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Lukas Beck, Drei Quellen der Rechtsunsicherheit in:

Lukas Beck

Die Abweichungsgesetzgebung der Länder, page 173 - 175

aus staatsrechtlicher, rechtsvergleichender und dogmatischer Sicht

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4038-6, ISBN online: 978-3-8452-1221-0 https://doi.org/10.5771/9783845212210

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 606

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173 II. Drei Quellen der Rechtsunsicherheit Die durch Art. 72 Abs. 3 GG ermöglichte parallele Rechtssetzung durch Bund und Länder in speziellen Sachbereichen öffnet Befürchtungen die Türe, es werde durch die neuen Abweichungsoptionen zu einer unüberschaubaren Zerspreißelung der Normenlandschaft kommen. Tatsächlich könnte es im Gefolge der Beanspruchung des Art. 72 Abs. 3 GG zu insgesamt drei Erscheinungen von Ungewissheit in Bezug auf die Anwendbarkeit von Recht kommen. Zunächst könnte Ungewissheit darüber entstehen, welche territoriale Tragweite Bundesrecht in den Sachbereichen der Nrn. 28 bis 33 des Art. 74 Abs. 1 GG hat. Sollten in einem Land oder mehreren Ländern abweichende Regelungen nach Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG in Kraft getreten sein, so verdrängen diese die Bundesnorm innerhalb ihres Einflussbereiches. Anders als noch vor dem 01. September 2006 kann im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung also nicht mehr vorbehaltlos die territorial uneingeschränkte Geltung eines Bundesgesetzes angenommen werden. Die Abweichungsgesetzgebung macht es vielmehr möglich, dass Bundesrecht nur in einigen der deutschen Bundesländer anwendbar ist, in anderen jedoch nicht. Auf abweichende Landesregelungen kann jedoch in den entsprechenden Sammlungen der Gesetze des Bundes hingewiesen werden, so dass der Rechtsanwender in der Praxis relativ schnell Klarheit darüber wird erlangen können, in welchem Gliedstaat Bundesrecht uneingeschränkt anwendbar ist und in welchem nicht.636 Eine weitere Quelle für Unsicherheiten könnte das partielle Bundesrecht bilden.637 Dieses kann dann entstehen, wenn ein Land durch seine Abweichungsoption nicht das gesamte Bundesgesetz zum selben Regelungssachverhalt ablöst, sondern nur einen Teil davon. Die Bereiche des Bundesgesetzes, von denen nicht abgewichen wurde, bleiben dann weiterhin anwendbar, während die übrigen von den Landesregelungen überlagert werden. Innerhalb eines Regelungskomplexes kann dann Bundesrecht und Landesrecht eng nebeneinander stehen. Diese Konstellation könnte durchaus schwieriger zu überschauen sein, als der eben beschriebene „Flickenteppich differenter Rechtslagen“638. Der Normunterworfene muss in den Fällen partiellen Bundesrechts also sowohl Bundes- als auch Landesrecht im Blick haben und sich Klarheit über die Reihenfolge der jeweiligen Normerlasse verschaffen. Um damit verbundene Ungewissheiten zu vermeiden, sollten die Gesetzgeber auf Seiten des Bundes und der Länder auf eine gewisse Normhygiene achten. Eine dritte Quelle der Rechtsunsicherheit könnte in der Frequenz des Wechsels zwischen der Anwendbarkeit von Bundes- und Landesnorm bestehen. Während der Zeit des Zusammenkommens der Kommission zur Modernisierung der bundesstaat- 636 Bund und Länder wollen voraussichtlich das abweichende Landesrecht systematisch im Rahmen des Dokumentationssystem „juris“ dokumentieren, um eine gesteigerte Klarheit für den Rechtsanwender zu ermöglichen, welches Recht im konkreten Fall anzuwenden ist, BT- Drs. 16/813, BR-Drs. 178/06, 462/06. 637 Siehe dazu die Ausführungen unter Kapitel 2, C. III. 3. 638 Vor diesem warnte F. Kirchhof i.R.d. Bundesstaatskommission, siehe Zur Sache 1/2005, Kom-Drs. 0011, S. 6. 174 lichen Ordnung und auch während des anschließenden Gesetzgebungsverfahrens wurde verständlicherweise die Befürchtung geäußert, den Kollisionen zwischen Bundes- und Landesrecht mittels einer an das lex-posterior-Rechtssprichwort angelehnten Regel zu begegnen, schaffe eine „Ping Pong Gesetzgebung“.639 Sinnvolle und vor allem nachhaltige Abweichungsgesetze der Länder seien nicht möglich, wenn der Bund durch schlichte Novellierung seiner Ausgangsregelung das Landesrecht wieder aushebeln könne. Das Meinungsbild nach der Föderalismusnovelle 2006 ist diesbezüglich gespalten.640 Die Ausgestaltung, die Art. 72 Abs. 3 GG durch den verfassungsändernden Gesetzgeber erfahren hat, sollte jedoch die meisten Zweifel an der zweckbestimmten Nutzbarkeit der Abweichungsgesetzgebung zerstreuen können. Die durch Satz 2 angeordnete Karenzzeit für neues Bundesrecht gibt den Ländern Spielraum, um über neuerliche, eigene Konzepte nachzudenken und diese umzusetzen, so dass eine Zeit des Wechsels der Gesetzesprovenienzen auch vermeidbar ist. Hierdurch – das muss trotz der Einordnung der Abweichungsgesetzgebung als real konkurrierende Kompetenzart festgestellt werden – sind die Länder im Bereich des Art. 72 Abs. 3 GG flexibler als der Bund.641 Dies kann jedoch auch als konsequente Beachtung und Weiterentwicklung des Gedankens der Art. 30, 70 GG angesehen werden, nach dem die Gesetzgebung grundsätzlich Sache der Länder ist. Die Angst vor einem die deutsche Normenlandschaft ins Chaos stützenden Hin und Her der Normgebung scheint schließlich auch deshalb übertrieben, weil die Abweichungsgesetzgebung auf ganze zwei Politikfelder begrenzt bleibt. Lediglich der Umweltschutz und die Bildung haben Eingang in Art. 72 Abs. 3 GG gefunden und selbst das nur in eng abgesteckten Teilbereichen. Inwiefern diese drei642 potentiellen Quellen der Rechtsunsicherheit tatsächlich Bedeutung in der deutschen Verfassungspraxis erlangen werden, kann zwar nicht gänzlich prognostiziert werden, von einer schweren Einwirkung auf das Gebot der Rechtssicherheit wird aber nicht auszugehen sein. Diese Vermutung legen letztlich auch Vergleiche mit anderen bundesstaatlichen Systemen nahe, die ebenfalls optingout-Regelungen für die Gliedstaaten vorsehen. Beispielsweise hat die Betrachtung des kanadischen Modells gezeigt, dass die Möglichkeit der Provinzen zum Aussche- 639 Unter den Medienberichten siehe statt vieler FAZ v. 18.05.2006 „Ping-Pong-Gesetzgebung“.; Vorholz, Die Zeit Nr. 6/2006, S. 30. Kritisch äußerte sich in diese Richtung auch der Bundespräsident a.D. Herzog, Kölner Stadtanzeiger v. 23.06.2006, S. 10. Siehe auch Nierhaus/Rademacher, LKV 2006, 385 (390). 640 Die Gefahr des „Ping Pongs“ sehen beispielsweise Nierhaus/Rademacher, LKV 2006, 385 (390); Knopp, NVwZ 2006, 1216 (1217). Dagegen Ipsen, NJW 2006, 2801 (2804); Oeter, in: Starck, Föderalismusreform, Rn. 33; Decker, Mehr Asymmetrie im deutschen Föderalismus?, in: Jahrbuch des Föderalismus 2007, S. 205 (S. 219 f.). 641 Oeter, in: Starck, Föderalismusreform, Rn. 33. 642 Der Umstand, dass es durch die Abweichungsgesetzgebung zu unterschiedlichen Rechtslagen der Bundesländer untereinander kommen kann, bildet keine vierte Fallgruppe. Denn unterschiedliches Recht in von einander getrennten Rechtskreisen (hier das jeweilige Landesrecht innerhalb der diversen Bundesländer) stürzt den Rechtsunterworfenen nicht in eine Ungewissheit darüber, welches Recht auf ihn anwendbar ist. Eben dies ist jedoch in den beschriebenen drei Konstellationen der Fall. 175 ren noch keine Furcht vor einer unüberschaubaren Zersplitterung der Rechtseinheit rechtfertigt.643 D. Aspekte der Staatsorganisation I. Bundesstaatlichkeit im Lichte der Staatsorganisation 1. Einheit in Vielfalt Die offensichtlichsten Zielsetzungen einer föderalen Staatsstruktur sind im Bereich der Staatsorganisation (in ihrem wörtlichen Sinne) zu finden. Die Staatlichkeit sowohl des Ganzen, als auch seiner Glieder, bringt eine Einteilung in Einheiten mit sich. Diese Einteilung bewirkt eine ganze Reihe primärer Effekte, wie beispielsweise eine gesteigerte Übersichtlichkeit und mehr kulturelle und politische Vielfalt. Effekte, die sich auf das Verhältnis des Staates zu den seinem Machtbereich Unterworfenen positiv auswirken können. Diese sind dabei nicht nur Ziel, sondern gleichzeitig auch Mittel zur Erreichung weiterer Zielsetzungen der Ordnungsideen von Demokratie und Freiheit. Bereits Aristoteles warnte vor dem Schatten eines alles einebnenden Staates. Der Staat setze seiner Natur nach Vielheit voraus, um überhaupt bestehen zu können. Ein Staat, der die pure Einheit darstelle, sei schon kein Staat mehr.644 Auch wenn der Ausspruch in dieser Undifferenziertheit nicht stehen gelassen werden kann, so macht er doch deutlich, dass bei der Ausformung des Staates das Individuum und sein Bedürfnis nach Beachtung und Partizipation nicht außer Acht gelassen werden darf. In diesem Sinne kann der Bundesstaat als ein System gelten, das die Vermittlung zwischen den beiden Grundtatsachen der menschlichen Kultur sucht: Eigenart und Einheit, Selbstständigkeit und Gemeinschaft.645 Vom Modell des Bundesstaates sind die Erscheinungen des Staatenbundes und des Einheitsstaates abzugrenzen.646 Beide Extreme stellen zumindest kein Ideal für die Berührungspunkte zwischen Staat und Gesellschaft dar. Der Staatenbund läuft Gefahr, den Blick für das Ganze zu verwischen. Er bemüht sich weniger um integrierende Momente, da er kein „Ganzes“ sieht, in das zu integrieren wäre. Dadurch, dass das bundesstaatliche System ein gewisses Gewicht auf den Gesamtstaat legt, grenzt er sich vom Staatenbund ab. Dies ist eine technische Notwendigkeit, um das Gesamtvolk außenpolitisch, militärisch, finanziell und handelspolitisch überhaupt handlungsfähig zu machen.647 Gleichzeitig belässt der Bundesstaat aber den Gliedern ein gewisses Maß an Autonomie und Verantwortlichkeit und hat somit das Po- 643 Diese Furcht hält auch für übertrieben: Schultze, in: APuZ 13-14/2005, 13 (19). 644 Aristoteles, Politik, 1261a. 645 Görner, Einheit durch Vielfalt, S. 59. 646 Siehe die begriffliche Einordnung bei Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV (1999), § 98, Rn. 4. 647 Smend, Abhandlungen, S. 227.

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Zusammenfassung

Seit der 2006 in Kraft getretenen „Föderalismusreform I“ ist es den Ländern im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung möglich, Regelungen zu erlassen, die Bundesgesetzen widersprechen. Neben den Fragen die durch diese Neuerungen aufgeworfen werden, analysiert der Autor die Möglichkeiten und Grenzen des Modells sowie mit einem Blick ins Ausland ähnliche Konzepte. Er gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass der bundesdeutschen Kompetenzsystematik durch die erhöhte Bewegungsfreiheit der Länder, Elemente eines lernenden Föderalismus hinzugefügt werden und leistet hiermit einen Beitrag zu der Diskussion um das Abweichungsmodell, die sich bisher noch auf keinen reichhaltigen Erfahrungsschatz beziehen kann.