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Lukas Beck, Gesamtbetrachtung und Vergleich der Systeme in:

Lukas Beck

Die Abweichungsgesetzgebung der Länder, page 157 - 162

aus staatsrechtlicher, rechtsvergleichender und dogmatischer Sicht

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4038-6, ISBN online: 978-3-8452-1221-0 https://doi.org/10.5771/9783845212210

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 606

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157 Allgemeinen und der zersplitterten Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern im Besonderen. Ein Vorschlag, der großen Anklang gefunden hat, ging dahin, die strikte an der Versteinerungstheorie586 orientierte Verteilung exklusiver Gesetzgebungskompetenzen weitgehend zugunsten eines Typus der konkurrierenden Gesetzgebung zu ersetzen und diese damit positiv in der Verfassung zu verankern.587 Im Januar 2005 wurde unter anderem dieser Vorschlag im Abschlussbericht des Konvents vorgelegt; eine entsprechende Einigung konnte allerdings nicht erzielt werden.588 D. Gesamtbetrachtung und Vergleich der Systeme Die vorangegangenen Darstellungen der österreichischen und der kanadischen Verhältnisse dienen im Rahmen einer vergleichenden Schlussbetrachtung unterschiedlichen Zwecken. Während die Möglichkeiten der kanadischen Gliedstaaten, sich durch das opting out oder die override power gegenüber der Bundesgesetzgebung zu behaupten, einen Vergleich mit der deutschen Abweichungsgesetzgebung hinsichtlich der grundsätzlichen Mechanismen der Sonderwege und deren Verortung im System der Kompetenzordnung nahe legen, lassen sich für den deutschen Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG Parallelen zu der Diskussion in Österreich um eine Kollisionsregelung nach dem Prinzip des lex posterior Grundsatzes ziehen. Mit dem Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG wurde eine Kollisionsnorm in das deutsche Grundgesetz eingefügt, die sich nicht am Rang des kollidierenden Rechts, sondern allein am formalen Kriterium der Zeit orientiert. Eine solche positivrechtliche Anordnung eines dem lex posterior Grundsatz ähnlichen Kollisionsbereinigungsvorgangs ist, soweit ersichtlich, bisher ohne Beispiel. Allerdings zeigen im österreichischen Verfassungsrecht sowohl die Bedarfsgesetzgebung nach Art. 11 Abs. 2 B- VG, als auch die Annexzuständigkeiten der Länder nach Art. 15 Abs. 9 B-VG unter Zugrundelegung der (nahezu einhelligen) Annahme, dass hier kollidierendes Recht nach dem lex posterior Grundsatz zu behandeln ist, deutliche Ähnlichkeiten zur materiellen und formellen Abweichungsgesetzgebung unter dem deutschen Grundgesetz. Hier wie dort, besteht die Möglichkeit für die Gliedstaaten, Bundesrecht durch eigenes Gliedstaatenrecht abzulösen, während der Bund nicht gehindert ist, seinerseits die Landesnormen wiederum zu überregeln. Bundes- und Landesrecht können sich also wechselseitig durch ihre jeweilige neuerliche Verabschiedung ablösen. Im österreichischen Verfassungsrecht ist dieser Mechanismus jedoch lediglich eine in die Verfassung interpretierte Spielart, während er mit dem Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG 586 Hiernach sollen Verfassungsnormen – also auch die Kompetenzzuweisungen – stets in dem Sinne verstanden werden, den sie zum Zeitpunkt ihres In-Kraft-Tretens hatten. 587 Öhlinger, Bundesstaatlichkeit in der Europäischen Union, in: Grote/Härtel, Die Ordnung der Freiheit, S. 857 (S. 867). 588 Zu den divergierenden Haltungen im Konvent hierzu siehe Wiederin, in: Merten, Die Zukunft des Föderalismus in Deutschland und Europa, S.87 (S. 107 f.). 158 positivrechtlich Einzug in das deutsche Grundgesetz gefunden hat. Diese fehlende Verankerung in der Verfassung hat für das Beispiel Österreich auch erhebliche Unsicherheiten in Bezug auf die Rechtsfolgenanordnungen zur Folge, während dies durch Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG und dessen Verweis auf den Anwendungsvorrang der späteren Norm vermieden werden konnte. Eine Sonderform der Gesetzgebungskompetenzen im österreichischen Bundesstaat, die auf den ersten Blick Gemeinsamkeiten mit der deutschen Abweichungsgesetzgebung zu haben scheint, ist die paktierte Gesetzgebung. Im Endeffekt erweist sie sich jedoch als ein Aliud. Zum einen erstreckt sie sich lediglich auf wenige Ausnahmematerien, nämlich die Änderung der Staatsgrenzen und die Aufgabenüberweisung an die Bundespolizeidirektionen. Hieraus ergibt sich der nächste Unterschied. Von ihr sind keine für die materielle Gesetzgebung bedeutsamen Materien umfasst, wie es beispielsweise bezüglich des deutschen Art. 72 Abs. 3 GG der Fall ist. Vielmehr handelt es sich bei ihren konkreten Ausformungen in der österreichischen Verfassung im einen Fall um Reglungen, die lediglich Verschiebungen der staatsterritorialen Grenzen zum Gegenstand haben (Art. 3 Abs. 2 B-VG) und im anderen Fall um eine Art Kompetenz-Kompetenz,589 mit der Befugnisse der Bundespolizeibehörden erweitert werden können (Art. 15 Abs. 4 B-VG). Auch der Mechanismus, der zur Geltung der entsprechenden Gesetze führt, ist von dem der deutschen Abweichungsgesetzgebung verschieden. Bei der paktierten Gesetzgebung sind übereinstimmende Gesetzesbeschlüsse von Bund und Land notwendig, damit die Norm zur Geltung gelangen kann.590 Verwandt ist dieser Vorgang eher einem Zustimmungserfordernis der Gliedstaaten, bei dem auch zwei hoheitliche Akte unterschiedlicher Regelungsebenen zusammen zu einer legislativen Wirkung führen. Es handelt sich mithin nicht um einen Vorgang, bei dem Bundesrecht zunächst Wirkung entfaltet und dann durch eine Landesnorm zum selben Sachzusammenhang abgelöst werden kann. Die vorangegangenen Ausführungen haben Rechtsinstitute des kanadischen Rechtssystems beleuchtet, die es den Provinzen erlauben, gesetzgeberische Entscheidungen zu treffen, die sich mit den Vorstellungen oder Vorgaben des Bundesgesetzgebers nicht decken. Auf diesen Nenner lässt sich zunächst auch die deutsche Abweichungsgesetzgebung bringen. Die in Kanada den Provinzen offenstehenden Möglichkeiten, sich gegenüber dem Bundesgesetzgeber zu etablieren, sind allerdings auf anderen Gebieten angesiedelt als die Abweichungsoption der deutschen Länder. Das opting out im Bereich der shared cost programmes spielt sich im Bereich ausschließlicher Provinzzuständigkeiten ab und ist darauf angelegt, den Einfluss des Bundes und seiner conditional grants einzugrenzen. Damit wurde vor allem dem Wunsch Québecs nach Wahrung seiner Eigenstaatlichkeit nachgekommen. Die verfassungsrechtlich verankerten Rechtsinstitute des opting out im Rahmen des amending-Verfahrens und der override power bezüglich der Charter of Rights and Freedoms sind dagegen auf das Verhältnis zwischen Provinzrecht und der kanadi- 589 Schäffer, Das Föderalismuskonzept der österreichischen Bundesverfassung, S. 22 f. 590 Walter/Mayer, Bundesverfassungsrecht, Rn. 272. 159 schen Bundesverfassung ausgelegt. Die deutsche materielle Abweichungsgesetzgebung auf der anderen Seite ist in enumerierten Bereichen der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes und der Länder angesiedelt. Sie fügt dem deutschen Grundgesetz Spielregeln für das Verhältnis von einfachem Bundesrecht und Landesrecht hinzu und unterscheidet sich insofern von den drei beschriebenen kanadischen Modellen, von denen keines einfaches Bundesrecht in Bezug nimmt. Ein weiterer Unterschied lässt sich im Verfahrensablauf entdecken, nach dem die Gliedstaaten ihr Recht setzen. Die deutschen Länder können das „Ob“ und das „Wann“ ihrer Inanspruchnahme der Abweichungsoption frei wählen. Sie können sich also auch die Zeit nehmen, die sie benötigen, um entsprechende abweichende Gesetze vorzubereiten. Beim kanadischen opting out im Bereich des amending- Verfahrens hingegen muss die Entscheidung der Provinz, ob das opting out genutzt werden soll, vorab getroffen werden. Die sich mit dem Gedanken zum Ausscheren tragende Provinz muss ihren Ablehnungsbeschluss innerhalb der dafür vorgesehenen Frist erwirken, ansonsten verfällt die Möglichkeit zum Ausscheren. Anders (und somit ähnlich wie in Deutschland) verhält es sich dagegen beim opting out innerhalb der shared cost programmes und der override power, bei denen ein Sonderweg jederzeit möglich ist. Unterschiede gibt es auch bezüglich der Folgen beziehungsweise der Dauerhaftigkeit der von den Gliedern getroffenen Sonderentscheidungen. Die Geltungsdauer der abweichenden Gesetze der deutschen Länder sind lediglich vom Zeitpunkt der neuerlichen Regelung durch den Bund abhängig. Während die beiden kanadischen opting-out-Varianten ebenfalls keine Beschränkung der Geltungsdauer kennen, ist die override power auf fünf Jahre befristet (aber unbegrenzt oft um weitere fünf erneuerbar). Der deutsche Art. 72 Abs. 3 GG gibt den Ländern auch inhaltlich mehr Freiheiten als die kanadische Spielart des opting out bei federal provincial shared cost programmes. Die Provinzmodelle müssen einen dem Bundesmodell vergleichbaren Standard aufweisen, um sich für eine Kompensationszahlung durch den Bund zu qualifizieren. Dies wurde ab 1995 dahingehend gelockert, dass nicht mehr der Bund alleine die Festlegung der Standards verantwortet. Gemeinsame Ziele, die durch die shared cost programmes verwirklicht werden sollen, werden seit dem durch die Provinzen mitbestimmt. An dem Erfordernis einer Vergleichbarkeit der Modelle an sich ändert dies jedoch nichts. Die deutsche Abweichungsgesetzgebung des Art. 72 Abs. 3 GG kennt ein solches Erfordernis hingegen nicht. Die Länder müssen lediglich die Kompatibilität mit höherrangigem Recht beachten.591 Ein weiterer augenfälliger Unterschied des kanadischen opting-out-Systems gegenüber der deutschen materiellen Abweichungskompetenz besteht in der Kompensationsleistung des Bundes an eine Provinz im Falle deren Ausscherens. Solch eine Art der Kompensation ist im Rahmen des Art. 72 Abs. 3 GG nicht vorgesehen. Für die Bewertung dieses Unterschiedes muss die Frage nach der Vergleichbarkeit beziehungsweise Übertragbarkeit der Motive dieser Kompensationsleistungen auf das deutsche System gestellt werden. Die Bundeszuweisungen an ausscherende Provin- 591 Zu den Schranken der Abweichungsgesetzgebung siehe oben Kapitel 2, D. 160 zen in Kanada haben für die beiden Spielarten des opting out jeweils unterschiedliche Gründe. Während im Bereich der shared cost programmes versucht wird, den Einfluss des Bundes und seiner conditional grants aus den Sphären exklusiver Provinzzuständigkeiten herauszuhalten, geht es im Rahmen des amending-Verfahrens darum, die Provinzen vor einem Ausverkauf ihrer ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen zu schützen. Gemeinsam ist beiden Arten der Kompensation allerdings das Motiv der Abwendung von Nachteilen im weitesten Sinne, welche die Provinzen durch die Wahrnehmung eigenstaatlichkeitssichernder Maßnahmen erleiden könnten. Bei der deutschen Abweichungsgesetzgebung ist das Bedürfnis nach Kompensation als Schutzmaßnahme nicht so ausgeprägt. Eine Verlagerung von Kompetenzen kann durch die Bundesgesetzgebung im Bereich der Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG ohnehin nicht stattfinden. Indirekte finanzielle Nachteile würden die Länder durch die Inanspruchnahme des Art. 72 Abs. 3 GG nur dann erleiden, wenn ihnen eigene Ausgaben für den Fall erspart blieben, dass der Bund die entsprechenden Sachmaterien normierte, während sie die Kosten bei eigener Regelung selbst zu tragen hätten. Dies entspräche dem strikten Konnexitätsprinzip, also dem Grundsatz, dass die Ausgaben den Aufgaben folgen, wobei die Aufgaben als die Kompetenz zur Rechtsetzung verstanden würde. Art. 104a Abs. 1 GG schreibt für das deutsche Staatsrecht jedoch nicht das strikte Konnexitätsprinzip vor, da hier die Aufgabenzuständigkeit regelmäßig mit der Verwaltungskompetenz übereinstimmt, wie sie sich aus den Art. 83 ff. GG ergibt und nicht mit der Rechtssetzungskompetenz.592 Es kommt somit nicht darauf an, wer die kostenverursachende Regelung erlassen hat.593 Für die Bundesgesetze, die auf Grundlage der Art. 74 Nrn. 28 – 33 GG erlassen werden, richtet sich die Verwaltungskompetenz nach Art. 84 GG, womit letztere und mithin auch die Aufgabenverantwortung bei den Ländern liegt. Die Länder haben also die Kosten für die Umsetzung der Gesetze im Bereich der Abweichungsgesetzgebung unabhängig davon zu tragen, ob der Bund das Gesetz erlässt oder sie selbst.594 Der Unterschied zwischen dem kanadischen opting out beim amending-Verfahren595 und dem deutschen materiellen Abweichungsrecht, dass ersteres eine Kompensationsleitung des Bundes begründet, letzteres aber nicht, erklärt sich also aus den jeweils anderen Ausgabenkompetenzen. Die deutsche materielle Abweichungsgesetzgebung in Art. 72 Abs. 3 GG ist funktional am stärksten mit der override power des Abschnittes 33 des Constitutional Act, 1982 vergleichbar. Beide Institute ermöglichen es dem einzelnen Gliedstaat, 592 Waldhoff, in: Isensee/Kirchhof, HStR V (2007), § 116, Rn. 72. 593 BverfGE 26, 338 (390); Jarass/Pieroth, GG, Art. 104a, Rn. 2. Dahingehende Reformvorhaben waren in der Bundesstaatskommission I ausgeklammert, siehe Grotz, Europäisierung und nationale Staatsorganisation, S. 137. 594 Anderes könnte nur in den Fällen des Art. 104a Abs. 3 GG gelten, da dann die Kosten für anspruchsbegründende Bundesgesetze vom Bund selbst zu tragen wären. 595 Wie gesagt, besteht beim opting out im Bereich der shared cost programmes schon deshalb keine Vergleichbarkeit der Motive für die Kompensationsleistung, weil sich diese im Gegensatz zur deutschen materiellen Abweichungsgesetzgebung auf dem Gebiet exklusiver Gliedstaatenkompetenz abspielt, aus dem der monetäre Bundeseinfluss herausgehalten werden soll. 161 gültiges Recht zu setzen, das bundesrechtlichen Vorgaben eigentlich zuwider läuft. Das Recht der Gliedstaaten ist dann dennoch gültig, was eine funktionelle Ausnahme zu dem in beiden Nationen bestehenden Grundsatz darstellt, dass Gliedstaatenrecht gegenüber widersprechendem Bundesrecht das Nachsehen hat. Dieser Grundsatz materialisiert sich in Deutschland in Art. 31 GG,596 in Kanada in der rule of federal paramountcy. Durch die override power kann eine Provinz ein Gesetz erlassen, das bestimmten Abschnitten der kanadischen Charta der Rechte und Freiheiten widerspricht. Durch die Regelung des Abschnittes 33 des Constitution Act, 1982 bleibt die Provinzregelung aber dennoch in Kraft, da das ihr widersprechende Bundesverfassungsrecht für ihren Fall ausgesetzt wird. Die deutsche materielle Abweichungsgesetzgebung lässt eine nach Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG erlasse Landesnorm eine Bundesnorm, die dieselbe Materie bedient, verdrängen. Ein Unterschied zwischen dem deutschen und dem kanadischen Mechanismus besteht allerdings im jeweiligen Verhältnis von erlassener Gliedstaatennorm und dem ihm formal zuwiderlaufenden Bundesrecht. Im Fall der kanadischen override power sind die entsprechenden Bundesvorgaben immer Teile der Charter of Rights and Freedoms, im Falle der deutschen Abweichungsgesetzgebung ist dies hingegen jeweils das einfachgesetzliche Regelungsmodell des Bundes für das entsprechende Sachgebiet. Auch im Umfang der Aussetzung von bundesrechtlichen Normen gibt es bei den beiden Rechtsinstituten Besonderheiten. Während die override power die Geltung der bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben nur für das mit einer notwithstanding clause versehene Provinzgesetz aufhebt, verdrängt das deutsche Landesgesetz das Bundesgesetz (in den sich widersprechenden Teilen) gänzlich, so dass dieses auch keine Wirkung in Bezug auf andere Normen des abweichenden Landes entfalten kann. Die kanadischen opting-out Regelungen werden auch als zentrale politischinstitutionelle Ursache für die Verschärfung von Asymmetrien597 bezeichnet, die in ein System ohnehin schon stark ausgeprägter sozialer, kultureller, wie auch ökonomischer Disparitäten eingefügt sind.598 Allerdings wurde nur von der opting-out- Variante bei gemeinsamen Finanzierungsprogrammen in gesteigerter Form Gebrauch gemacht und das auch nur durch die Provinz Québec. Die beiden anderen Möglichkeiten zum Ausscheren (opting out im amending-Verfahren und override power bzgl. der Charter of Rights), die darüber hinaus auch das „Aussperren“ von Bundesverfassungsrecht oder sogar den Erlass von mit Bundesrecht nicht konform gehendem Provinzrecht ermöglichen,599 und dementsprechend ein gesteigertes Potential für die Entwicklung von Asymmetrien innehaben, wurden hingegen so gut wie nie genutzt. Angesichts der teilweise sogar höheren Bewegungsfreiheit der deutschen Länder durch die Abweichungsgesetzgebung gegenüber den kanadischen Modellen könnte 596 Für eine differenziertere Betrachtungsweise siehe die Ausführungen unter Kapitel 2, C. IV. 2. 597 Zum Begriff der Asymmetrie im Bundesstaat, siehe die Ausführungen unter Kapitel 4, E. 598 Broschek/Schultze, Föderalismus in Kanada, in: Jahrbuch des Föderalismus 2003, S. 333 (S. 338). 599 Siehe hierzu die Ausführungen unter Kapitel 3, B. III. 162 man zu dem Schluss kommen, dass im Verhältnis der deutschen Länder zum Bund starke Asymmetrien zu erwarten seien, die das Gesamterscheinungsbild des deutschen Föderalismus ebenfalls hin zu mehr Asymmetrie verschieben könnten. Aus dem vorangehend beschriebenen „Mehr“ an Bewegungsfreiheit an sich kann jedoch nicht gleichzeitig geschlossen werden, dass der deutsche Bundesstaat den kanadischen in Sachen Asymmetrie überholen wird. Im Gegensatz zu den deutschen Ländern sind die kanadischen Provinzen schon außerhalb der hier dargestellten Rechtsinstitute mit sehr viel mehr Autonomie ausgestattet. Beispiele sind etwa die weitergehende Steuerautonomie oder der weitere Bereich ausschließlicher Gliedstaaten- Gesetzgebungskompetenzen. Die darüber hinaus bestehenden kulturellen, sozialen und ökonomischen (faktischen) Asymmetrien der kanadischen Provinzen600 (man denke an die Sonderstellung Québecs) wirken gleichsam wie Katalysatoren für die Entstehung der rechtlichen Asymmetrien. Die Einschätzungen gehen hier sogar so weit, dass befürchtet wird, der kanadische Staat werde in einen Partikularismus verfallen, falls sich der Bund aus sämtlichen Provinzzuständigkeiten zurückziehen sollte, in denen er durch die shared cost programmes faktisch involviert ist.601 Eine solche Gemengelage ist in dieser Form im nach wie vor symmetrischen deutschen Bundesstaat nicht anzutreffen. Ein „Gleichziehen“ des deutschen mit dem stark föderalisierten kanadischen System ist also durch die Abweichungsgesetzgebung nicht zu erwarten. 600 Siehe Bothe, Kompetenzstruktur, S. 51 ff.; Michelmann, in: Chandler/Zöllner, Challenges to federalism, S. 288 (288); dahingehende Vergleiche finden sich auch bei Chandler/Zöllner, in: aaO, S. 291 ff. 601 Münch-Heubner, in: Meier-Walser/Hirscher, Krise und Reform des Föderalismus, S. 183 (S. 206 f.).

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Zusammenfassung

Seit der 2006 in Kraft getretenen „Föderalismusreform I“ ist es den Ländern im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung möglich, Regelungen zu erlassen, die Bundesgesetzen widersprechen. Neben den Fragen die durch diese Neuerungen aufgeworfen werden, analysiert der Autor die Möglichkeiten und Grenzen des Modells sowie mit einem Blick ins Ausland ähnliche Konzepte. Er gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass der bundesdeutschen Kompetenzsystematik durch die erhöhte Bewegungsfreiheit der Länder, Elemente eines lernenden Föderalismus hinzugefügt werden und leistet hiermit einen Beitrag zu der Diskussion um das Abweichungsmodell, die sich bisher noch auf keinen reichhaltigen Erfahrungsschatz beziehen kann.