163 Kapitel 4: Bundesstaatsdogmatische Aspekte A. Einleitung Wie jeder andere Staatsaufbau, muss sich auch der föderale immer wieder von neuem legitimieren. Die Bundesstaatlichkeit bringt dabei einige Besonderheiten und Aspekte mit sich, die sie vor allem vom Einheitsstaat unterscheidet. Letztlich geht es bei aller Beschreibung von Vorzügen auch darum, das Umschriebene von anderen Gebilden abzuheben und bei den den Föderalismus betreffenden Schriften ist dies in aller Regel der Einheitsstaat. Diese Legitimationsaspekte geben dem föderalen Gebilde seine Eigenart und können auch als deren Zielsetzungen umschrieben werden. In diesem Abschnitt soll die Abweichungsgesetzgebung daraufhin untersucht werden, wie sie sich in das bestehende Konzept des deutschen Bundesstaates einfügt. Unterstützt sie ihn in der Umsetzung der klassischen Vorzüge des föderalen Staatsaufbaus oder stellt sie ein Hemmnis dar? Auch stellt sich die Frage, wie mit ihr externe Einflüsse, wie etwa der fortschreitende Prozess der europäischen Integration, gemeistert werden können. Zu diesem Zweck werden die Vorzüge, die eine föderale Kompetenzaufteilung mit sich bringt, dargestellt und sodann mit den Wirkungen der neuen Unterart der konkurrierenden Gesetzgebung in Verbindung gebracht. Denn die Untersuchung von Instrumenten zur Förderung föderaler Elemente kann nur dann wertend und damit sinnvoll durchgeführt werden, wenn die Funktion und Intention des föderalistischen Prinzips an sich geklärt ist. B. Aspekte des Demokratieprinzips I. Verhältnis von Bundesstaatlichkeit und Demokratie 1. Zur Verwandtschaft der Prinzipien Schon aus der Tatsache, dass die allgemeine Bundesstaatstheorie einen engen Zusammenhang zwischen dem Föderalismus und der Freiheit sieht, scheint auch eine enge Verbindung mit dem Prinzip der Demokratie offenkundig.602 Grundsätzlichere Verbindungen werden oft in einem gemeinsamen personalistischen Menschenbild603 oder dem Argument der Bürgernähe604 gesehen. Schließlich wird auch oft hervorge- 602 Lerche, föderalistische Verfassungsfragen, S.9; Kimminich, in: Isensee/Kirchhof, HStR I (1987), § 26, Rn. 46. 603 Wipfelder, VBlBW 1982, 353 (354). 604 Lang, Philosophie des Föderalismus, S. 325; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, S. 93. 164 hoben, dass das Bundesstaatsprinzip einen stärkeren Minderheitenschutz bewirke und damit das demokratische Prinzip wirkungsvoll ergänze und besser zum Ausdruck bringe.605 Föderalismus und Demokratie sind letztlich Prinzipien, die zum Teil dieselben Ziele haben und von denselben Voraussetzungen leben. Sowohl die demokratischen, als auch die föderalen Elemente des Staatsaufbaus vermögen die Idee des Liberalismus zu verwerten. So haben beide das Potential, die Grundfreiheiten der Einzelperson in gesteigertem Maße zu verteidigen. Beide streben eine Gemeinschaft an, die den Menschen zu ihrem Ausgangs- und Zielpunkt macht. Sie verkörpern letzten Endes in synthetischer Einheit ein Ideal für die Gestaltung einer mitmenschlichen, bewusst in, mit und durch die Freiheit lebenden Gemeinschaft, die jedem Einzelnen ein Höchstmaß an Entfaltungsmöglichkeiten geben kann. Bei einer solch engen Verknüpfung der Ausgangspunkte und Richtungsweisungen liegt der Schluss nahe, dass der stärker föderal ausgerichtete Bundesstaat auch mehr Demokratie schaffen kann, denn beide Prinzipien begünstigen einander. Diese Ausführungen dürfen aber nicht in der Weise missverstanden werden, ein Bundesstaat müsse zwingend demokratische Züge haben. Dies ist keine Notwendigkeit, wie die deutsche Verfassungsgeschichte der vordemokratischen Epoche zeigt.606 Es kann jedoch gesagt werden, dass eine bereits vorhandene demokratische Struktur durch den Föderalismus ergänzt und vorangetrieben werden kann. 2. Die Nähe der Entscheidungen Die Gliederung des großen Ganzen in teilautonome Teile bringt unwillkürlich ein gesteigertes Maß an Überschaubarkeit mit sich.607 Überschaubarkeit nicht nur in Hinsicht auf die territorialen Einheiten, sondern auch – und das ist für den Rechtsunterworfenen viel wichtiger – in Bezug auf die einzelnen Entscheidungsgremien und die in ihnen ablaufenden Prozesse. Getroffene Entscheidungen lassen sich genauer bestimmten Akteuren zuordnen,608 was diese zu nachhaltiger und maßvoller Wirkungsweise anregt. Überschaubarkeit bewirkt also auch automatisch Kontrollmechanismen. Im Endeffekt erreicht man demnach schon allein durch eine Kontrollen begünstigende, föderale Strukturierung mehr Transparenz. Die von den regionalen und damit sachnahen Entscheidungen betroffenen Personen werden sich außerdem mit diesen besser identifizieren können, als mit solchen, die von weit entfernten Zentralgremien getroffen werden. Aus der Bodenständigkeit des föderalistischen Ordnungsprinzips erwächst damit auch ein gesteigertes Verbundenheits- und Verantwortungsgefühl. Übersichtlichkeit bewirkt, dass ein Jeder besser weiß, wofür er was tut und was er durch seine Mitwirkung auslöst. Teilnahme und Teilhabe am 605 Hesse, Der unitarische Bundesstaat, S. 30 ; Liebrecht, DVBl 1969, (97) 99; Kritisch in Bezug auf die Entwicklung seit Mitte der 1970er Jahre Reutter, APuZ 50/2006, 12 (13). 606 Weber-Fas, Das Grundgesetz, S. 95. 607 Lang, Philosophie des Föderalismus, S. 61. 608 Stern, Staatsrecht, § 19, II, 2. 165 Staat wird so attraktiver. Diese Übersichtlichkeit des Staatsaufbaus nach außen für die im Hoheitsbereich lebenden Menschen besteht auch spiegelbildlich nach innen für die Verwaltungseinheiten. Sie sehen die Bedürfnisse der ihnen anvertrauten Regionen durch eine gesteigerte Sachnähe besser und können diese dementsprechend auch effektiver befriedigen.609 Freilich gilt es zu bedenken, dass die Tatsache, dass Entscheidungsprozesse auf den unteren, dem Rechtsunterworfenen näheren Ebenen angesiedelt sind, für sich genommen noch nicht ausreicht, um die Bürger in gesteigertem Ausmaß zur Teilhabe am politischen Prozess zu bewegen. Vielmehr müssen die nahen Entscheidungen auch etwas bedeuten. Mit anderen Worten: Die den unteren Ebenen zur Regelung überlassenen Gegenstände müssen von substantiellem Gewicht sein und auch einen für den Rechtsunterworfenen spürbaren Bezug zu dessen Lebensumfeld aufweisen. Diese Lehre kann beispielsweise aus den heute eher mageren Wahlbeteiligungsquoten auf kommunaler Ebene gezogen werden, die angesichts der gegenüber der Bundespolitik unspektakuläreren Inhalte auch nicht verwundern können. II. Der Beitrag der Abweichungsgesetzgebung 1. Partielle Abkehr vom Exekutivföderalismus Die Entwicklung, die der deutsche Bundesstaat ab 1949 unter der Geltung des Grundgesetzes nahm, wurde des Öfteren unter dem Stichwort des kooperativen Föderalismus610 oder noch prägnanter „Exekutivföderalismus“ diskutiert.611 Eine der Wurzeln des deutschen Exekutivföderalismus waren die Ausgleichsmechanismen für die schleichende Abwanderung der Gesetzgebungskompetenzen hin zum Bund. Die Gliedstaaten bekamen als Gegenleistung für die Spielraumeinbußen in der Landesgesetzgebung erweiterte Mitwirkungsmöglichkeit an der Bundesgesetzgebung über den Bundesrat. Da dieser als zweite Kammer im deutschen Bundesstaat zwar die Landesvertretung auf Bundesebene darstellt, sich jedoch aus den Spitzen der jeweiligen Landesregierungen und nicht der Landesparlamente zusammensetzt, war diese Entwicklung gleichzeitig eine Verlagerung hoheitlicher Wirkungsmöglichkeiten von den Landesparlamenten hin zu den Landesexekutiven. Als Folge dieser Gewichtsverschiebung des politischen Einflusses entwickelten sich eine ganze Reihe von intraföderalen Gremien, in denen dementsprechend auch nicht die Landesparlamente, sondern die jeweiligen Ressortspitzen der Landesregierungen vertreten 609 Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV (1999), § 98, Rn. 305. 610 Siehe zum Begriff der Kooperation im Bundesstaat grundlegend Kisker, Kooperation im Bundesstaat, S. 49 ff.; siehe auch Jeffery, in: Meier-Walser/Hirscher, Krise und Reform des Föderalismus, S. 50 ff. 611 Zu Begriff und Entwicklung des Exekutivföderalismus siehe die zusammenfassenden Ausführungen bei Hofmann, in: Isensee/Kirchhof, HStR I (2003), § 9, Rn. 79 ff.; zu den Begrifflichkeiten im Spiegel der historischen Betrachtung: Luthardt, APuZ B 13/1999, 12 (20 f.).