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Lukas Beck, Begriff der Unitarisierung in:

Lukas Beck

Die Abweichungsgesetzgebung der Länder, page 197 - 198

aus staatsrechtlicher, rechtsvergleichender und dogmatischer Sicht

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4038-6, ISBN online: 978-3-8452-1221-0 https://doi.org/10.5771/9783845212210

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 606

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197 sein, weshalb während der Arbeit der Bundesstaatskommission mit dem bekannten Hinweis „Umweltprobleme machen nicht an den Staatsgrenzen halt“ für eine ausschließliche Bundeskompetenz in Sachen Umweltschutz geworben wurde.762 Die Grundentscheidung dafür, solchen Problemlagen auch mit überregionalen Ansätzen zu begegnen, kann jedoch ohnehin nicht mehr auf nationaler Ebene getroffen werden, da die ausschlaggebenden Richtungsweisungen nahezu sämtlich „aus Brüssel“ kommen.763 In diesem Sinne stellt die Ausstattung der Länder mit einer Abweichungsoption innerhalb des Umweltbereiches auch einen passablen Kompromiss dar, zwischen der Erhaltung der regionalen Problemlösungskapazität der Länder auf der einen Seite und der Instrumentalisierung überregionaler Konzepte auf der anderen Seite.764 G. Die Abweichungsgesetzgebung im Lichte des unitarischen Bundesstaates I. Begriff der Unitarisierung Die Darstellung von Begrifflichkeiten, die sich um den Bundesstaat ranken, ist immer mit einer gewissen Schwierigkeit verbunden. Zwar gibt es an ihnen keinen quantitativen Mangel, doch fehlt es an einer einheitlichen Strukturierung und Verwendung. Eine typisierende Umschreibung des Bundesstaates ohne Heranziehen von Gegenbeispielen ist bekanntermaßen bislang nicht gelungen.765 Auch die Nähe des Begriffes zum Föderalismus erschwert das Finden einer eigenständigen Bedeutung. So werden beispielsweise nicht selten die Begriffe „Bundesstaat“ und „Föderalismus“ synonym verwendet – eine Konturlosigkeit, die den Unterschied zum Staatenbund verwischt.766 Oder der Bundesstaat wird als eine spezielle Ausformung des föderalen Prinzips bezeichnet.767 Eine positive Bestimmung muss auch schwer fallen, da die inneren Verhältnisse in einem bundesstaatlichen Gefüge eben nicht nur von einem, nämlich dem föderalen Element abhängen, sondern noch eine weitere Kraft mit im Spiel ist: der Unitarismus. Dieser umschreibt das Bemühen der politisch Verantwortlichen um eine möglichst gleichmäßige Problemlösung durch die Vereinheitlichung materieller Regelungen. Damit lässt er sich von der „Zentralisierung“ absetzen, deren Ergebnis sich in der Verfügungsmacht der übergeordneten über die untergeordnete Ebene ausdrückt.768 Für den deutschen Föderalismus wurde 762 Siehe das Sondergutachten „Der Umweltschutz in der Föderalismusreform“ des Sachverständigen für Umweltfragen Hans-Joachim Koch im Rahmen der öffentlichen Anhörung des Rechtsausschusses des Bundestages zur Föderalismusreform am 18.05.2006, Stenographischer Bericht der 15. Sitzung, S. 174 ff. 763 Seit 1972 betreibt die EU eine eigene Umweltpolitik. 764 Diesen Vorteil sieht auch Frenz, NVwZ 2006, 742 (746, 747). 765 Jestaedt, in: Isensee/Kirchhof, HStR II (2004), § 29, Rn. 10. 766 Dagegen schon Kimminich, in: Isensee/Kirchhof, HStR I (1987), § 26, Rn. 10. 767 Vgl. Hain, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 79 III, Rn. 120. 768 Münch, APuZ B 13/1999, 3 (4). 198 in diesem Zusammenhang geäußert, dass er „eine ausgeprägte Unitarisierung als Surrogat für Zentralisierung entwickelt“ habe.769 Unitarisierend wirkt dabei all das, was eine Konzentration der Zuständigkeiten beim Gesamtstaat zum Nachteil der Wirkungsmöglichkeiten der Gliedstaaten bewirkt. Positiv ausgedrückt sind dies also jene Tendenzen, die die Sicherung der Einheit des Ganzen gewährleisten. Man kann sie durchaus als Gegenkräfte der föderalen Strömungen im Staatsgefüge bezeichnen, die der Sicherung der Eigenheit der Teile dienen. So gelang Josef Isensee die treffende Bemerkung (die jedoch auch nur eine Beschreibung von möglichen Kräfteverhältnissen sein kann): „Ohne das föderale Element kein Bundesstaat, ohne das unitarische kein Staat“.770 Freilich enthalten beide Begriffe keinen Anhaltspunkt für ihre gegenseitige Ausgewogenheit. Sie können jedoch als Bezeichnungen für die Ausrichtung der Kräfteverhältnisse im Bundesstaat dienen. Letztlich sind sie auch nicht explizit auf den Bundesstaat zugeschnitten.771 Sie können auch für die Bezeichnung der erwähnten Tendenzen in Staatenbund, Staatenverbund oder Einheitsstaat verwendet werden, wobei man bei letzterem wohl den Begriff „föderal“ eher durch „dezentral“ wird ersetzen müssen, denn das Vorhandensein (teil)selbstständiger Glieder ist ihm nicht zueigen. II. Exkurs: Die Unitarisierung des deutschen Bundesstaates bis 2006 Seit Verkündung des Grundgesetzes am 23. Mai 1949 haben mehrere Faktoren die Verschiebung hin zu einem unitarisch ausgerichteten Bundesstaat maßgeblich beeinflusst. Zum einen war dies die intensive Wahrnehmung der durch die Verfassung übertragenen Gesetzgebungskompetenzen durch den Bund. Das Gros dieser Vorgänge spielte sich dabei im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung ab. Diese treffender als Vorranggesetzgebung des Bundes titulierte Kompetenzart bot zwar Restriktionen gegen das gesetzgeberische Tätigwerden des Bundes auf, die zugunsten der Länder wirkten. Entscheidend für eine konstante Unitarisierung war jedoch in diesem Bereich das bis zur Verfassungsreform von 1994 dem Bund im Rahmen des Art. 72 Abs. 2 GG a.F. eingeräumte Ermessen.772 Die Wahrnehmung der Regelungsbefugnis durch den Bund wurde dabei vom Bundesverfassungsgericht als „eine Frage pflichtgemäßen Ermessens des Bundesgesetzgebers“ angesehen, „die ihrer Natur nach nicht justitiabel und daher der Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich entzogen ist“.773 Es fand lediglich eine Evidenz- oder 769 Lehmbruch, Parteienwettbewerb im Bundesstaat, S. 59; auf den Unterschied von Unitarisierung und Zentralisierung weist auch hin: Klatt, in: Meier-Walser/Hirscher, Krise und Reform des Föderalismus, S. 64 (S. 67 f.). 770 Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV (1999), § 98, Rn. 4. 771 Kimminich, in: Isensee/Kirchhof, HStR I (1987), § 26, Rn. 1. 772 Vgl. die damalige ständige Rechtsprechung BVerfGE 2, 213 (224); 10, 234 (245); 33, 224 (229). 773 BVerfGE 2, 213 (224); sowie auch BVerfGE 1, 264 (272); 4, 115 (127); 10, 234 (245); 13, 230 (233); 26, 338 (382); 33, 224 (229); 34, 9 (39); 39, 96 (114); 65, 1 (63); 67, 299 (327).

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Zusammenfassung

Seit der 2006 in Kraft getretenen „Föderalismusreform I“ ist es den Ländern im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung möglich, Regelungen zu erlassen, die Bundesgesetzen widersprechen. Neben den Fragen die durch diese Neuerungen aufgeworfen werden, analysiert der Autor die Möglichkeiten und Grenzen des Modells sowie mit einem Blick ins Ausland ähnliche Konzepte. Er gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass der bundesdeutschen Kompetenzsystematik durch die erhöhte Bewegungsfreiheit der Länder, Elemente eines lernenden Föderalismus hinzugefügt werden und leistet hiermit einen Beitrag zu der Diskussion um das Abweichungsmodell, die sich bisher noch auf keinen reichhaltigen Erfahrungsschatz beziehen kann.