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Lukas Beck, Nachhaltigkeit der länderseitigen Abweichungsbefugnis in:

Lukas Beck

Die Abweichungsgesetzgebung der Länder, page 188 - 193

aus staatsrechtlicher, rechtsvergleichender und dogmatischer Sicht

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4038-6, ISBN online: 978-3-8452-1221-0 https://doi.org/10.5771/9783845212210

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 606

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188 das Übergewicht des Bundes hinsichtlich der Regelungszuständigkeiten gekennzeichnet ist. Betrachtet man unter diesem Aspekt als weiteres Beispiel den weitgehenden Vorschlag der Länder innerhalb der Bundesstaatskommission,707 so ergibt sich ein ähnliches Bild. Allerdings wäre dort bereits die Ausgangsposition der Kompetenzverteilung von einer gegenüber Scharpfs Modell noch gesteigerten rechtlichen Asymmetrie gekennzeichnet, da die Länder durch das Modell der quasi umgekehrtkonkurrierenden Gesetzgebung ohne Rückholbefugnis des Bundes ein klares Übergewicht in der legislativen Kompetenzordnung inne gehabt hätten. F. Europarechtliche Gesichtspunkte I. Nachhaltigkeit der länderseitigen Abweichungsbefugnis Die Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung wurde durch die Einsetzungsbeschlüsse vom 14. Oktober 2003708 und 17. Oktober 2003709 dazu aufgefordert, verschiedene Aspekte der bundesstaatlichen Ordnung in Hinblick auf ihre Modernisierungsfähigkeit zu untersuchen. Dies sollte „auch vor dem Hintergrund der Weiterentwicklung der Europäischen Union“ geschehen. Diese beiläufige Bezugnahme verdeutlicht, dass das Thema „Europa“ kein isolierbarer Gegenstand der Debatte, sondern ein Querschnittsaspekt des bundesstaatlichen Systems ist, der bei allen Fragen eine Rolle spielen kann.710 Dementsprechend spielten unionsrechtliche Aspekte an vielen Stellen der Kommissionsarbeit eine gewichtige Rolle.711 Mechanismen, die die Nachhaltigkeit der nationalen Kompetenzstruktur und damit auch die Regelungsbefugnisse der Länder gegenüber der Kompetenzabwanderung zur EU schützen könnten, wurden demgegenüber nicht diskutiert. Der Art. 24 Abs. 1 GG war für den Bund der Hebel, um Kompetenzbereiche nach und nach auf die europäische Ebene zu übertragen.712 Die Problematik ist jedoch maßgebend für den Umfang der den nationalen Parlamenten verbleibenden Befugnisse. Denn nicht nur die Gebietskörperschaften von Bund und Ländern setzen Recht, das in Deutschland zu beachten ist. Auch – oder gerade – die Europäische Union setzt Normen, die hier Gültigkeit beanspruchen. Im Falle eines Konfliktes zwischen nationalem Recht (sei es von Bund oder Ländern erlassen) und Gemeinschaftsrecht setzt sich letzteres uneingeschränkt durch.713 Dies wird nach der überwiegenden Auffassung nicht als Ge- 707 Zur Sache 1/2005, PAU – 1/0013; siehe hierzu die Ausführungen unter Kapitel 2, B. XI. 3. 708 BT-Drs. 15/1685. 709 BR-Drs. 750/03. 710 Siehe Niedobitek, „Europa als Gegenstand der Föderalismusreform“, in: Jahrbuch des Föderalismus 2007, S. 191 (S. 191) (m.w.N.). 711 Ein Überblick findet sich bei Grotz, Europäisierung und nationale Staatsorganisation, S. 129. 712 Große Hüttmann, in: APuZ 13-14/2005, 27 (28). 713 Herdegen, Europarecht, S. 214; vgl. die wegweisende Entscheidung des EuGH im Falle Costa gegen E.N.E.L., Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269 ff.). 189 ltungs-, sondern als Anwendungsvorrang gedeutet.714 Zusammen mit der zunehmend hohen Dichte von Normen europarechtlichen Ursprungs ergibt sich ein ebenfalls zunehmender Bedeutungsverlust der nationalen Rechtssetzungsorgane.715 Beispielsweise ist schon vor mehreren Jahren der Anteil solcher Rechtsnormen im Wirtschafts- und Steuerrecht mit 80 Prozent angegeben worden.716 Gleiches wird für den Bereich der Umweltpolitik angenommen.717 Selbst viele Gesetze, die das Gesetzgebungsverfahren von Bund oder Ländern durchlaufen haben, erweisen sich als durch europäische Richtlinien geprägte Normen, deren politischer Gehalt von den nationalen Parlamenten nur noch in geringem Umfang autonom bestimmt werden kann. Zwar beruht die Kompetenzordnung der EU und der EG auf dem Zuweisungsprinzip der begrenzten Einzelermächtigung. Allerdings ist diese Kompetenzordnung in dem Sinne dynamisch und offen angelegt, als sich ihre Ermächtigungen überwiegend auf finale Politikbereiche beziehen, was beispielsweise besonders deutlich bei der Kompetenz zur Rechtsangleichung im Binnenmarkt nach Art. 95 EG und der lückenschließenden Ergänzungskompetenz nach Art. 308 EG zu Tage tritt.718 Weitere Kompetenzverluste erlitten die nationalen Parlamente durch die Querschnittsklauseln der Art. 6 und 151 Abs. 4 EG, sowie durch die teils stark an der Maxime des effet utile orientierte Rechtsprechung des EuGH.719 Für den auf diese Weise zunehmenden Kompetenzverlust der Landtage durch den fortschreitenden Prozess der europäischen Integration gibt es keine Kompensationen.720 Selbst das brachialste zur Verfügung stehende Mittel der Verfassungsänderung, das bei intraföderal begründeter Unitarisierung durch Kompetenzneuordnungen noch Abhilfe schaffen könnte, kann hier nicht wirken. Auch das Subsidiaritätsprinzip, dem das gemeinschaftsrechtliche Handeln nach Art. 5 Abs. 2 und Abs. 3 EG unterworfen ist, bot keine hinreichend effektive Schranke gegen die fortschreitende Kompetenzeinengung, was vor allem mit der unterschiedlichen Deutung der Maxime zusammenhängt. Zwar wurde insbesondere von deutscher Seite aus das Prinzip der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit des Gemeinschaftshandelns als justi- 714 Vgl. Herdegen, Europarecht, S. 216; Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, HStR V (2007), § 100, Rn. 89. Für eine eingehende Betrachtung der Normenhierarchien, siehe Nettesheim, EuR 2006, 737 ff. 715 Große Hüttmann, in: APuZ 13-14/2005, 27 (27). Ein Überblick über die Mechanismen, welche die Kompetenzkonzentration abseits der Länder bewirken, findet sich bei Spreen, ZRP 2004, 47 ff. 716 Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, HStR V (2007), § 100, Rn. 72. 717 Eppler, Das materielle Abweichungsrecht in der deutschen Umweltpolitik, in: Jahrbuch des Föderalismus 2007, S. 238 (S. 241). 718 Breuer, in: Grote/Härtel, Die Ordnung der Freiheit, S. 165 (S. 182 f.). 719 Vgl. Streinz, Europarecht, Rn. 444, 570; Breuer, NVwZ 1998, 1001 (1006 f.); ders., in: Grote/Härtel, Die Ordnung der Freiheit, S. 165 (S. 182 f.); Herchenhan, BayVBl 2003, 649 (651 f.). 720 Schneider merkt diesbezüglich an, dass es der „Anstand gebiete“, hinzuzufügen, „dass die Länder selbst an dieser Entwicklung keineswegs unschuldig waren, sondern über den Bundesrat daran kräftig mitgearbeitet haben“, siehe Schneider, NJW 1998, 3757 (3758). 190 tiable Kompetenzausübungsvoraussetzung verstanden;721 die Kommission hingegen sah das Subsidiaritätsprinzip des Art. 5 Abs. 2 EG eher als politisch zu handhabende Vorgabe an, die die Frage aufgebe, welche Ebene die Ziele der in Frage stehenden Akte besser erreichen könne.722 Dieses Verständnis des Subsidiaritätsprinzips von Seiten der Kommission wurde dahingehend kritisiert, dass seine schrankengebende Funktion umgekehrt werden könne, um der Ausdehnung der Gemeinschaftskompetenzen das Wort zu reden.723 Man gelange so zu einer Kompetenz-Kompetenz der Gemeinschaften und im Ergebnis zu einer Umkehrung des Zuweisungsprinzips der begrenzten Einzelermächtigung.724 Vor diesem Hintergrund stellt sich also auch die Frage, wie nachhaltig, die durch die Abweichungsgesetzgebung gegenüber dem Bund hinzugewonnen Handlungsspielräume für die Länder sind. Sollten die Länder einer Einengung dieser Spielräume durch europarechtliche Vorgaben vollkommen schutzlos gegenüber stehen, so würde für sie mit der Zeit das Entwerfen signifikanter Sondermodelle in der Gesetzgebung unmöglich. Es sind also Schutzmechanismen erforderlich, die den Gedanken der Subsidiarität im Sinne eines harten rechtlichen Prinzips vor einer Aushöhlung bewahren. Durch die Entwicklung der zunehmenden europäischen Integration wurde schon das Szenario beschworen, den Bundesländern drohe die „Verödung zu regionalen Verwaltungsprovinzen mit Landtagen als regionalen Vertretungskörperschaften“.725 So wurde vor allem von Länderseite aus ein klares Bekenntnis zur Justitiabilität der europäischen Subsidiaritätsbestimmungen gefordert. Eine entsprechende Forderung von Seiten der Landesparlamente findet sich bereits in der Lübecker Erklärung der deutschen Landtage von 2003: „Die Länder und Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen sowie der Ausschuss der Regionen sollten zur Wahrung des Subsidiaritätsprinzips und ihrer verfassungsmäßigen Rechte und Zuständigkeiten ein Klagerecht vor dem Europäischen Gerichtshof erhalten.“726 Ein Instrument im Sinne der Lübecker Erklärung, das die Nachhaltigkeit der Länderbefugnisse sichern könnte, ist möglicherweise mit dem im europäischen Reformvertrag von Lissabon vorgesehene Frühwarnsystem zur Subsidiaritätskontrolle gefunden.727 Während des EU-Gipfels am 18. und 19. Oktober 2007 einigten sich die Staats- und Regierungschefs auf den endgültigen Vertragstext, der schließlich am 721 Vgl. Kenntner, NJW 1998, 2871 (2872). 722 Breuer, in: Grote/Härtel, Die Ordnung der Freiheit, S. 165 (S. 183 f.). 723 Kenntner, NJW 1998, 2871 (2871). 724 Siehe die Kritik von Breuer, in: Grote/Härtel, Die Ordnung der Freiheit, S. 165 (S. 184). 725 Linck, ZfP 2004, 1215 (1231). 726 Lübecker Erklärung vom 31.03.2003, „Bekenntnis zum Föderalismus und zur Subsidiarität – Landesparlamente stärken!“, Gliederungspunkt IV. 4., abgedruckt in: Föderalismuskonvent der deutschen Landesparlamente – Dokumentation. 727 Siehe Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismä- ßigkeit. Ein de facto-Frühwarnsystem betreibt die Europäische Kommission bereits seit dem September 2006. 191 13. Dezember 2007 in Lissabon unterzeichnet wurde.728 Bis Mitte 2009 soll der Vertrag durch alle Mitgliedstaaten ratifiziert sein. Der Reformvertrag beinhaltet neben Änderungen zum EU- und EG-Vertrag auch Neuerungen in einigen Protokollen, darunter das Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, dessen Beachtung der neu geschaffene Art. 3b Abs. 3 EU für die Organe der Europäischen Union vorschreibt.729 Das Protokoll schreibt die Beachtung des Grundsatzes der Subsidiarität auch in Bezug auf die mit Gesetzgebungsbefugnissen ausgestatteten regionalen Parlamente730 für sämtliche Rechtssetzungsakte der Union vor und stellt entsprechende Begründungslasten auf.731 Die nationalen (und über diese auch die regionalen) Parlamente bekommen die Gelegenheit zur Stellungnahme, so dass Bedenken in Bezug auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips vorab vorgetragen werden können.732 Wird ein vorgesehenes Quorum erreicht, so muss die Europäische Kommission dem nachgehen. Diese kann daraufhin die gesetzgeberischen Vorschläge verwerfen oder diese beibehalten. Tut sie letzteres, so müssen die gesammelten begründeten Stellungnahmen dem Europäischen Parlament und dem Rat zugeleitet werden, damit diese sie im weiteren Gesetzgebungsverfahren berücksichtigen.733 Auf diese Weise entsteht ein System zur Früherkennung von Verstößen europäischer Gesetzgebungsakte gegen das Subsidiaritätsprinzip, dem Artikel 8 des Protokolls unter Verweis auf Art. 230 EG das Recht der Mitgliedsstaaten zur Erhebung einer Nichtigkeitsklage vor dem EuGH anschließt. Dieses kann auch vom Ausschuss der Regionen in den Fällen wahrgenommen werden, in denen für den Erlass eines Gesetzgebungsaktes durch die Organe der EU seine Anhörung vorgeschrieben ist. Ein ernst zu nehmendes Problem bei diesem Monitoring-Verfahren dürfte allerdings die aus ihm erwachsende gewaltige Informationsflut sein. Die Teilnehmer der elften Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der regionalen Parlamente mit Gesetzgebungsbefugnis in der Europäischen Union (CAL- 728 Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, unterzeichnet in Lissabon am 13. Dezember 2007“, (ABl 2007/C 306/01). Der Vertragstext samt betroffener Protokolle ist in deutscher Sprache abrufbar unter http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload /cg00014.de07.pdf (CIG 14/07). 729 Wortlaut des Art. 3b EU: „Nach dem Subsidiaritätsprinzip wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind. Die Organe der Union wenden das Subsidiaritätsprinzip nach dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit an. Die nationalen Parlamente achten auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips nach dem in jenem Protokoll vorgesehenen Verfahren.“. 730 Siehe Artikel 2 und 6 des Protokolls. 731 Siehe Artikel 1 und 5 des Protokolls. 732 Siehe Artikel 4, 6 und 7 des Protokolls. 733 Siehe die Vorgaben für das Verfahren in Artikel 7 des Protokolls. 192 RE), unter Vorsitz des baden-württembergischen Landtagspräsidenten Peter Straub, erklärten ihre Zufriedenheit mit dem vorgesehenen Frühwarnsystem.734 So heißt es im Schlussbericht der CALRE: „Die Präsidentinnen und Präsidenten begrüßen insbesondere, dass der Reformvertrag weitreichende Fortschritte für die Regionen, autonomen Gemeinschaften und kommunalen Gebietskörperschaften enthält, namentlich: die Anerkennung der regionalen und lokalen Selbstverwaltung, die Ausdehnung des Subsidiaritätsprinzips unter Einschluss der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften, die bessere Abgrenzung der Zuständigkeiten, das Frühwarnsystem zur Subsidiaritätskontrolle, die Anerkennung der regionalen Parlamente mit Gesetzgebungsbefugnis im Subsidiaritätsprotokoll, das Klagerecht des Ausschusses der Regionen bei Verstößen gegen das Subsidiaritätsprinzip. Die Präsidentinnen und Präsidenten begrüßen zudem die im Reformvertrag verankerte Stärkung der Rolle der nationalen Parlamente im Frühwarnsystem zur Subsidiaritätskontrolle wie auch die Anerkennung der Zuständigkeiten der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften bei der Organisation der Dienste von allgemeinen [sic] Interesse.“ 735 In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass durch das Gemeinschaftsrecht die Befugnis der Länder zur Abweichung nach Art. 72 Abs. 3 GG an sich nicht negiert wird. Denkbar sind jedoch inhaltliche Einschränkungen, da sich das abweichende Landesrecht an die europäischen Vorgaben, beispielsweise in der Form von Richtlinien, halten muss. Betreffend die Abweichungsgesetzgebung ist ein Rechtsmittel speziell für die Länder jedoch wenig sinnvoll, da Kompetenzbeschränkungen im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung nicht nur die Länder, sondern auch den Bund in gleichem Maße betreffen. Der erwähnte Vorschlag der Lübecker Erklärung muss dementsprechend vor dem Hintergrund gesehen werden, dass die Unterzeichner vom Fortbestand der Rahmengesetzgebung ausgingen. Auf diese wiederum wäre die Forderung anwendbar gewesen, da den Ländern dort ein eigener Kompetenzspielraum verblieb, der dem Bund nicht gleichermaßen eröffnet war.736 Im Rahmen des im Änderungsvertrages von Lissabon vorgesehenen Frühwarnsystems zur Subsidiaritätskontrolle mit daran anschließendem Klagerecht vor dem EuGH können sich die Landesparlamente zwar einbringen, dies jedoch nur über das Bundesparlament oder den Ausschuss der Regionen. Ein originäres Klagerecht steht ihnen nicht unmittelbar zu. Diesbezüglich dürften die Stimmen nicht verstummen, die sich für eine grundsätzliche Neuordnung der Kompetenzen der EG und der EU in einem kla- 734 Der Schlussbericht der CALRE vom 22. und 23. Oktober 2007 ist abrufbar unter http://www.calre.eu/documents/pr07/20071022_Final_Erklaerung_von_Berlin_DE.doc; schon zuvor wurde die Idee eines Frühwarnsystems zur Subsidiaritätskontrolle begrüßt, vgl. Bartelt, DÖV 2005, 894 (901). 735 Gliederungspunkt 4 des Schlussberichts der CALRE, aaO. 736 Von der Ausnahmevorschrift des Art. 75 Abs. 2 GG a.F. abgesehen. 193 ren und möglichst abschließenden Katalog aussprechen.737 Für den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung muss sich eine Schonung der Landesbefugnisse auch aus einer vertrauensvollen Zusammenarbeit der Ebenen gem. dem in Art 23 Abs. 5 GG vorgesehenen Verfahren bei der Überführung von Hoheitsrechten ergeben,738 denn für die Bereiche der konkurrierenden Gesetzgebung ist das die Länder begünstigende Verfahren des Art. 23 Abs. 6 GG nicht vorgesehen.739 II. Reduzierbarkeit der Vertragsverletzungsverfahren Da europäische Richtlinien lediglich hinsichtlich ihrer Ziele verbindlich sind, die Wahl der Form und Mittel zur Erreichung dieser Ziele aber bei den Mitgliedstaaten verbleibt, bedürfen Richtlinien der innerstaatlichen Umsetzung. Somit liegt die Wahl, auf welche Weise die Beachtung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben innerhalb ihres Herrschaftsgebietes sicher zu stellen ist, allein bei den Mitgliedstaaten. Der EuGH fordert dabei jedoch eine Richtlinienumsetzung, die den Erfordernissen der Eindeutigkeit und Bestimmtheit voll gerecht wird.740 Bei der Umsetzungspflicht handelt es sich um eine zwingende Vertragspflicht der Mitgliedsstaaten, für deren Nichterfüllung das Gemeinschaftsrecht Sanktionen vorsieht. So kann die Kommission in ihrer Funktion als „Hüterin der Verträge“ ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 226 EG einleiten.741 Setzt der betroffene Mitgliedstaat die Richtlinie trotz Verurteilung durch den EuGH nicht ordnungsgemäß innerhalb der gegebenen Frist um, so kann auf Antrag der Kommission vom Gerichtshof auch nach Art. 228 Abs. 2 EG ein Pauschalgeld oder ein Zwangsgeld festgesetzt werden. Unter Geltung des Grundgesetzes vor dem 52. ÄndG wurde dem nicht immer in vollem Umfang Rechnung getragen. Ursächlich hierfür war weniger ein fehlender Wille oder eine sachliche Unfähigkeit der nationalen Akteure, das Gemeinschaftsrecht inhaltlich konform und fristgemäß umzusetzen, als vielmehr die Unzulänglichkeit der gesetzgeberischen Instrumente.742 Als Beispiel für ein in hohem Maße europäisiertes Rechtsgebiet,743 sei hier das junge Feld der Umweltpolitik herangezogen, um die teilweise defizitäre Umsetzung europäischer Vorgaben zu beleuchten. Vor 2006 fand sich die 737 Vgl. die Nachweise bei Mayer, ZaöRV 61 (2001), 577 (614 ff.). Dagegen Pernice, JZ 2000, 866 (872); Herchenhan, BayVBl 2003, 649 (652 f.). 738 Eppler, APuZ 50/2006, 18 (22); zu der Einordnungsproblematik der Abweichungsgesetzgebung in die Systematik des Art. 23 Abs. 5 GG siehe Hillgruber, in: Schmidt- Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, Art. 23, Rn. 46. 739 Vgl. Classen, in: Starck, Föderalismusreform, Rn. 224. 740 EuGH, Rs. 102/79; Häde, JZ 2006, 930 (935). 741 Die Kommission macht von diesem Instrument rege Gebrauch. So ist Deutschland in der jüngeren Vergangenheit wegen der Nichtumsetzung der Antidiskriminierungs-Richtlinie (RL 2000/43/EG, Abl. L 180 vom 19.07.2000, S. 22) verurteilt worden, EUGH, Rs C-329/04 (Kommission/Deutschland). 742 Ein Überblick über die Ursachen findet sich bei Bartelt, DÖV 2005, 894 (900). 743 Schulze-Fielitz, NVwZ 2007, 249 (250).

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Zusammenfassung

Seit der 2006 in Kraft getretenen „Föderalismusreform I“ ist es den Ländern im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung möglich, Regelungen zu erlassen, die Bundesgesetzen widersprechen. Neben den Fragen die durch diese Neuerungen aufgeworfen werden, analysiert der Autor die Möglichkeiten und Grenzen des Modells sowie mit einem Blick ins Ausland ähnliche Konzepte. Er gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass der bundesdeutschen Kompetenzsystematik durch die erhöhte Bewegungsfreiheit der Länder, Elemente eines lernenden Föderalismus hinzugefügt werden und leistet hiermit einen Beitrag zu der Diskussion um das Abweichungsmodell, die sich bisher noch auf keinen reichhaltigen Erfahrungsschatz beziehen kann.