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Alfred Rinken, Titelei/Inhaltsverzeichnis in:

Alfred Rinken

Alternativen zur Privatisierung, page 2 - 14

Das selbständige Kommunalunternehmen als Organisationsform der kommunalen Daseinsvorsorge am Beispiel der kommunalen Krankenhäuser

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4055-3, ISBN online: 978-3-8452-1203-6 https://doi.org/10.5771/9783845212036

Series: Schriften der Hans-Böckler-Stiftung, vol. 73

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Schriften der Hans-Böckler-Stiftung Band 73 BUT_Rinken_4055-3.indd 2 15.10.2008 8:54:25 Uhr Prof. Dr. Alfred Rinken Alternativen zur Privatisierung Das selbständige Kommunalunternehmen als Organisationsform der kommunalen Daseinsvorsorge am Beispiel der kommunalen Krankenhäuser Nomos BUT_Rinken_4055-3.indd 3 15.10.2008 8:54:25 Uhr 1. Auflage 2008 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2008. Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://www.d-nb.de abrufbar. ISBN 978-3-8329-4055-3 BUT_Rinken_4055-3.indd 4 15.10.2008 8:54:25 Uhr 5 Vorwort Die vorliegende Arbeit ist das Ergebnis eines Forschungsprojekts, das aus meiner Praxis als Hochschullehrer und Mitglied eines Landesverfassungsgerichts entstanden ist. In beiden Praxisbereichen war ich mit Einzelfragen der Privatisierung öffentlicher Aufgaben beschäftigt. Aus dieser Beschäftigung entstand der Wunsch, das Privatisierungsproblem grundsätzlicher und in seinen Auswirkungen auf den verfassungsrechtlichen Gesamtzusammenhang zu behandeln. Diesen Wunsch konnte ich mir dank einer von der Hans-Böckler- Stiftung gewährten Forschungsförderung erfüllen. Der Stiftung sei dafür mein aufrichtiger Dank gesagt. Besonderer Dank gilt hier Frau Dr. Erika Metzger, die das Projekt in seiner Planungsphase tatkräftig gefördert hat, sowie Herrn Rechtsanwalt Ralf Trümner und Herrn Dr. Karsten Schneider, die die Projektarbeit verständnisvoll begleitet haben. Dank schulde ich auch der Bundesverwaltung von Ver.di für eine Mitfinanzierung des Projekts und hier insbesondere Herrn Dirk Völpel-Haus für seine aktive und informative Unterstützung. Im Rahmen des Projekts habe ich eine Befragung der Vorstände der als Kommunalunternehmen organisierten Krankenhäuser in Bayern vorgenommen. Es ist der freundlichen Hilfe von Herrn Ministerialdirigent Dr. Gerhard Knorr, dem Leiter der Krankenhausabteilung im Bayerischen Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen, zu verdanken, dass die Fragebogenaktion erfolgreich durchgeführt werden konnte. Dafür bedanke ich mich sehr herzlich. Dank sei auch allen Krankenhausvorständen gesagt, die die Mühe auf sich genommen haben, meine Fragen zu beantworten. Schließlich und mit besonderem Nachdruck danke ich meinen Mitarbeitern für die gute und immer erfreuliche und fruchtbare Zusammenarbeit. Herr Verwaltungsrichter Oliver Kellmer hat mich nicht nur durch Bibliotheks- und Internetrecherchen unterstützt, sondern auch wichtige inhaltliche Beiträge geleistet; ich hebe die statistischen Angaben zur Entwicklung im Krankenhausbereich sowie wesentliche Vorarbeiten zum steuerrechtlichen Teil hervor. Gemeinsam haben Herr Kellmer und ich den in der Zeitschrift »Die Verwaltung« 39 (2006), S. 1-28, veröffentlichten Aufsatz »Kommunale Krankenhäuser als Instrumente sozialstaatlich-kommunaler Daseinsvorsorge im europäischen Verfassungsverbund« verfasst. Eine große Hilfe war mir auch die zuverlässige Zuarbeit von Herrn Diplomjurist Matthias Lindhorst, der die einschlägigen Gesetzesmaterialien aufbereitet und mir die umfangreiche Literatur in Buch- und Kopieform zugänglich gemacht hat. Bremen, im Februar 2008 Prof. Dr. Alfred Rinken 7 Inhaltsübersicht Inhaltsverzeichnis 9 Abkürzungsverzeichnis 15 Einleitung: Frageinteresse und Vorverständnis 21 Erster Teil: Kommunale Daseinsvorsorge im Spannungsfeld von Politik und Markt 25 I. Kommunale Daseinsvorsorge im Sozialstaat des Grundgesetzes 25 II. Kommunale Daseinsvorsorge unter Problemdruck 29 III. Privatisierung als Entlastungsstrategie 42 IV. Das Kernproblem: Verortung im Spannungsfeld von Politik und Markt 52 Zweiter Teil: Rechtsformenwahl als Problem der Aufgabenerfüllung 85 I. Kommunale Modernisierungsstrategien 85 II. Rechtsformenwahl als komplexe Systementscheidung 95 Dritter Teil: Das Kommunalunternehmen als Alternative zur Organisationsprivatisierung 105 I. Die Grundstrukturen des Kommunalunternehmens 105 II. Kommunalunternehmen und Eigengesellschaft im Rechtsformenvergleich 117 III. Zwischenresümee 166 IV. Rechtspolitische Vorschläge 169 8 Vierter Teil: Kommunale Krankenhäuser als Instrumente sozialstaatlich-kommunaler Daseinsvorsorge 194 I. Zur Exemplarietät des Krankenhausbereichs 194 II. Aufgabenprivatisierung im Krankenhausbereich 208 III. Rechtsformentwicklung im öffentlichen Krankenhausbereich 226 IV. Ausblick und Resümee 242 Fünfter Teil: Das kommunale Krankenhaus in der Rechtsform des selbständigen Kommunalunternehmens – Ein Beitrag zur Rechtstatsachenforschung 246 I. Kommunalunternehmen in Bayern 246 II. Die Ergebnisse im Einzelnen 250 Sechster Teil: Zusammenfassung der Ergebnisse 290 Anhang I – Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (GO Bay) – Auszug 293 Anhang II – Krankenhaus-Kommunalunternehmen in Bayern – alphabetische Übersicht 301 Anhang III – Erhebungsbogen zum Forschungsprojekt 305 Literaturverzeichnis 317 9 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis 15 Einleitung: Frageinteresse und Vorverständnis 21 Erster Teil: Kommunale Daseinsvorsorge im Spannungsfeld von Politik und Markt 25 I. Kommunale Daseinsvorsorge im Sozialstaat des Grundgesetzes 25 II. Kommunale Daseinsvorsorge unter Problemdruck 29 1. Die Finanzlage der Kommunen 29 2. Europäisierung 32 3. Globalisierung 41 III. Privatisierung als Entlastungsstrategie 42 1. Privatisierungsformen 42 2. Privatisierungsmotive 45 3. Privatisierungsgrenzen 48 IV. Das Kernproblem: Verortung im Spannungsfeld von Politik und Markt 52 1. Die Weichenstellung 52 a) Privatisierung als Systemwechsel 52 b) Der zivilgesellschaftliche Dritte Sektor 53 c) Verantwortungskooperation zwischen Staat und Zivilgesellschaft 55 2. Kommunale Daseinsvorsorge im Gewährleistungsstaat 56 a) Der Sozialstaat als Gewährleistungsstaat 56 b) Kommunale Daseinsvorsorge in der Gewährleistungskommune 59 3. Die Gefahr: Die Erosion des Öffentlichen 61 a) Die öffentliche Struktur der kommunalen Selbstverwaltung 62 b) Tendenzen einer ökonomistischen Engführung 64 c) Die Aufgabe: Neujustierung des Verhältnisses von Politik und Markt 69 4. Kommunale Daseinsvorsorge in der EG als Wirtschaftsund Politikgemeinschaft 71 10 a) Schutz und Förderung der Daseinsvorsorge 72 b) Die soziale Dimension der Europäischen Union 76 c) Nationale Identität und kommunale Selbstverwaltung 79 d) Die kommunale Daseinsvorsorge nach Lissabon 81 Zweiter Teil: Rechtsformenwahl als Problem der Aufgabenerfüllung 85 I. Kommunale Modernisierungsstrategien 85 1. Modernisierung der Binnenorganisation 85 2. Ausgliederung auf verselbständigte Verwaltungseinheiten 87 3. Organisationsprivatisierung – ein Trend 88 a) Motive für die Wahl einer privatrechtlichen Organisationsform 88 b) Die Praxis der Organisationsprivatisierung im Überblick 89 aa) Gegenstand und Zahl der kommunalen Beteiligungsunternehmen 90 bb) Rechtsformen der kommunalen Beteiligungsunternehmen 91 cc) Beteiligungsverhältnisse 92 dd) Beteiligung Privater an kommunalen Unternehmen 94 II. Rechtsformenwahl als komplexe Systementscheidung 95 1. Verfassungsrechtliche Direktiven der Rechtsformenwahl 95 2. Einfachgesetzliche Rechtsformbestimmungen 97 3. Zur grundsätzlichen Bedeutung der Wahl der Privatrechtsform 98 4. Pflicht zur Wahl einer funktionsgerechten Organisationsform 100 Dritter Teil: Das Kommunalunternehmen als Alternative zur Organisationsprivatisierung 105 I. Die Grundstrukturen des Kommunalunternehmens 105 1. Vor- und Entstehungsgeschichte des Kommunalunternehmens 105 2. Rechtsgrundlagen des Kommunalunternehmens 108 3. Rechtsnatur und Aufgaben des Kommunalunternehmens 110 4. Gründung und Auflösung des Kommunalunternehmens 111 5. Innere Unternehmensverfassung 113 6. Anstaltslast und Gewährträgerhaftung 114 II. Kommunalunternehmen und Eigengesellschaft im Rechtsformenvergleich 117 1. Unternehmerische Flexibilität 118 a) Flexibilität bei Gründung und Auflösung 118 11 b) Flexibilität der Organisationsform 118 c) Flexibilität des Verwaltungshandelns 120 2. Ausübung öffentlich-rechtlicher Befugnisse und Dienstherreneigenschaft 121 3. Einwirkungsmöglichkeiten der Kommune 122 a) Konkretisierung des Unternehmenszwecks 123 b) Regelung der Kompetenzverteilung 124 c) Personelle Besetzung der Unternehmensorgane 125 d) Weisungsrechte 127 e) Informationsrechte 129 4. Publizität 133 5. Kommunale Kontrollinstrumente 134 a) Rechnungs- und Prüfungswesen 134 b) Beteiligungsberichte, Beteiligungsverwaltung 135 c) »Parlamentarische Kontrolle« 137 6. Staatsaufsicht 139 7. Personalwirtschaftliche Aspekte 139 8. Betriebliche Mitbestimmung der Arbeitnehmer 141 9. Direktive Mitbestimmung der Arbeitnehmer 144 10. Haftungsrisiken der Gemeinde 146 11. Finanzierungsmöglichkeiten 147 12. Kooperationsmöglichkeiten 148 a) Kooperation von Gemeindeunternehmen mit öffentl.-rechtlichen Rechtsträgern 148 aa) Das gemischt-öffentliche Unternehmen 148 bb) Das gemeinsame Kommunalunternehmen 150 b) Kooperation kommunaler Unternehmen mit Privaten 151 13. Vergaberechtliche Situation 154 a) Gemeindeunternehmen als öffentliche Auftraggeber 154 b) Gemeindeunternehmen als Auftragnehmer 156 c) Vergaberecht und interkommunale Zusammenarbeit 158 14. Europäisches Beihilferecht 159 15. Steuerrechtliche Aspekte 159 a) Umwandlung / Rechtsformwechsel 160 b) Körperschaftsteuer 161 c) Kapitalertragsteuer 162 d) Umsatzsteuer 162 e) Gewerbesteuer 163 f) Grundsteuer 164 g) Grunderwerbsteuer 164 h) Zusammenfassung 164 III. Zwischenresümee 166 12 IV. Rechtspolitische Vorschläge 169 1. Vorschläge de lege ferenda 170 2. Inkurs 1: Zur direktiven Mitbestimmung im Kommunalunternehmen 172 a) Direktive Mitbestimmung als Bestandteil guter Unternehmensführung 172 b) Der verfassungsrechtliche Rahmen direktiver Mitbestimmung 179 c) Möglichkeiten direktiver Mitbestimmung im Kommunalunternehmen 187 3. Inkurs 2: Zur Beteiligung Privater am Kommunalunternehmen 190 Vierter Teil: Kommunale Krankenhäuser als Instrumente sozialstaatlich-kommunaler Daseinsvorsorge 194 I. Zur Exemplarietät des Krankenhausbereichs 194 1. Kommunale Krankenhäuser als Institutionen der kommunalen Daseinsvorsorge 195 2. Kommunale Krankenhäuser unter Rationalisierungsdruck 198 3. Kommunale Krankenhäuser auf dem Privatisierungspfad 202 4. Das Krankenhauswesen im Gewährleistungsstaat 206 5. Kommunale Krankenhäuser im europäischen Beihilferecht 207 II. Aufgabenprivatisierung im Krankenhausbereich 208 1. Die Entwicklungen im Krankenhausbereich vor 1990 208 a) Bundesrepublik 208 b) DDR 210 2. Entwicklungen nach 1990 in Gesamtdeutschland 211 a) Detailuntersuchungen 214 b) Allgemeiner Länderüberblick 216 c) Sondergründe in den Neuen Bundesländern 218 3. Die Entwicklung in Bayern 223 a) Allgemeine Entwicklung 223 b) Rechtsträgerentwicklung 224 III. Rechtsformentwicklung im öffentlichen Krankenhausbereich 226 1. Gesamtüberblick 226 2. Die Entwicklung in Bayern 235 a) Allgemeine Entwicklung 235 b) Rechtsform und Trägergruppen 240 IV. Ausblick und Resümee 242 13 Fünfter Teil: Das kommunale Krankenhaus in der Rechtsform des selbständigen Kommunalunternehmens – Ein Beitrag zur Rechtstatsachenforschung 246 I. Kommunalunternehmen in Bayern 246 1. Untersuchungsgegenstand und Fragestellung 246 2. Untersuchungsmethode 247 a) Unternehmenssatzungen 247 b) Pilotstudie 247 c) Erhebungsbogen 250 II. Die Ergebnisse im Einzelnen 250 1. Gründung der Krankenhaus-Kommunalunternehmen 250 2. Unternehmenszweck der Krankenhaus-Kommunalunternehmen 251 a) Gegenstand 252 b) Aufgaben 252 c) Gemeinnützigkeit 254 d) Übertragung öffentlich-rechtlicher Befugnisse 254 3. Organisationsstruktur der Krankenhaus-Kommunalunternehmen 254 a) Verwaltungsrat 255 aa) Zusammensetzung des Verwaltungsrats 255 (1) Stimmberechtigte Mitglieder 255 (2) Nicht stimmberechtigte Mitglieder 256 bb) Zuständigkeiten des Verwaltungsrats 256 cc) Verfahren des Verwaltungsrats 259 (1) Sitzungen des Verwaltungsrats 259 (2) Beschlüsse des Verwaltungsrats 260 dd) Kommunale Vorbehaltsrechte 261 (1) Zustimmungsvorbehalte 261 (2) Weisungen 261 b) Vorstand 262 aa) Organisation des Vorstands 262 (1) Vorstandsstruktur 262 (2) Vorstandsvergütung 263 bb) Zuständigkeiten des Vorstands 264 cc) Verfahren des Vorstands 266 dd) Verhältnis Vorstand – Verwaltungsrat 266 4. Organisation des Krankenhausbetriebs 267 a) Betriebsleitung 267 b) Verhältnis Krankenhausbetrieb – Verwaltungsrat 269 c) Patientenvertretung 270 14 5. Personalwirtschaft 270 a) Leitende Angestellte 270 b) Mitarbeiter 271 6. Zur finanziellen Situation der Krankenhaus-Kommunalunternehmen 271 a) Stammkapital 271 b) Umsatz, Gewinne, Verluste 272 7. Outsourcing, Tochtergesellschaften, Kooperationen 274 a) Outsourcing 274 b) Dienstleistungsgesellschaften 275 c) Public Private Partnership 277 d) Kooperationen, Vernetzungen 277 aa) Regionale Kooperationen zwischen Kliniken 278 bb) Vernetzung von stationärer und ambulanter Versorgung 279 e) Ein Fallbeispiel: Das Klinikum Nürnberg 281 8. Gemeinsames Kommunalunternehmen 285 9. Rechtsformänderungen 286 10. Überörtliche Tätigkeit 287 11. Selbsteinschätzung 287 a) Erfahrungen 287 b) Vor- und Nachteile 288 c) Änderungsvorschläge 289 Sechster Teil: Zusammenfassung der Ergebnisse 290 Anhang I – Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (GO Bay) – Auszug 293 Anhang II – Krankenhaus-Kommunalunternehmen in Bayern – alphabetische Übersicht 301 Anhang III – Erhebungsbogen zum Forschungsprojekt 305 Literaturverzeichnis 317

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Zusammenfassung

Die Arbeit problematisiert die gegenwärtige Praxis einer materiellen und formellen Privatisierung weiter Bereiche der kommunalen Daseinsvorsorge. Im Ersten Teil wird als verfassungstheoretisches Problem der materiellen Privatisierung auf die Gefahr einer Erosion des Öffentlichen hingewiesen: auf die Tendenz zur Ausdünnung der demokratischen und sozialstaatlichen Legitimations- und Verantwortungsstrukturen. Im Zweiten Teil wird die These entwickelt, dass es sich bei der Wahl einer privatrechtlichen Organisationsform für öffentliches Handeln (formelle Privatisierung) nicht um eine rein rechtstechnische Frage, sondern um eine verfassungsrelevante Strukturentscheidung handelt, die einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedarf. Als eine flexible Handlungsform des öffentlichen Rechts und als geeignete Alternative zu privatrechtlichen Rechtsformen wird im Dritten Teil die Organisationsform des selbständigen Kommunalunternehmens vorgestellt. Die Leistungsfähigkeit dieser neuen öffentlich-rechtlichen Organisationsform wird sodann im Vierten Teil auf der Grundlage eines ausführlichen Rechtsformenvergleichs dargestellt und im Fünften Teil anhand einer rechtstatsächlichen Analyse der bayerischen Krankenhaus-Kommunalunternehmen konkretisiert. Von den rechtspolitischen Vorschlägen ist die Forderung nach einer Einführung einer direktiven Mitbestimmung im Kommunalunternehmen hervorzuheben.