Content

Alfred Rinken, Einleitung: Frageinteresse und Vorverständnis in:

Alfred Rinken

Alternativen zur Privatisierung, page 21 - 24

Das selbständige Kommunalunternehmen als Organisationsform der kommunalen Daseinsvorsorge am Beispiel der kommunalen Krankenhäuser

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4055-3, ISBN online: 978-3-8452-1203-6 https://doi.org/10.5771/9783845212036

Series: Schriften der Hans-Böckler-Stiftung, vol. 73

Bibliographic information
21 Einleitung: Frageinteresse und Vorverständnis Das Frageinteresse, das die folgenden Untersuchungen und Überlegungen leitet, ist primär ein verfassungstheoretisch-verfassungspolitisches. Es basiert auf der Überzeugung, dass Verfassungswandel sich nicht in plötzlichen und Aufsehen erregenden Änderungsschüben vollzieht, sondern unterhalb der Ebene des formellen Verfassungsrechts in eher unscheinbaren Veränderungen. Der heute viel diskutierte »Wandel der Staatlichkeit« ist ein evolutiver Prozess, der in einer Vielzahl technisch und nebensächlich wirkender Verschiebungen im politisch-rechtlichen Gesamtsystem aufgespürt werden muss, in Verschiebungen, die zunächst nur schwer als Indizien für strukturelle Ver- änderungen erkennbar sind. Ein solches Indiz für einen tiefgreifenden Wandel der Verfassungsstruktur der Bundesrepublik Deutschland ist der zur Zeit mit steigender Intensität vorangetriebene Prozess der Privatisierung weiter Bereiche bisher staatlicher und vor allem kommunaler Tätigkeiten auf dem Gebiet der sozialstaatlichen Daseinsvorsorge. Mit jeder Privatisierung wird darüber entschieden, welche Agenden aus dem Bereich der »Politik« ausscheiden und dem »Markt« überlassen (materielle Privatisierung) oder doch in marktförmiger Weise erbracht (formelle Privatisierung) werden sollen. Eine solche Verschiebung vom »Staat« zur »Gesellschaft« oder besser: von der »Politik« zum »Markt« ändert, wenn sie nicht nur vereinzelt, sondern massenhaft geschieht, das Koordinatensystem, das der überkommenen Struktur des Verfassungsstaates in seiner modernen Form als rechts- und sozialstaatliche Demokratie zugrunde liegt. Über das Faktum eines solchen Strukturwandels dürfte weitgehende Einigkeit bestehen. Keine Einigkeit besteht in seiner Bewertung, da diese Bewertung durch höchst unterschiedliche Vorverständnisse vorgeprägt ist, die sich – idealtypisch und schlagwortartig – auf einem breiten Spektrum zwischen den Polen »marktliberal« und »staatskonservativ« verorten lassen. Während die hochaktuelle neoliberale Position alles Heil von sich selbst optimierenden Prozessen des Marktes erwartet und Staat und Politik nur als Störenfriede betrachtet, sieht die heute im Rückzug befindliche staatskonservative Position jede Privatisierung als einen Verlust an Staatssubstanz. Die folgenden Überlegungen schließen sich keiner dieser Extrempositionen an, sie sind vielmehr von einem Vorverständnis geleitet, das ich als verfassungsorientiertes Vorver- 22 ständnis bezeichnen möchte.1 Von diesem Vorverständnis aus können Aufgabenverlagerungen vom »Staat« in die »Gesellschaft« durchaus als Freiheitsgewinn und Rechtsformänderungen als Flexibilitätsgewinn erkannt und neue Formen »gesellschaftlicher Produktion« bzw. privat-öffentlicher Kooperation angemessen gewürdigt werden. Dieses Vorverständnis ist somit keineswegs privatisierungsfeindlich. Es ist allerdings privatisierungskritisch, wenn Privatisierung als sich selbst legitimierendes Allheilmittel gepriesen und ohne eine gründliche Nachhaltigkeitsanalyse praktiziert wird, in der sowohl die betriebswirtschaftlichen Direktfolgen, als auch die mittelbaren Strukturfolgen bedacht werden. Kerngehalt dieses Vorverständnisses ist die Überzeugung, dass »Staat« und »Kommune« in ihrer demokratischen und sozialstaatlichen Form gesellschaftliche Errungenschaften sind, um in solidarischer und kooperativer Weise kollektive Aufgaben bearbeiten zu können, mit deren Lösung Einzelne und Gruppen im Konkurrenzkampf eines gewinnorientierten Marktes überfordert sind, und dass deshalb kommunale Daseinsvorsorge kein »altfränkisches« Relikt, sondern ein notwendiges Element einer sozialstaatlichen Verfassungsordnung ist, in der Marktkonkurrenz durch Solidarität und Marktfreiheit durch politische Gemeinwohlverantwortung moderiert und ergänzt werden. Wird somit »Privatisierung« in den folgenden Überlegungen beispielhaft als ein Element des Verfassungswandels gesehen, so soll das Privatisierungsproblem seinerseits wiederum in exemplarischer Weise am Beispiel der stationären Krankenversorgung untersucht werden. Der Krankenhaussektor ist nicht nur ein zentrales Feld sozialstaatlich-kommunaler Daseinsvorsorge, sondern steht in besonderer Weise unter materiellem und formellem Privatisierungsdruck. Er ist deshalb hervorragend geeignet, die Privatisierungsprozesse zu beschreiben und ihre verfassungsstrukturelle Tiefendimension auszuloten. Im Ersten Teil »Kommunale Daseinsvorsorge im Spannungsfeld von Politik und Markt« wird der Problemdruck dargestellt, unter dem die kommunale Daseinsvorsorge im Zeichen der Europäisierung und Globalisierung steht und dem sie sich in zunehmendem Maße durch eine materielle und/oder formelle Privatisierung ihrer Aufgaben zu entziehen sucht. Im Zweiten Teil »Rechtsformenwahl als Problem der Aufgabenerfüllung« konzentriert sich die Untersuchung auf das Teilproblem der formellen Privatisierung. Es wird die These entwickelt, dass es sich bei der Wahl einer privatrechtlichen Organisations- 1 Zu dem hier vorausgesetzten »Verfassungsdenken« vgl. K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl., 1995, Rn. 1 ff.; P. Häberle, Verfassung als öffentlicher Prozess, 3. Aufl., 1998, insbes. S. 121 ff., 172 ff., 396 ff.; ders., KritV 1995, 298 ff., 300; A. Rinken, Demokratie als Organisationsform der Bürgergesellschaft, in: A. Bovenschulte u. a. (Hrsg.), Demokratie und Selbstverwaltung in Europa, 2001, S. 223 ff., 229 ff. 23 form für öffentliches Handeln nicht um eine rein rechtstechnische Frage, sondern um eine verfassungsrelevante Strukturentscheidung handelt, die einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedarf. Als eine flexible Handlungsform des öffentlichen Rechts und als Alternative zu privatrechtlichen Rechtsformen wird im Dritten Teil die Organisationsform des selbständigen Kommunalunternehmens vorgestellt. In einem detaillierten Rechtsformenvergleich wird nachgewiesen, dass das Kommunalunternehmen den Anforderungen, die an eine wirtschaftlich effiziente, gemeinwohlorientierte und demokratisch verantwortete kommunale Aufgabenerfüllung gestellt sind, in weitem Umfang besser gerecht wird als privatrechtliche Organisationsformen. Die in den ersten Teilen entwickelten Überlegungen werden im Vierten und Fünften Teil am Beispiel der stationären Krankenversorgung praxisnah erläutert. Im Vierten Teil »Kommunale Krankenhäuser als Instrumente sozialstaatlich-kommunaler Daseinsvorsorge« wird ein Überblick über die Praxis materieller und formeller Privatisierung im Bereich der kommunalen Krankenhäuser gegeben. Im Fünften Teil »Das kommunale Krankenhaus in der Rechtsform des selbständigen Kommunalunternehmens« wird die Frage nach der praktischen Eignung der im Dritten Teil vorgestellten neuen öffentlich-rechtlichen Organisationsform gestellt und im Rahmen einer rechtstatsächlichen Untersuchung der bayerischen Krankenhaus-Kommunalunternehmen im Einzelnen geprüft. Der Sechste Teil beschließt die Arbeit mit einer Gesamtwürdigung. 24

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Die Arbeit problematisiert die gegenwärtige Praxis einer materiellen und formellen Privatisierung weiter Bereiche der kommunalen Daseinsvorsorge. Im Ersten Teil wird als verfassungstheoretisches Problem der materiellen Privatisierung auf die Gefahr einer Erosion des Öffentlichen hingewiesen: auf die Tendenz zur Ausdünnung der demokratischen und sozialstaatlichen Legitimations- und Verantwortungsstrukturen. Im Zweiten Teil wird die These entwickelt, dass es sich bei der Wahl einer privatrechtlichen Organisationsform für öffentliches Handeln (formelle Privatisierung) nicht um eine rein rechtstechnische Frage, sondern um eine verfassungsrelevante Strukturentscheidung handelt, die einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedarf. Als eine flexible Handlungsform des öffentlichen Rechts und als geeignete Alternative zu privatrechtlichen Rechtsformen wird im Dritten Teil die Organisationsform des selbständigen Kommunalunternehmens vorgestellt. Die Leistungsfähigkeit dieser neuen öffentlich-rechtlichen Organisationsform wird sodann im Vierten Teil auf der Grundlage eines ausführlichen Rechtsformenvergleichs dargestellt und im Fünften Teil anhand einer rechtstatsächlichen Analyse der bayerischen Krankenhaus-Kommunalunternehmen konkretisiert. Von den rechtspolitischen Vorschlägen ist die Forderung nach einer Einführung einer direktiven Mitbestimmung im Kommunalunternehmen hervorzuheben.