208 Kapitel 5: Zusammenfassung und Thesen In das Staatsorganisationsrecht ist Bewegung gekommen. Vor dem Jahre 2006 konnte jede einzelne Gesetzgebungsbefugnis ausschließlich einer einzigen Regelungsebene zugeordnet werden. Die konkurrierende Gesetzgebung bildete da keine Ausnahme, wofür die Kollisionsvermeidungsnorm des Art. 72 Abs. 1 Hs. 2 GG verantwortlich war. Bund und Länder konnten sich zwar gesetzgeberisch prinzipiell innerhalb desselben Kompetenztitels bewegen, dies jedoch niemals zur selben Zeit. Entschloss sich der Bund zu regeln, so war die Befugnis der Länder zur Gesetzgebung im entsprechenden Umfang verloren. Die Abweichungsgesetzgebung zeichnet in diesem Zusammenhang tatsächlich das Bild einer konkurrierenden Gesetzgebung, indem der Wirkungsbereich eben dieser Kollisionsvermeidungsnorm zurückgenommen wurde. Das Ergebnis ist echte Konkurrenz.822 Dies gilt um so mehr, als bei der Verfahrensausgestaltung der Abweichungsgesetzgebung in 72 Abs. 3 GG auf ein Bundesveto gegenüber der Länderabweichung verzichtet wurde. Dabei waren nahezu alle vorher diskutierten Abweichungsmodelle mit einem solchen Bundeseinspruch versehen.823 Stattdessen wurde mit Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG eine Regelung eingeführt, die den Interessenausgleich zwischen Bundes- und Landesgesetzgeber durch einen neutral alternierenden Anwendungsvorrang nach dem lex-posterior- Prinzip bewerkstelligt. Was die Anforderungen in Bezug auf die Wahrnehmung der Regelungsbefugnis angeht, gibt Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG also weder dem Bund noch den Ländern einen unmittelbaren Vorteil. Überlebt hat der Gedanke der „Bundesintervention“ jedoch in der Regelung der formellen Abweichungsoption der Länder, denn hier kann der Bund die Abweichung nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG in Ausnahmefällen von vornherein ausschließen. Obwohl Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG durch das Abstellen auf das Kriterium der Zeit gegenüber anderen Kollisionsnormen des Grundgesetzes die als Maßstab die Ebenenhierarchie nehmen, „aus der Art schlägt“, stellt er – und das ist eine erste These dieser Arbeit – keinen Fremdkörper im System des bundesstaatlichen Gefüges dar. Die lex-posterior-Systematik wird auch in Österreich für das Verhältnis zwischen Bundes- und Landesgesetzgeber angewendet. Dort entspringt diese dem Dogma der Parität, also der Annahme, dass beide bundesstaatlichen Ebenen als gleichrangig anzusehen sind. In Deutschland besteht mit Art. 31 GG zwar ein Indiz für eine Überordnung des Bundes gegenüber den Ländern. Dass sich die Kollisionsnorm des Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG mit diesem dabei nicht reibt, wurde jedoch dargelegt. Beide Normen haben den Charakter einer Kollisionsbereinigungsnorm, wobei die Anord- 822 Zumindest außerhalb der abweichungsfesten Sektoren in Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG. 823 Das Modell der Abgeordneten Stünker und Röttgen i.R.d. Bundesstaatskommission bildete beispielsweise eine Ausnahme und sah kein solches Bundesveto vor, siehe oben Kapitel 2, B. XI. 2. 209 nung des Anwendungsvorranges des späteren Gesetzes als Spezialvorschrift gegenüber der allgemeinen Kollisionsnorm des Art. 31 GG fungiert. Damit ist der Grundgedanke der Kollisionsentscheidung auch erstmals für den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung verfassungsrechtlich angeordnet. Die verfassungsrechtliche Verankerung eines Vorranges der späteren Norm befriedigt dabei selbst die Annahme, dass ein an die lex-posterior-Regel angelehnter Grundsatz nur dann im Mehrebenengefüge gelten könne, wenn dieser positivrechtlich normiert sei. Eine zweite These dieser Arbeit lautet: Die Abweichungsgesetzgebung fügt dem deutschen Bundesstaat ein Element des lernenden Föderalismus hinzu. Die sich entwickelnden Asymmetrien zwischen Bund und Ländern können eine Schnittfläche durch mögliche Konzepte bieten, aus denen Erfahrungen für die zukünftige Behandlung der jeweiligen Thematik gewonnen werden können. Die besondere Kapazität der Abweichungsgesetzgebung liegt dabei in der potentiell ungehemmten Geschwindigkeit der Erfahrungssammlung: Mehrere Modelle von Bund und Ländern können zeitgleich erprobt werden. Bei einer Adaption bewährter Modelle durch die Länder muss keine Freigabeentscheidung des Bundes für die betreffende Materie abgewartet werden.824 Eine schnellere Sammlung von Erfahrungswerten ermöglicht auch ein schnelleres und besseres Lernen des bundesstaatlichen Systems. Der Befürchtung, dass die Möglichkeiten des Art. 72 Abs. 3 GG nicht nur für den Wettbewerb um bessere Modelle genutzt werden könnten, sondern für gemeinschaftsschädliche Wettläufe nach unten, sei hier am Beispiel des Umweltrechts entgegengetreten. So ist hier auf Grund der Spielraumeinengung durch europarechtliche Vorgaben und abweichungsfeste Sektoren ein länderseitiges Umweltdumping nicht zu befürchten.825 Die entgegengesetzte Richtung, hin zu einer substantiellen Verschärfung der Umweltvorschriften, wird aber aller Voraussicht nach ebenfalls nicht eingeschlagen werden. Diese Marschrichtung dürfte vor allem auch durch das Interesse der Wirtschaft an bundesweit einheitlichen Standards gehemmt werden.826 Eine dritte These dieser Arbeit lautet: Trotz der Möglichkeit der Länder zum Abweichen von Bundesrecht ist eine daraus resultierende Rechtszersplitterung nicht zu befürchten. Zwar wird durch Art. 72 Abs. 3 GG sogar partielles Bundesrecht möglich, der befürchtete Flickenteppich divergierender Rechtslagen ist für den deutschen Bundesstaat jedoch kaum zu erwarten. Wahrscheinlicher ist der Wettbewerb von höchstens drei oder vier Ländern und des Bundes um bessere Konzepte. Die Karenzzeit für Bundesnormen gibt den Ländern dabei den zeitlichen Spielraum, um über mögliche Gegenkonzepte nachzudenken, wodurch die Angst vor der „Ping Pong“-Gesetzgebung überzogen erscheint. Dass auch die generelle Möglichkeit der 824 Wie etwa beim Beispiel des Art. 72 Abs. 4 GG. 825 Diese Befürchtung äußerte aber der Sachverständigenrat für Umweltfragen, Rechtsausschuss- Protokoll 15 vom 18.05.2006, S. 181 (S. 196); gegen diese Haltung damals die Stellungnahme von Kloepfer, aaO, S. 151 (S. 152), mit dem Hinweis darauf, dass sich die Länder in letzter Zeit um den Umweltschutz verdient gemacht hätten. 826 So auch Klein/Schneider, DVBl 2006, 1549 (1556). Für weitere Prognosen der Verwendung der Abweichungsoption im Umweltbereich, siehe auch Schulze-Fielitz, NVwZ 2007, 249 (254). 210 Gliedstaaten zu Sonderwegen gegenüber dem Bund an sich keineswegs eine Garantie für einen Rückfall in die Kleinstaaterei bedeutet, zeigt das Beispiel Kanadas. Eine vierte These dieser Arbeit lautet: Die Abweichungsgesetzgebung unterstützt den demokratischen Grundgedanken. Sie verlagert das Gewicht der hoheitlichen Einflussmöglichkeiten durch einen partiellen Abbau des Exekutiv-Bundesstaates wieder ein Stück hin zu den Parlamenten. Das mit dem Bundesstaatsprinzip funktional und in den Zielsetzungen verbundene Demokratieprinzip wird dadurch unterstützt. Dies macht sich auch in einer Akzentuierung der parlamentarischen Handlungsspielräume auf der Länderebene bemerkbar. Die unkonditionierte Möglichkeit für die Länder gegenüber dem Bund eigene Konzepte zu verwirklichen, ohne Furcht vor einer Vereinheitlichung von oben haben zu müssen, dämpft auch das Phänomen der Koordinierung der Gliedstaaten untereinander nach dem Postulat der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse. Gesetzgeberische Entscheidungsprozesse müssen nicht deshalb auf die „dritte Ebene“ verlagert werden, um die Fähigkeit zur einheitlichen Rechtssetzung durch die Länder demonstrieren zu können, denn das Damoklesschwert des Art. 72 Abs. 1 Hs. 2 GG hängt im Bereich des Art. 72 Abs. 3 GG nicht über den Köpfen der Länder. Eine auf diese Weise motivierte Bevormundung der Länderparlamente durch exekutivische Kommissionen und Gremien dürfte hier kaum zu erwarten sein. Eine fünfte These dieser Arbeit lautet: Die Abweichungsgesetzgebung hat Modellcharakter für eine Stärkung der Rolle der Länder gegenüber dem Bund. Die Kombination der Umstände, dass einerseits Gesetzgebungsprozesse näher beim Bürger ablaufen können und andererseits die Abweichungsoptionen eine Chance zur aufmerksamkeitsanziehenden Profilierung gegenüber dem Bund ermöglichen, stärken die Rolle der Länder gegenüber der gesellschaftlichen Wahrnehmung. Die Abweichungsgesetzgebung hat also die Kapazität, die Funktion der Länder als Integrationssubjekt für die Bürger gegenüber der Rolle als Integrationsobjekt827 innerhalb des Bundesstaates hervorzuheben. Derselbe Modellcharakter kann für eine Dämpfung der unitarisierenden Entwicklung der bundesstaatlichen Kompetenzordnung angenommen werden. Die Abweichungsgesetzgebung erstreckt sich allerdings auf eine recht geringe Anzahl an Kompetenztiteln. Eine unmittelbar ihr entspringende Rückführung der Unitarisierung des deutschen Bundesstaates ist nach ihrer konkreten Ausgestaltung also nicht zu erwarten. Die Klassifizierung als Modellcharakter muss daher unterstrichen werden. Die Hoffnung, dass dieser durch das 52. ÄndG zum Grundgesetz hinzugewonnene Spielraum nicht durch den fortschreitenden Prozess der europäischen Integration zur Makulatur wird, könnte durch das neue europäische Vertragswerk von Lissabon und dessen überarbeitetes Protokoll zum Subsidiaritätsprinzip gedeckt werden. Eine zusammenfassende These kann also lauten: Die Abweichungsgesetzgebung unterstützt die dem Bundesstaat zu Grunde liegenden Zielsetzungen. 827 Die Rolle der Länder als Integrationsobjekt findet etwa im Vertretensein durch den Bundesrat auf der Ebene des Bundes Ausdruck, siehe Graf Vitzthum, in: VVDStRL 46 (1988), 7 (46 f.).