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Alfred Rinken, Entwicklungen nach 1990 in Gesamtdeutschland in:

Alfred Rinken

Alternativen zur Privatisierung, page 211 - 223

Das selbständige Kommunalunternehmen als Organisationsform der kommunalen Daseinsvorsorge am Beispiel der kommunalen Krankenhäuser

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4055-3, ISBN online: 978-3-8452-1203-6 https://doi.org/10.5771/9783845212036

Series: Schriften der Hans-Böckler-Stiftung, vol. 73

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Abbildung 5 – Quelle: Deutschen Krankenhausgesellschaft, »Zahlen, Daten, Fakten«, 2004/2005. Grafik: O. Kellmer. 211 2. Entwicklungen nach 1990 in Gesamtdeutschland Wie bereits dargelegt, können die Daten für die Zeit nach der Wiedervereinigung nicht eins zu eins mit den Daten vor der Wiedervereinigung verglichen werden. Jedoch kann festgestellt werden, dass auch in der Zeit nach der Wiedervereinigung der Krankenhaussektor einer kontinuierlichen Veränderungsbewegung unterworfen ist. Gab es 1991 in der Bundesrepublik Deutschland insgesamt noch 665.565 Krankenhaus-Betten, so wurden 2005 nach einem beständigen Rückgang nur noch 523.824 Betten (das entspricht 635 Betten pro 100.000 Einwohner) gezählt, das ist ein Rückgang von rund 21%. In dem gleichen Zeitraum war die Anzahl der Krankenhäuser insgesamt ebenfalls rückläufig, wenn auch mit rund 11% geringer als die Reduzierung der Bettenzahl. In dem Zeitraum schlossen 272 Einrichtungen bzw. gaben ihre Selbständigkeit auf, so dass sich die Anzahl der Krankenhäuser von 2.411 auf 2.139 reduzierte. Vor dem Hintergrund dieser Gesamtentwicklung kann im Folgenden die Privatisierungspraxis in Gesamtdeutschland untersucht und können auch zumindest ansatzweise die Gründe hierfür nachvollzogen werden. Abbildung 6 – Quelle : Statistisches Bundesamt, Grunddaten der Krankenhäuser 2004/2005. Grafik: O. Kellmer. 212 Der Anteil privat getragener Krankenhäuser steigt seit der Wiedervereinigung kontinuierlich an (vgl. Abbildung 7 und 8). Lag er bei Einführung der bundeseinheitlichen Krankenhausstatistik 1991 noch bei 14,8%, erhöhte er sich bis 2005 auf 26,6%. Dies muss zwar vor dem Hintergrund der dargestellten allgemeinen Abnahme der Einrichtungen gesehen werden, jedoch kann ebenso festgestellt werden, dass auch die absolute Zahl der privat getragenen Krankenhäuser in diesem Zeitraum um knapp 60% zunahm. Stark zurückgegangen ist im gleichen Zeitraum der Anteil öffentlicher Krankenhäuser von 46,0% auf 35,1%; ein Rückgang in absoluten Zahlen um rund 31%.609 Der Anteil freigemeinnütziger Krankenhäuser verringerte sich hingegen nur leicht auf 38,2% (- 0,9 Prozentpunkte), ein Rückgang in absoluten Zahlen jedoch ebenso um rund 13%. Somit kann festgestellt werden, dass vor dem Hintergrund der bereits zuvor dargestellten Veränderungen des gesamten Krankenhaussektors auch erhebliche Verschiebungen in der Struktur dieses Sektors zu verzeichnen sind. Während der Anteil der öffentlich-rechtlichen Einrichtungen stark zurückging, gab es bei den freigemeinnützigen Einrich tungen in der relativen Betrachtung fast keine Veränderung. 609 Laut PIQUE (Fußn. 599) wurden in keinem anderen europäischen Land in den letzten 15 Jahren so viele Krankenhäuser privatisiert wie in Deutschland. Abbildung 7 – Quelle: Statistisches Bundesamt, Grunddaten der Krankenhäuser 2004/2005. Grafik: O. Kellmer. Abbildung 8 – Quelle: Statistisches Bundesamt, Grunddaten der Krankenhäuser 2004/2005. Grafik: O. Kellmer. 213 214 a) Detailuntersuchungen Zu diesem generellen Befund müssen im Folgenden die verfügbaren weiteren Daten untersucht und in Beziehung gesetzt werden. Die Einrichtungen und die Betten in den Einrichtungen können in Abhängigkeit zu bestimmten Größenklassen, sog. Bettenklassen, dargestellt werden (vgl. Abbildung 9). Abbildung 9 – Quelle: Statistisches Bundesamt, Grunddaten der Krankenhäuser 2004/2005. Grafik: O. Kellmer. Es ist ersichtlich, dass insbesondere die Anzahl der Krankenhäuser der beiden größten Bettengrößenklassen (zwischen 600 und 800 Betten sowie mehr als 800 Betten) in dem zu beobachtenden Zeitraum stark (um 37,5% bzw. um 32,8%) zurückging. Demgegenüber stieg die Zahl der besonders kleinen Ein richtungen mit weniger als 50 Betten ab 1996 um knapp 21% an. Insgesamt kann festgestellt werden, dass der prozentuale Rückgang der Anzahl der kleineren Einrichtungen eher geringer war und mit zunehmender Größe der Einrichtung ansteigt, wobei die Klasse der Kliniken mit weniger als 600 Betten 215 eine Ausnahme darstellt, da hier insbesondere in den letzten Jahren ein Zuwachs von immerhin 8% festzustellen ist. Abbildung 10 – Quelle: Statistisches Bundesamt, Grunddaten der Krankenhäuser 2004/2005. Grafik: O. Kellmer. Aus der Aufbereitung der Anzahl der Betten nach Bettenklassen ist ersichtlich, dass der bereits zuvor dargestellte allgemeine Rückgang insbesondere in den mittleren Größenklassen begründet ist. Weitgehend verläuft die Entwick lung der Bettenzahl mit der Entwicklung der Einrichtungen parallel. Bedeutende Ausnahme ist in diesem Zusammenhang die Entwicklung der kleinsten Bettenklasse mit bis zu 50 Betten. Während die Anzahl der Einrichtungen in dieser Klasse um knapp 21% zunahm, nahm die Zahl der Betten im selben Zeitraum um fast 17% ab. Dies zeigt, zumindest in diesem Bereich, einen starken Trend zu kleineren selbständigen Einheiten. Gemessen an der absoluten Zahl der verfügbaren Betten haben die beiden größten Bettenklassen die stärksten Rückgänge zu verkraften. Alleine in diesen beiden Klassen gingen über 82.000 Betten verloren, ein Rückgang von 37,9% sowie 35,3%. 216 b) Allgemeiner Länderüberblick Da im Fünften Teil die als Kommunalunternehmen organisierten Krankenhäuser in Bayern genauer untersucht werden, soll ein besonderes Augenmerk auf die Situation in diesem Bundesland gerichtet werden. Voranzustellen ist aber eine regionale Vergleichsbetrachtung zwischen den Bundesländern, bevor dann die Situation in Bayern eingehender analysiert wird. Die Krankenhauslandschaften in Bayern und zum Teil auch in Baden-Württemberg (vgl. Abbildung 11) sind geprägt durch einen starken öffentlichen Sektor. In keinem anderen Bundesland ist der Anteil der Krankenhäuser in öffentlich-rechtlicher Rechtsform so hoch im Verhältnis zu den Krankenhäusern in privater oder freigemeinnütziger Rechtsform. In Bayern werden mehr als die Hälfte der Krankenhäuser in öffentlicher Rechtsform geführt. Ledig lich Baden-Württemberg weist eine ähnliche Struktur auf, wenn auch hier nur rund 41% der Einrichtungen in öffentlicher Rechtsform betrieben werden. Weiter scheinen die Krankenhauslandschaften in diesen beiden Ländern durch einen relativ starken privaten Sektor geprägt zu sein. Dies trifft jedoch bei genauerer Betrachtung nicht zu; der Anteil liegt bei um die 33% im Durchschnitt, vielmehr ist in diesen Ländern eher von einer Schwäche des freigemeinnützigen Sektors zu sprechen. Ganz anders liegt die Situation in Nordrhein-Westfalen. Die Krankenhauslandschaft hier ist von einem dominierenden freigemeinnützigen Sektor bestimmt. Rund 70% der Einrichtungen in diesem Bundesland werden von dieser Trägerschaft betrieben, nur knapp 10% von privaten Trägern. Eine ähnliche, wenn auch nicht ganz so ausgeprägte Struktur weist Rheinland-Pfalz auf. Die restlichen Bundesländer sind mehr oder weniger von einem »Drittel- Mix« geprägt, d. h. die drei Trägerarten stehen relativ gleichrangig nebeneinander. Lediglich Berlin und das Saarland weichen wiederum leicht hiervon ab; während Berlin nur über einen sehr schwach ausgeprägten öffentlichen Sektor verfügt (4%), besitzt das Saarland keine Krankenhäuser in privater Trägerschaft. Unter der zusätzlichen Betrachtung der vorgehaltenen Bettenzahl in den Ländern (vgl. Abbildung 12) kann weiter ein Rückschluss auf die durchschnittlichen Größen der Einrichtungen (vgl. Abbildung 13) in den jeweiligen Trägerschaften gezogen werden. Hier ist ein relativ gleichmäßiges Bild im Bundesgebiet festzustellen; vereinfacht dargestellt sind freigemeinnützigen Krankenhäuser rund doppelt so groß wie die privaten Krankenhäuser und die öffentlich-rechtlichen Krankenhäuser doppelt so groß wie die freigemeinnützigen Krankenhäuser. Die Stadtstaaten weichen hiervon etwas, Berlin besonders, ab, indem die öffentlich-rechtlichen Einrichtungen auf Grund der zentralen Versorgungsfunktion in einer Großstadt besonders groß sind. Abbildung 11 – Quelle: Statistisches Bundesamt, Grunddaten der Krankenhäuser 2004/2005. Grafik: O. Kellmer. Abbildung 12 – Quelle: Statistisches Bundesamt, Grunddaten der Krankenhäuser 2004/2005. Grafik: O. Kellmer. 217 Abbildung 13 – Quelle: Statistisches Bundesamt, Grunddaten der Krankenhäuser 2004/2005. Berechnung und Grafik: O. Kellmer. 218 c) Sondergründe in den Neuen Bundesländern In Bezug auf die Privatisierungspraxis ist in den Neuen Bundesländern eine Sonderbewegung zu beobachten.610 Ausgehend von einem dominierenden öffentlich-rechtlichen Sektor zum Zeitpunkt der Wiedervereinigung (vgl. Abbildung 14), stieg der Anteil der Krankenhäuser in privater Trägerschaft bereits bis zum Ende der 90er-Jahre relativ stark an (vgl. Abbildung 16). Ganz ausgeprägt war dieser Trend in Sachsen zu beobachten. Seit 2000 war zunächst, mit Ausnahme von Mecklenburg-Vorpommern, eine Stagnation oder gar ein Rückgang auch im Bereich der privaten Krankenhäuser zu beobachten. Gegen Mitte des Jahrzehnts ist jedoch wiederum ein starker Anstieg zu verzeichnen. Diese Entwicklung wird unter anderem damit begründet, dass nach der Wiedervereinigung eine größere Anzahl von ehemals öffentlichrechtlich betriebenen Krankenhäusern den ostdeutschen Kommunen übertra- 610 Vgl. Rede des Präsidenten der Deutschen Krankenhausgesellschaft Wolfgang Pföhler vom 21.09.2004 in: Die Zukunft kommunaler Krankenhäuser Onlinedokumentation der Konrad- Adenauer-Stiftung, http://www.kas.de/db_files/dokumente/7_dokument_dok_pdf_5422_1. pdf (Stand 19.07.2006) 219 gen worden seien, die jedoch aus historischen Gründen keine Erfahrung mit dem Betrieb von Krankenhäusern gehabt hätten und so eher bereit gewesen seien, die Häuser an private Betreiber zu übergeben.611 Die in den 90er-Jahren zu beobachtende Privatisierung sei viel weniger als die Privatisierungspraxis in den letzten Jahren auf einen Rationalisierungsdruck zurückzuführen als auf besondere Umstände in der Zeit nach der Wiedervereinigung. Ob dies letztlich der alleinige Grund für die zu beobachtende Entwicklung war, mag zumindest bezweifelt werden. Näher liegt die Begründung, dass die Träger in den Neuen Bundesländern bereits viel früher und härter die Kostenlast gespürt und früher und entschiedener auf Privatisierungen gesetzt haben. Ob die höheren KHG-Fördermittel für di e Krankenhäuser in den Neuen Bundesländern für deren Rechtsformentwicklung bedeutsam geworden sind, lässt sich aus den vorhandenen Daten nicht abschließend beurteilen. Der Vollständigkeit halber soll lediglich auf diese Daten verwiesen werden (vgl. Abbildung 17). Die folgenden Tabellen enthalten (soweit verfügbar) zum Vergleich die vollständigen Daten aller Bundesländer aus den Jahren von 1989 bis 2005. Die in Abbildung 14 bis Abbildung 16 dargestellten Daten der neuen Bundesländer sind hier zur besseren Übersicht grau unterlegt. 611 Vgl. Wolfgang Pföhler (Fußn. 610). Abbildung 14 – Quelle: Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 1989-1997; Grunddaten der Krankenhäuser 2004/2005. Grafik: O. Kellmer. Tabelle 5: zu Abbildung 14 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1999 2000 2001 2002 2004 2005 Öffentliche Krankenhäuser BW 245 160 161 157 153 154 154 122 123 122 131 139 127 BY 320 241 233 234 229 224 222 206 205 205 205 221 211 BE 45 27 27 19 19 19 19 16 16 5 4 3 3 BB 60 48 46 35 28 27 24 24 23 22 22 22 HB 6 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 HH 15 12 12 12 12 12 10 9 9 9 10 13 HE 106 55 56 57 57 55 52 49 50 50 48 64 67 MV 72 42 29 22 17 16 13 13 11 10 8 8 NI 119 83 81 81 77 78 77 71 70 71 68 72 68 NW 114 80 78 78 77 77 77 69 66 65 65 90 89 RP 46 32 29 28 27 25 24 20 20 20 19 20 19 SL 15 11 12 12 12 11 11 11 11 11 11 11 11 SN 133 79 73 69 58 60 47 45 43 40 40 39 ST 83 51 52 50 45 43 33 31 31 27 24 23 SH 46 36 35 34 31 31 30 30 29 26 27 32 29 TH 83 47 42 42 37 34 27 27 26 21 19 17 220 Abbildung 15 – Quelle: Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 1989-1997; Grunddaten der Krankenhäuser 2004/2005. Grafik: O. Kellmer. Tabelle 6: zu Abbildung 15 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1999 2000 2001 2002 2004 2005 Freigemeinnützige Krankenhäuser BW 122 71 73 73 74 72 72 80 74 72 62 76 76 BY 106 64 61 58 58 57 56 59 58 58 52 53 54 BE 72 46 44 46 46 44 43 33 33 32 30 36 34 BB 12 15 19 18 19 19 19 18 18 17 HB 6 6 6 6 6 . 6 6 6 7 7 HH 20 21 21 21 21 21 21 21 21 21 19 16 HE 93 72 71 71 71 71 74 75 68 65 63 62 59 MV 3 9 13 13 13 13 13 12 NI 109 89 88 89 85 85 85 77 78 77 72 77 77 NW 370 315 311 310 312 310 308 300 300 299 291 317 311 RP 74 62 64 64 65 66 67 66 66 64 62 59 60 SL 19 15 15 . 15 16 16 15 15 SN 19 18 17 16 18 19 20 18 17 14 17 17 ST 15 16 16 15 14 12 15 15 SH 38 20 21 20 19 19 20 21 18 20 15 32 35 TH 18 17 14 14 12 11 11 11 11 15 13 221 Abbildung 16 – Quelle: Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 1989-1997; Grunddaten der Krankenhäuser 2004/2005. Grafik: O. Kellmer. Tabelle 7: zu Abbildung 16 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1999 2000 2001 2002 2004 2005 Private Krankenhäuser BW 228 65 60 60 62 65 69 90 87 90 75 101 102 BY 302 92 95 98 93 96 99 106 108 108 91 113 120 BE 34 20 19 19 19 19 19 20 22 28 27 32 34 BB 9 6 7 7 6 7 8 HB 4 3 3 3 3 3 3 2 2 HH 9 9 10 9 8 7 5 5 5 5 18 23 HE 134 36 37 36 35 34 32 33 34 38 43 46 49 MV 7 7 7 9 10 13 14 NI 98 35 33 33 36 34 34 45 50 54 52 57 59 NW 46 18 19 19 19 26 26 28 32 33 30 49 44 RP 68 13 14 14 16 15 15 18 18 15 14 19 18 SL 10 2 - 0 1 1 - - SN 4 7 7 11 10 21 22 25 22 29 29 ST 1 2 4 5 5 5 12 12 SH 46 27 30 31 35 32 31 32 35 35 33 41 40 TH 1 3 4 7 10 11 11 12 11 16 16 222 Abbildung 17 – Quelle : Arbeitskreis für Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen der Länder; Umfrage des Krankenhausausschusses der Arbeitsgemeinschaft der Obersten Landesgesundheitsbehörden 2004 (AOLG), zitiert nach Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung (RWI), Neuinvestitionen des Landes in Krankenhäusern für eine gute und sichere medizinische Versorgung, 2006. Grafik: O. Kellmer. 223 3. Die Entwicklung in Bayern a) Allgemeine Entwicklung Die allgemeine Entwicklung im Krankenhausbereich ist in Bayern seit 1991 weniger dramatisch als im Bundesgebiet. Während im gesamten Bundesgebiet (vgl. Abbildung 6) in diesem Zeitraum über 20% der Betten abgebaut wurden, betrug dieser Wert im Freistaat (vgl. Abbildung 18) lediglich rund 8%. Zwar blieb die Zahl der Einrichtungen in der Zeit von 1993 bis 2001 in Bayern weitgehend stabil, eine Stabilität, die in der gesamten Bundesrepublik nicht zu verzeichnen war, jedoch schlossen mit rund 10% über den gesamten Betrachtungszeitraum ähnlich viele Einrichtungen in Bayern wie im Bundesgebiet. In Bayern hat sich dieser Trend ab 2002 wieder spürbar verstärkt.

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Zusammenfassung

Die Arbeit problematisiert die gegenwärtige Praxis einer materiellen und formellen Privatisierung weiter Bereiche der kommunalen Daseinsvorsorge. Im Ersten Teil wird als verfassungstheoretisches Problem der materiellen Privatisierung auf die Gefahr einer Erosion des Öffentlichen hingewiesen: auf die Tendenz zur Ausdünnung der demokratischen und sozialstaatlichen Legitimations- und Verantwortungsstrukturen. Im Zweiten Teil wird die These entwickelt, dass es sich bei der Wahl einer privatrechtlichen Organisationsform für öffentliches Handeln (formelle Privatisierung) nicht um eine rein rechtstechnische Frage, sondern um eine verfassungsrelevante Strukturentscheidung handelt, die einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedarf. Als eine flexible Handlungsform des öffentlichen Rechts und als geeignete Alternative zu privatrechtlichen Rechtsformen wird im Dritten Teil die Organisationsform des selbständigen Kommunalunternehmens vorgestellt. Die Leistungsfähigkeit dieser neuen öffentlich-rechtlichen Organisationsform wird sodann im Vierten Teil auf der Grundlage eines ausführlichen Rechtsformenvergleichs dargestellt und im Fünften Teil anhand einer rechtstatsächlichen Analyse der bayerischen Krankenhaus-Kommunalunternehmen konkretisiert. Von den rechtspolitischen Vorschlägen ist die Forderung nach einer Einführung einer direktiven Mitbestimmung im Kommunalunternehmen hervorzuheben.