffentlichen Funktion als eine solche von Organisation und Verfahren. Vor allem durch diese ist zu gewährleisten, dass das strategische Ziel einer Verwirklichung der Gemeinwohlfunktion »politisch« gesichert ist und zugleich die Eigenständigkeit, Flexibilität und Effektivität der operativ agierenden Unternehmensführung gewahrt bleibt. 254 c) Gemeinnützigkeit Alle Kommunalunternehmen verfolgen ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke im Sinne der Abgabenordnung. Hervorzuheben ist, dass der Anstalts- und Gewährträger des Kommunalunternehmens keine Gewinne oder sonstigen Zuwendungen aus Mitteln des Kommunalunternehmens erhält. In einigen Satzungen wird dazu ausgeführt, dass Gewinne und Überschüsse, soweit sie nicht zur Tilgung eines Jahresfehlbetrages (§ 10 Abs. 2 WkKV) erforderlich sind, einer Rücklage zugeführt werden, die nur zur Sicherung und Erfüllung des Unternehmenszweckes verwendet werden darf. d) Übertragung öffentlich-rechtlicher Befugnisse Von der Möglichkeit, hoheitliche Aufgaben auf das Kommunalunternehmen zu übertragen und ihm öffentlich-rechtliche Handlungsbefugnisse zu verlei hen (vgl. Dritter Teil Abschnitt II. 2.), ist bei den Fachkliniken des Kommunalunternehmens Oberfranken Gebrauch gemacht worden. Ihm werden durch § 2 Abs. 2 der Satzung die Aufgaben des Vollzugs strafgerichtlicher Entscheidungen (Maßregelvollzug) unter Beachtung aller staatlichen Vorgaben sowie die Aufgaben im Vollzug des Unterbringungsgesetzes übertragen. Im Rahmen dieser Aufgabenstellung wird das Kommunalunternehmen hoheitlich tätig. Die Satzungen der Kreisklinik Roth und der Kliniken des Landkreises Wei- ßenburg-Gunzenhausen ermächtigen die Kommunalunternehmen anstelle des Landkreises im Rahmen der Gesetze, Satzungen und Verordnungen für die ihnen übertragenen Aufgabengebiete zu erlassen; eine Ermächtigung, von der aber bisher kein Gebrauch gemacht worden ist. Für den Bereich des Klinikums Nürnberg sind Park- und Rauchverbote öffentlich-rechtlich geregelt und werden von der Klinik auch entsprechend gehandhabt.647 3. Organisationsstruktur der Krankenhaus-Kommunalunternehmen Die Organisationsstruktur der Krankenhaus-Kommunalunternehmen lässt sich – wie es der gesetzlichen Konzeption entspricht (vgl. dazu Dritter Teil Abschnitt I. 5.) – schlagwortartig als Vorstandsverfassung kennzeichnen. Beim Vorstand sind die operativen Kompetenzen der Geschäftsführung kon- 647 Vgl. dazu die weiterhin geltenden §§ 6a, 6b und 6c der Satzung für das Klinikum der Stadt Nürnberg vom 03.12.1986 (Amtsbl. S. 234), zuletzt geändert durch die Satzung vom 15.12.1993 (Amtsbl. S. 458).

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Zusammenfassung

Die Arbeit problematisiert die gegenwärtige Praxis einer materiellen und formellen Privatisierung weiter Bereiche der kommunalen Daseinsvorsorge. Im Ersten Teil wird als verfassungstheoretisches Problem der materiellen Privatisierung auf die Gefahr einer Erosion des Öffentlichen hingewiesen: auf die Tendenz zur Ausdünnung der demokratischen und sozialstaatlichen Legitimations- und Verantwortungsstrukturen. Im Zweiten Teil wird die These entwickelt, dass es sich bei der Wahl einer privatrechtlichen Organisationsform für öffentliches Handeln (formelle Privatisierung) nicht um eine rein rechtstechnische Frage, sondern um eine verfassungsrelevante Strukturentscheidung handelt, die einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedarf. Als eine flexible Handlungsform des öffentlichen Rechts und als geeignete Alternative zu privatrechtlichen Rechtsformen wird im Dritten Teil die Organisationsform des selbständigen Kommunalunternehmens vorgestellt. Die Leistungsfähigkeit dieser neuen öffentlich-rechtlichen Organisationsform wird sodann im Vierten Teil auf der Grundlage eines ausführlichen Rechtsformenvergleichs dargestellt und im Fünften Teil anhand einer rechtstatsächlichen Analyse der bayerischen Krankenhaus-Kommunalunternehmen konkretisiert. Von den rechtspolitischen Vorschlägen ist die Forderung nach einer Einführung einer direktiven Mitbestimmung im Kommunalunternehmen hervorzuheben.