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Alfred Rinken, Ausübung öffentlich-rechtlicher Befugnisse und Dienstherreneigenschaft in:

Alfred Rinken

Alternativen zur Privatisierung, page 121 - 122

Das selbständige Kommunalunternehmen als Organisationsform der kommunalen Daseinsvorsorge am Beispiel der kommunalen Krankenhäuser

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4055-3, ISBN online: 978-3-8452-1203-6 https://doi.org/10.5771/9783845212036

Series: Schriften der Hans-Böckler-Stiftung, vol. 73

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121 Im Mittelfeld der Autonomieskala stehen Eigenbetrieb, Kommunalunternehmen und GmbH. Obwohl das durchweg reformierte Eigenbetriebsrecht durchaus eine weitgehend selbständige Geschäftsführung ermöglicht, 363 enthält die Verteilung der Kompetenzen auf vier Hauptorgane – Werkleitung, Werkausschuss, Gemeinderat und Bürgermeister – weiterhin ein hohes Potential für effizienzmindernde Kompetenzkonflikte.364 Wiederum sind es Kommunalunternehmen und GmbH, die sich durch ihre organisatorische Gestaltbarkeit auf der Basis einer klaren Grundstruktur für die kommunale Daseinsvorsorge als besonders geeignet erweisen. Beim Kommunalunternehmen ermöglichen es die eigene Rechtspersönlichkeit, die an der AG orientierte zweigliedrige Vorstandsverfassung, die klare Kompetenzabgrenzung zwischen Vorstand und Verwaltungsrat sowie die geringe gesetzliche Regelungsdichte, eine Unternehmensverfassung zu schaffen, durch die dem Vorstand weitreichende Entscheidungsbefugnisse für eine effektive und flexible Unternehmensführung zugewiesen werden. Auch bei der GmbH lassen sich durch Gesellschaftsvertrag die Führungsstrukturen in entsprechender Weise gestalten. 2. Ausübung öffentlich-rechtlicher Befugnisse und Dienstherreneigen schaft365 Wie bei der Darstellung der Grundstrukturen schon ausgeführt worden ist (vgl. Abschnitt I. 3.), kann die Gemeinde dem Kommunalunternehmen einzelne oder alle mit einem bestimmten Zweck verbundene Aufgaben ganz oder teilweise übertragen; das Kommunalunternehmen wird damit an Stelle der Gemeinde zum Aufgabenträger und tritt insoweit in die Pflichtenstellung der Gemeinde ein. Konsequenter Weise können dem Kommunalunternehmen die zur Aufgabenerfüllung notwendigen öffentlich-rechtlichen Handlungsbefug nisse verliehen werden. Im Einzelnen kann die Gemeinde dem Kommunalunternehmen das Recht einräumen, an ihrer Stelle Satzungen und Rechtsverordnungen für das übertragene Aufgabengebiet zu erlassen und durch gesonderte Satzung einen Anschluss- und Benutzungszwang zugunsten des Kommunalunternehmens festlegen;366 das Kommunalunternehmen ist zur Gebührenerhebung befugt und kann seine Verwaltungsakte im Wege der Verwaltungs- 363 Für eine Weiterentwicklung des Eigenbetriebs im Sinne eines ausgewogenen Verhältnisses von selbständiger Unternehmensführung und effektiver gemeindlicher Einwirkung vgl. H. Schraffer, Der kommunale Eigenbetrieb, 1993, S. 119 ff. 364 A. Gaß, Umwandlung (Fußn. 334), S. 63; Vitzthum, AöR 104 (1979), S. 580 ff., 609 f. 365 Zum Folgenden vgl. insbes. J. Hellermann, in: W. Hoppe / M. Uechtritz (Hrsg.), Handbuch (Fußn. 249), S. 151 Rn. 78 ff.; A. Gaß, Umwandlung (Fußn. 334), S. 145 ff.; jeweils m. w. Nachw. 366 Art. 89 Abs. 2 GO Bay; § 113c NGO; § 114a Abs. 3 GO NW; § 86 Abs. 3 GO RhPf; § 3 AnstG LSA; § 106a Abs. 3 GO SchlH. 122 vollstreckung durchsetzen.367 Soweit dem Kommunalunternehmen durch Unternehmenssatzung die Ausübung hoheitlicher Befugnisse übertragen wor den ist, hat es das Recht, Dienstherr von Beamten zu sein (Art. 3 Nr. 3 BayBG i. V. m. Art. 90 Abs. 4 Satz 1 GO Bay). In der Möglichkeit, auch hoheitliche Aufgaben vollständig auf das Kommunalunternehmen zu übertragen, dem Kommunalunternehmen öffentlich-rechtliche Handlungsbefugnisse zu verleihen und Beamte zu beschäftigten, liegt ein wesentlicher Unterschied zu den privatrechtlich organisierten Unternehmen der Gemeinde. Mit der Gründung einer Eigen- oder Beteiligungsgesellschaft entsteht ein privatrechtliches Unternehmen, dessen Handeln als Verwaltungshelfer oder Erfüllungsgehilfe der Gemeinde rechtlich nicht als unmittelbare kommunale Aufgabenwahrnehmung qualifiziert werden kann und das grundsätzlich auf die privatrechtlichen Handlungsmöglichkeiten beschränkt ist. Für eine Beleihung der Eigengesellschaft mit öffentlich-rechtlichen Befugnissen fehlt es im Kommunalrecht regelmäßig an der erforderlichen gesetzlichen Grundlage.368 Mit seinem öffentlich-rechtlichen Status und seinen öffentlich-rechtlichen Handlungskompetenzen hat das Kommunalunternehmen bei allen hoheitlichen Aufgaben einen deutlichen Vorteil vor privatrechtlichen Organisationsformen. Praktisch wirksam wird dieser Vorteil z. B. bei der Abwasserbeseitigung. Bedient sich eine Gemeinde zur Erfüllung ihrer Abwasserbeseitigungspflicht einer GmbH als Erfüllungsgehilfe, so bleibt sie für den Erlass der Gebührensatzung und der Verwaltungsakte sowie für die Verwaltungsvoll streckung zuständig. Einem Kommunalunternehmen kann sie diese hoheitlichen Befugnisse übertragen, so dass eine mit Reibungsverlusten verbundene Zweispurigkeit vermieden wird. 3. Einwirkungsmöglichkeiten der Kommune Flexibilität und Autonomie der Unternehmensführung sind das eine Postulat, dem moderne, in komplexen Wirtschaftsbeziehungen agierende Gemeindeunternehmen genügen müssen, hinreichende Einwirkungsmöglichkeiten der Kommune sind das andere Postulat, das sich aus den verfassungs- und kom- 367 So ausdrücklich Art. 91 Abs. 4 GO Bay. 368 Eine Ausnahme bildet § 85 Abs. 5 GO RhPf. Nach dieser Vorschrift kann die Gemeinde durch Satzung, die der Genehmigung der Aufsichtsbehörde bedarf, juristischen Personen des Privatrechts, an denen ausschließlich sie und andere kommunale Körperschaften beteiligt sind, das Recht verleihen, bei der Erfüllung von einzelnen Selbstverwaltungsaufgaben an ihrer Stelle tätig zu werden, wenn Gründe des Gemeinwohls nicht entgegenstehen. Der Beliehene hat das Recht, auf Grund von Satzungen der Gemeinde Verwaltungsakte zu erlassen, insbesondere auch den Anschluss- und Benutzungszwang durchzusetzen, sowie öffentlich-rechtliche Entgelte zu ergeben.

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Zusammenfassung

Die Arbeit problematisiert die gegenwärtige Praxis einer materiellen und formellen Privatisierung weiter Bereiche der kommunalen Daseinsvorsorge. Im Ersten Teil wird als verfassungstheoretisches Problem der materiellen Privatisierung auf die Gefahr einer Erosion des Öffentlichen hingewiesen: auf die Tendenz zur Ausdünnung der demokratischen und sozialstaatlichen Legitimations- und Verantwortungsstrukturen. Im Zweiten Teil wird die These entwickelt, dass es sich bei der Wahl einer privatrechtlichen Organisationsform für öffentliches Handeln (formelle Privatisierung) nicht um eine rein rechtstechnische Frage, sondern um eine verfassungsrelevante Strukturentscheidung handelt, die einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedarf. Als eine flexible Handlungsform des öffentlichen Rechts und als geeignete Alternative zu privatrechtlichen Rechtsformen wird im Dritten Teil die Organisationsform des selbständigen Kommunalunternehmens vorgestellt. Die Leistungsfähigkeit dieser neuen öffentlich-rechtlichen Organisationsform wird sodann im Vierten Teil auf der Grundlage eines ausführlichen Rechtsformenvergleichs dargestellt und im Fünften Teil anhand einer rechtstatsächlichen Analyse der bayerischen Krankenhaus-Kommunalunternehmen konkretisiert. Von den rechtspolitischen Vorschlägen ist die Forderung nach einer Einführung einer direktiven Mitbestimmung im Kommunalunternehmen hervorzuheben.