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Lukas Beck, Bundesstaatlichkeit im Lichte der Staatsorganisation in:

Lukas Beck

Die Abweichungsgesetzgebung der Länder, page 175 - 179

aus staatsrechtlicher, rechtsvergleichender und dogmatischer Sicht

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4038-6, ISBN online: 978-3-8452-1221-0 https://doi.org/10.5771/9783845212210

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 606

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175 ren noch keine Furcht vor einer unüberschaubaren Zersplitterung der Rechtseinheit rechtfertigt.643 D. Aspekte der Staatsorganisation I. Bundesstaatlichkeit im Lichte der Staatsorganisation 1. Einheit in Vielfalt Die offensichtlichsten Zielsetzungen einer föderalen Staatsstruktur sind im Bereich der Staatsorganisation (in ihrem wörtlichen Sinne) zu finden. Die Staatlichkeit sowohl des Ganzen, als auch seiner Glieder, bringt eine Einteilung in Einheiten mit sich. Diese Einteilung bewirkt eine ganze Reihe primärer Effekte, wie beispielsweise eine gesteigerte Übersichtlichkeit und mehr kulturelle und politische Vielfalt. Effekte, die sich auf das Verhältnis des Staates zu den seinem Machtbereich Unterworfenen positiv auswirken können. Diese sind dabei nicht nur Ziel, sondern gleichzeitig auch Mittel zur Erreichung weiterer Zielsetzungen der Ordnungsideen von Demokratie und Freiheit. Bereits Aristoteles warnte vor dem Schatten eines alles einebnenden Staates. Der Staat setze seiner Natur nach Vielheit voraus, um überhaupt bestehen zu können. Ein Staat, der die pure Einheit darstelle, sei schon kein Staat mehr.644 Auch wenn der Ausspruch in dieser Undifferenziertheit nicht stehen gelassen werden kann, so macht er doch deutlich, dass bei der Ausformung des Staates das Individuum und sein Bedürfnis nach Beachtung und Partizipation nicht außer Acht gelassen werden darf. In diesem Sinne kann der Bundesstaat als ein System gelten, das die Vermittlung zwischen den beiden Grundtatsachen der menschlichen Kultur sucht: Eigenart und Einheit, Selbstständigkeit und Gemeinschaft.645 Vom Modell des Bundesstaates sind die Erscheinungen des Staatenbundes und des Einheitsstaates abzugrenzen.646 Beide Extreme stellen zumindest kein Ideal für die Berührungspunkte zwischen Staat und Gesellschaft dar. Der Staatenbund läuft Gefahr, den Blick für das Ganze zu verwischen. Er bemüht sich weniger um integrierende Momente, da er kein „Ganzes“ sieht, in das zu integrieren wäre. Dadurch, dass das bundesstaatliche System ein gewisses Gewicht auf den Gesamtstaat legt, grenzt er sich vom Staatenbund ab. Dies ist eine technische Notwendigkeit, um das Gesamtvolk außenpolitisch, militärisch, finanziell und handelspolitisch überhaupt handlungsfähig zu machen.647 Gleichzeitig belässt der Bundesstaat aber den Gliedern ein gewisses Maß an Autonomie und Verantwortlichkeit und hat somit das Po- 643 Diese Furcht hält auch für übertrieben: Schultze, in: APuZ 13-14/2005, 13 (19). 644 Aristoteles, Politik, 1261a. 645 Görner, Einheit durch Vielfalt, S. 59. 646 Siehe die begriffliche Einordnung bei Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV (1999), § 98, Rn. 4. 647 Smend, Abhandlungen, S. 227. 176 tential, den kulturellen und geistigen Reichtum der in ihm lebenden Menschen zu fördern.648 Der Einheitsstaat dagegen ist weiter vom Individuum entfernt und belässt ihm weniger Entfaltungsräume. Er verliert das Individuum, indem er die regionalen Bezugspunkte zwischen dem Einzelnen und dem Staat reduziert oder durch allgemeinere und weitläufigere ersetzt. Als Mittel der Überwindung der Spannungen zwischen der für den Menschen existenziell wichtigen Zuordnung zu Gesellungen und Gruppierungen einerseits und der ebenfalls unabdingbar wichtigen Freiheit des Individuums andererseits,649 bietet sich ein bundesstaatliches Gefüge an. Eine Untergliederung des großen Ganzen in teilautonome Glieder steigert auch die Überschaubarkeit.650 Diese Übersichtlichkeit des Staatsaufbaus nach außen für die im Hoheitsbereich lebenden Menschen, besteht auch spiegelbildlich nach innen für die lokalen Verwaltungseinheiten, denn diese erkennen die Bedürfnisse der ihnen anvertrauten Regionen durch eine gesteigerte Sachnähe besser und können diese dementsprechend auch effektiver befriedigen.651 Ein in diesem Sinne föderalisierter Bundesstaat ist eine effiziente Staatsordnung, wenn und soweit die Aufgabenerledigung in kleineren Einheiten effizienter ist als diejenige in großen. In diesen Bereichen vermag dann schon die föderalistische Strukturierung allein die Effektivität der einzelnen Verwaltungseinheiten zu steigern. Kleinere und schlankere Verwaltungsapparate benötigen weniger Kräfte zum Selbsterhalt, was den Einsatz des Personals effektiver macht. So wird in den Aufgabenbereichen der kleinen Einheiten auch Wettbewerb und die effiziente Allokation von Ressourcen ermöglicht.652 Durch sachnähere Entscheidungsträger sind natürlich auch sachgemäßere Lösungen möglich.653 Der mit einer bestimmten (begrenzten) Region betraute Repräsentant kann seine Kräfte auf dieses Gebiet konzentrieren und zielgerichtet einsetzen. Dabei ist die Gefahr, dass punktuelle Problemfelder einzelner Gebiete übersehen werden sehr viel kleiner als im Einheitsstaat. Nicht weil das dortige Staatspersonal gezwungenermaßen ein größeres Areal zu betreuen hätte; das entspräche einer falschen Vorstellung vom dortigen Verwaltungsaufbau. Der Grund liegt vielmehr darin, dass der Kontakt zwischen Bürger und Staat im Bundesstaat enger und vertrauter ist. Die Meinungsbildung und -äußerung ist im Bundesstaat durch ein gesteigertes Lokalbewusstsein der Bürger erleichtert. Problemfelder werden schneller erkannt und können auch besser im Konsens bewältigt werden. Die zu bewältigenden staatlichen Aufgaben können in einem untergliederten Staatsgebilde außerdem auf mehrere Schultern verteilt werden. Der Gesamtstaat wird in allen Bereichen immens durch die Gliedstaaten entlastet.654 Sowohl Gesamtals auch Gliedstaaten können ihre Ressourcen so konzentrierter und punktueller ein- 648 Héraud, Die Prinzipien des Föderalismus, S. 23. 649 Von dieser Spannung sprach schon früh Jerusalem, Recht und Staat 142/143, S. 17. 650 Lang, Philosophie des Föderalismus, S. 61. 651 Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV (1999), § 98, Rn. 305. 652 Bothe, in: Evers, Chancen des Föderalismus, S. 27. 653 Zippelius, Allgemeine Staatslehre, § 39, I, 2. 654 Am meisten wird hier wohl die Exekutive ins Gewicht fallen. 177 setzen.655 Die Konzentration sämtlicher Tätigkeitsfelder auf einer Ebene eines Einheitsstaates verursacht darüber hinaus auch unweigerlich die Entstehung eines überbordenden Staatsapparates, der in der Folge an einer niedrigen Effektivität seiner Aufgabenwahrnehmung leiden kann. Dieser Punkt hebt ein föderalisiertes Staatsgefüge nicht nur positiv vom Zentralismus, sondern auch vom Partikularismus ab, denn schließlich gilt das Entlastungsargument auch von unten nach oben. 2. Konflikt, Kompromiss und Experiment Die bisherigen Überlegungen haben gezeigt, dass das föderale Gefüge auf Vermittlung angelegt ist. Durch eine vorgegebene Systematik und vorgegebene Spielregeln fließen in übergreifende Entscheidungsprozesse die Anliegen Aller mit ein. Jedes Glied hat also Gelegenheit, sich zu äußern und Vorschläge zu unterbreiten. Durch diese Partizipation im Vorfeld werden Konflikte zwischen den Gliedern vermindert. Doch bei Konfliktprävention bleibt der Föderalismus nicht stehen. Durch das ständige Sich-Auseinandersetzen mit den Ansichten Anderer wird Toleranz geschult. Ein Element, ohne das Kooperation unmöglich wird. Diese ständige Übung darin, Spannungen zu begegnen und sich mit ihnen zu beschäftigen, um eine gemeinsame Aufgabe vorantreiben zu können, bewirkt bei allen Beteiligten ein gesteigertes Konfliktlösungsbewusstsein.656 Das einseitige Aufoktroyieren – wie auch immer gearteter – Zielsetzungen durch ein zentralistisches Organ mag gelegentlich ein Weg geringen Widerstandes sein. Er nährt aber Unzufriedenheit und verhindert die Identifikation der Glieder mit dem Ganzen. Konflikte werden nicht ausgetragen, sondern einseitig für beendet erklärt. Der föderale Bundesstaat dagegen belässt den Gliedern ein Maß an Selbstbestimmung, das es den in ihnen befindlichen Personen ermöglichen soll, sich selbst sowohl mit dem einzelnen Glied, als auch mit dem Ganzen zu identifizieren.657 Er erstrebt also Einheit in der Vielfalt und Vielfalt in der Einheit und ist damit ein Mittel der Verständigung, der Vermittlung und des Kompromisses.658 Konflikte werden entweder von vornherein durch die Zufriedenheit der Glieder mit dem Ganzen und ein stabileres und friedlicheres Verhältnis der Glieder untereinander vermieden oder durch ein gewachsenes Konfliktlösungsbewusstsein schnell beigelegt. Eine föderale Ausrichtung des Bundesstaates kommt einer „Idee der Mitte“659 somit näher, als eine unitarische es könnte. Denn jene legt ein großes Gewicht an Entscheidungsmacht auf den Gesamtstaat und nimmt sie im gleichen Maße den Gliedern. Eine föderale Ausrichtung ist somit ein Makler zweier gegenseitiger Interessenlagen: Dem Bestreben größtmöglicher Einheit und dem der größtmöglichen Autonomie der Glieder. 655 Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, S. 95. 656 siehe Ossenbühl, DVBl 1989, 1230 (1232). 657 Schindler, in: Felber, Föderalismus – Mittel der Konfliktbewältigung S. 23. 658 Stern, Staatsrecht, § 19, II, 3. 659 Görner, Einheit durch Vielfalt, S. 112. 178 Eine wichtige Eigenschaft ihrer Konfliktbewältigungskapazität ist es, vor keiner der beiden Ausgangslagen die Augen zu verschließen. Es wird einerseits das Aufgären von Widerständen und Unzufriedenheiten unter einem Deckmantel der Gleichheit verhindert und andererseits dem Zusammenschluss einheitliche Handlungsfähigkeit verliehen, was ihm Stabilität nach Außen verleiht.660 Konflikte zwischen den bundesstaatlichen Ebenen bergen jedoch auch Potentiale. An ihnen können die beteiligten Akteure wachsen oder in einen Wettbewerb um die bessere Lösung treten. In der frühen Föderalismusliteratur wurde das richtige Maß an Konflikten im Verhältnis von Bund und Gliedern schon zum Maßstab eines funktionierenden Föderalismus gemacht.661 Dieses Konfliktpotential wurde beispielsweise im deutschen Bundesstaat jedoch kaum genutzt. Das Grundgesetz vor 2006 hat die politischen Akteure zur Kooperation und zum Konsens gezwungen und damit den zentralen Legitimationsmechanismus untergraben: den auf Konflikt und Mehrheitsentscheidung beruhenden Parteienwettbewerb. Dieser „Strukturbruch“ zwischen Parteienwettbewerb und Bundesstaat schränkte die Handlungsfähigkeit der staatlichen Ebenen ein.662 Also bietet eine bundesstaatliche Ordnung auch Chancen, gewisse Entwicklungen und Ideen zu fördern, die in einem zentral geführten Staat mit seiner Tendenz, sämtliche Lebensfragen einheitlich zu regeln, gar nicht zum Durchbruch kämen. Die Gliedstaaten haben wegen ihrer Eigenständigkeit und Eigenverantwortlichkeit die Möglichkeit Experimente durchzuführen. Aus Sicht des Gesamtstaates ein Vorteil, da ein Schaden, der durch fehlgegangene Modelle entsteht, auf ein Territorium beschränkt bleibt und nicht das gesamte Hoheitsgebiet in Mitleidenschaft zieht. Weiterhin bietet eine von unten nach oben gegliederte, nicht zentralistische Organisationsstruktur auch Vorteile bei der sachgemäßen Besetzung der Stellen im Staatsdienst. Als Beispiel darf hier die Bundesrepublik Deutschland dienen, bei der das Beamtenrechtsverhältnis durch die althergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums ausgestaltet sind. Zu diesen Grundsätzen zählt auch das Laufbahnprinzip.663 Die anfangs in Laufbahnen gebündelten Ämter, Vorbereitungsdienste und Aufstiegschancen sind kein Selbstzweck, sondern sollen zum Ziel haben, den Beamten zu befähigen, in seiner Laufbahn verschiedene Ämter zu bekleiden.664 Das Ziel eines derart aufgebauten Administrativkörpers, seine jeweiligen Stellen möglichst durch die fähigsten Personen zu besetzen, erfährt durch eine föderalistische Struktur Unterstützung: Diese fügt der sachlichen Unterteilung in verschiedene Tätigkeitsfelder eine organisatorische Unterteilung in Verwaltungsapparate des Bundes- und des Gliedstaates hinzu. Hier haben die aufstrebenden Beamten die Möglichkeit, sich zunächst in den unteren Ebenen zu beweisen, wichtige Erfahrungen zu sammeln und das Handwerkszeug zu erlernen, das für die effiziente Füh- 660 Schindler, in: Felber, Föderalismus – Mittel der Konfliktbewältigung, S. 28. 661 Vgl. Kropp/Sturm, APuZ B 13/1999, 37 (38) (m.w.N.). 662 Vgl. Lehmbruch, Parteienwettbewerb im Bundesstaat, S. 162 ff.. 663 BVerfGE 62, 374 (383 f.); 109, 292 (293). 664 Remmert, JZ 2005, 53 (56). 179 rung der Staatsgeschäfte benötigt wird.665 Tun sie sich positiv hervor, können sie in höhere Ebenen aufsteigen, in denen sicheres und sensibles Agieren vorausgesetzt wird. II. Berührungspunkte mit der Abweichungsgesetzgebung 1. Der Primat der unteren Ebenen – eine verfassungshistorische Note Schon die Zielvorstellungen der Reformdebatte während der Bundesstaatskommission gingen, bei unterschiedlicher Akzentsetzung durch die Vertreter von Bund und Ländern,666 dahin, durch eine Reföderalisierung der Kompetenzordnung die politische Verantwortung eindeutiger zuzuordnen, um die Transparenz politischer Entscheidungsprozesse zu erhöhen und somit insgesamt die ordnungspolitischen Potentiale des Föderalismus für die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes neu zu erschließen.667 Die Einführung der materiellen und formellen Abweichungsgesetzgebung kann in diesem Sinne als eine der auffälligsten Stärkungen der Landesparlamente gelten. Ihnen ist es fortan erlaubt, in speziellen Bereichen bereits ergangenes Bundesrecht für ihren Einflussbereich in der Anwendung zu verdrängen, in dem sie eigenes Recht setzen, das die Stelle des verdrängten Bundesrechts einnimmt. Landesrecht triumphiert hier also über Bundesrecht – eine Vorstellung, mit der sich vor allem während der Beratungen der Bundesstaatskommission nur die Wenigsten anfreunden konnten.668 Vom staatsorganisatorischen Standpunkt aus schien die Abweichungsoption dem von Art. 31 GG geprägten System der Kompetenzordnung zu widersprechen, das im Kollisionsfall den uneingeschränkten Vorrang von Bundesrecht vorsah.669 Die Einordnung der länderseitigen Zugriffsrechte als systemfremd ist dabei zutreffend, wenn man als Vergleichsmaßstab die neuere Geschichte des deutschen Staatswesens zu Grunde legt. Art 13 WeimRV, Art. 2 S. 1 RV 1871 und § 66 der Paulskirchenverfassung von 1849 kannten sämtlich den Vorrang des territorial und personell umfassenderen vor dem kleineren, spezielleren Rechtskreis.670 Weitet man allerdings den Fokus und betrachtet auch die weiter zurückliegenden Verhältnisse der Staatsebenen zueinander, so kommt man zu der Erkenntnis, dass der Geltungsvorrang von Rechtssätzen der „höheren“ Regelungsstufe keine historische Selbstverständlichkeit darstellt. Vielmehr gibt es in weiter zurückliegenden Zeiten Beispiele für ein diametral entgegengesetztes Verhältnis: Stadtrecht brach Land- 665 Laufer, in: Laufer, Föderalismus, S. 85; Zippelius, Allg. Staatslehre, § 39, I, 2. 666 Zu den unterschiedlichen Positionen, siehe Haug, DÖV 2004, 190 (190 ff.). 667 Dittmann, in: Gornig/Kramer/Volkmann, Staat – Wirtschaft – Gemeinde, S. 253 (S. 255); zu den Zielsetzungen einer föderalen Ordnung, siehe unter historischem Blickwinkel Deuerlein, Föderalismus; siehe auch Jestaedt, in: Isensee/Kirchhof, HStR II (2004), § 29, Rn. 11 f. 668 Siehe beispielsweise die Stellungnahmen von Kirchhof, Zur Sache 1/2005, Kom-Drs. 11, S. 6; und Schneider, Zur Sache 1/2005, AU 86, S. 6. 669 Zum Verhältnis von Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG und Art. 31 GG siehe oben Kapitel 2, C. IV. 2. 670 März, Bundesrecht bricht Landesrecht, S. 25 (m.w.N.).

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References

Zusammenfassung

Seit der 2006 in Kraft getretenen „Föderalismusreform I“ ist es den Ländern im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung möglich, Regelungen zu erlassen, die Bundesgesetzen widersprechen. Neben den Fragen die durch diese Neuerungen aufgeworfen werden, analysiert der Autor die Möglichkeiten und Grenzen des Modells sowie mit einem Blick ins Ausland ähnliche Konzepte. Er gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass der bundesdeutschen Kompetenzsystematik durch die erhöhte Bewegungsfreiheit der Länder, Elemente eines lernenden Föderalismus hinzugefügt werden und leistet hiermit einen Beitrag zu der Diskussion um das Abweichungsmodell, die sich bisher noch auf keinen reichhaltigen Erfahrungsschatz beziehen kann.