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Lukas Beck, Die Legislative in der österreichischen Verfassung in:

Lukas Beck

Die Abweichungsgesetzgebung der Länder, page 145 - 148

aus staatsrechtlicher, rechtsvergleichender und dogmatischer Sicht

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4038-6, ISBN online: 978-3-8452-1221-0 https://doi.org/10.5771/9783845212210

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 606

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145 In tabellarisch aufgearbeiteter Form ergibt sich bei einer Gegenüberstellung der drei kanadischen Rechtsinstitute folgendes Bild: Geltungsausschluss bundesrechtlicher Vorgaben durch Provinzrecht Gegenüber bundesrechtlichen Vorgaben „abweichende“ Provinzgesetzgebung opting out – scp*) - opting out – amending + override power + + *) Scp = shared cost programmes. C. Österreich I. Die Legislative in der österreichischen Verfassung 1. Die bundesstaatliche Verfassung Das österreichische Bundes-Verfassungsgesetz wurde am 01. Oktober 1920 von der damaligen Konstituierenden Nationalversammlung beschlossen und kann von daher als eine der ältesten noch heute in Geltung befindlichen Verfassungen Europas angesehen werden. Am 1. Juli 1934 trat die Bundesverfassung der Ersten Republik au- ßer Kraft. An ihre Stelle trat die verfassungswidrig erlassene Maiverfassung des Dollfuß-Regimes. Kurz vor Ende des Zweiten Weltkrieges, während dem die Verfassung des Deutschen Reiches galt, wurde am 01. Mai 1945 das Verfassungs- Überleitungsgesetz beschlossen, das das Bundes-Verfassungsgesetz und weitere Gesetze in der Fassung von vor dem Ständestaat wieder in Kraft setzte. Laut Art. 2 des österreichischen Bundes-Verfassungsgesetzes ist Österreich als Bundesstaat organisiert und setzt sich aus den selbstständigen Ländern Burgenland, Kärnten, Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Steiermark, Tirol, Vorarlberg und Wien zusammen. Österreich ist jedoch nicht allein dieser Bestimmung wegen ein Bundesstaat. In der Literatur wird häufig darauf hingewiesen, dass diese Deklaration falsch sei, wenn sie allein stünde und nicht durch eine dementsprechende Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern unterstützt würde, die erkennen lasse, dass den Gliedstaaten Aufgaben von nicht gänzlich unbedeutendem Gewicht überlassen sind.520 Tatsächlich sind die Länder mehr als bloße Territorien. Ihr Gliedstaatscharakter wird 520 So Ringhofer, Die österreichische Bundesverfassung, Kommentar, Art. 2, S. 17; Walter, Grundriss des österreichischen Bundesverfassungsrechts, Rn. 160f.; teilweise wird die Bezeichnung der Länder als „selbstständig“, als „ideologische Selbstdeutung“ der Verfassung bezeichnet, siehe Mayer, Kurzkommentar, Art. 2, Rn. I. 146 insbesondere durch die Artt. 10 bis 15 B-VG521 begründet, die die Staatsaufgaben zwischen Bund und Länder verteilen. Danach vollziehen die Länder bestimmte Gesetze selbstständig und haben zum Teil auch eigene legislative Befugnisse. Sie haben unter anderem nach den Artt. 34 ff und 42 B-VG auch Einflussmöglichkeiten auf die Bundesgesetzgebung.522 Dennoch sind dem österreichischen Bundesstaat deutliche unitarische Tendenzen anzusehen. Dies ergibt sich zum einen aus der ungleichen Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen auf Bund und Länder.523 Zwar ist den Ländern durch Art. 15 Abs. 1 B-VG die gesetzgeberische und gesetzesvollzugstechnische Residualkompetenz zuerkannt. Sie sind also immer dann zuständig, wenn nicht dem Bund ausdrücklich eine entsprechende Kompetenz durch die Bundesverfassung zugesprochen wird. Allerdings sind tatsächlich nahezu alle wichtigen Gesetzgebungsaufgaben dem Bund zugeordnet.524 Zum anderen sind die Länder nur in schwachem Ausmaß an der Bundesgesetzgebung beteiligt. Ähnlich dem deutschen Modell wirken die Länder über eine zweite Kammer, den Bundesrat, bei der Gesetzgebung des Bundes mit. Sie sind hier allerdings in der überwiegenden Anzahl der Fälle525 auf ein suspensives Vetorecht beschränkt, das der Nationalrat noch dazu mit einfacher Mehrheit bezwingen kann.526 Auch ist die Möglichkeit des Bundes vorgesehen, bei der Gesetzgebung der Länder mitzuwirken.527 In diesem Sinne hat sich in Österreich, ähnlich der Entwicklung in Deutschland, eine Unitarisierungstendenz des Bundesstaates bemerkbar gemacht.528 521 Zusätzlich auch durch die §§ 3, 4, 7, 8, 11 des Finanz-Verfassungsgesetzes (F-VG). 522 Ringhofer, Die österreichische Bundesverfassung, Kommentar, Art. 2, S. 17; Walter/Mayer, Bundesverfassungsrecht, Rn. 161. 523 Ein Überblick über die Umstände, die einer Parität von Bundes- und Landeszuständigkeiten entgegenwirken, findet sich bei Schäffer, Das Föderalismuskonzept der österreichischen Bundesverfassung, S. 8 ff. 524 Zu den Kompetenzgruppen siehe Adamovich/Funk, Österreichisches Verfassungsrecht, S. 172 ff. Kompetenzzuweisungen können dabei nicht nur durch das B-VG geschehen, sondern sind auch durch Nebenverfassungsgesetze oder Verfassungsbestimmungen in einfachen Gesetzen möglich, siehe Öhlinger, Verfassungsrecht, Rn. 7. 525 Der positiven Bundesratszustimmung bedürfen Verfassungsgesetze oder in Bundesgesetzen enthaltene Verfassungsbestimmungen, die die Zuständigkeiten der Länder einschränken, Art. 44 Abs. 2 B-VG. 526 Art. 44 Abs. 4 B-VG. Der Bundesrat ist in der Verfassungswirklichkeit daher auch weitgehend unbedeutend geblieben, siehe Adamovich/Funk, Österreichisches Verfassungsrecht, S. 126; Walter/Mayer, Bundesverfassungsrecht, Rn. 413. 527 Siehe Art. 98 Abs. 2 B-VG, der bei Gefährdung von Bundesinteressen ein suspensives Vetorecht der Bundesregierung gegen Gesetzesbeschlüsse der Landtage vorsieht. 528 Walter/Mayer, Bundesverfassungsrecht, Rn. 161. Für eine ausführlichere Darstellung der geschichtlichen Entwicklung siehe Werndl, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern. 147 2. Überblick über die Gesetzgebungszuständigkeiten Das österreichische Bundes-Verfassungsgesetz arbeitet, was die Verteilung der Staatsfunktionen angeht, im Wesentlichen nach dem Trennungsprinzip und weist Bund und Ländern durch die Artt. 10 bis 15 B-VG exklusive Tätigkeitsfelder zu. Die Regelungsmaterien können also immer nur einem Kompetenztatbestand und damit nur einer Regelungsebene zugeordnet werden.529 Dies schließt aber nicht aus, dass bestimmte Sachgebiete von verschiedenen Gesetzgebern nach verschiedenen Gesichtspunkten geregelt werden können. Dieser Umstand wird gemeinhin auch als Kumulationsprinzip bezeichnet.530 Insoweit hat sich im Bereich der Gesetzgebung eine gewisse Aufweichung der strengen Trennung der Kompetenzbereiche ergeben. Dem versucht der Verfassungsgerichtshof durch die sogenannte „Gesichtspunkttheorie“ zu begegnen. Diese ermöglicht es den Regelungsebenen, einen übergeordneten Sachverhalt unter dem Gesichtspunkt der ihnen eingeräumten Kompetenztitel zu normieren, auch wenn die Oberthematik eigentlich in die Zuständigkeit der jeweils anderen Regelungsebene fällt; wobei aber die inhaltliche Verschiedenheit der Normen gewahrt bleiben muss.531 Mit diesem methodischen Behelf wird das Konzept der strikten Trennung der Staatsaufgaben von Bund und Ländern am Leben erhalten. Dieses folgt aus dem Prinzip der Parität, wonach sich die Rechtsordnungen von Bund und Ländern sachlich getrennt und formell gleichrangig gegenüberstehen.532 Unterschieden wird dabei zwischen formeller und materieller Parität. Von formeller Parität kann gesprochen werden, wenn sich die Staatsfunktionen von Bund und Ländern in einer Weise gegenüberstehen, dass keine der beiden Staatsebenen einen rechtlichen Mehrwert gegenüber der anderen innehat. Die materielle Parität bezieht sich hingegen auf die konkrete Verteilung der Zuständigkeiten auf Bund und Länder.533 Dem Gedanken der formellen Parität folgend, sieht das B-VG auch keine ausdrücklich konkurrierende Gesetzgebungskompetenz vor, die sich Bund und Länder gewissermaßen teilen würden.534 Gleichwohl gibt es vereinzelt Fälle von tatsächlich konkurrierenden Zuständigkeiten, die sich vor allem aus der Bedarfsgesetzgebung535 und den Annexregelungen zu Gunsten einer Länderzuständigkeit nach Art. 529 Siehe VfSlg. 6770/1972, 7169/1973, 7582/1975, 7792/1976 (amtliche Sammlung der Erkenntnisse und Beschlüsse des Verfassungsgerichtshofes). Das Grundmodell der Kompetenztrennung setzt sich auch im Bereich des Vollzugs der Gesetze fort, siehe bspw. VfSlg. 3598/1959. 530 Funk, Einführung in das österreichische Verfassungsrecht, Rn. 155. 531 Siehe VfSlg. 4349/1963, 4387/1963, 7960/1976; zur dogmatischen Bewertung der Gesichtspunkttheorie siehe Funk, Das System der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung, S. 48 ff. 532 Adamovich/Funk, Österreichisches Verfassungsrecht, S. 143; Berka, Lehrbuch Verfassungsrecht, Rn. 458; Wiederin, Bundesrecht und Landesrecht, S. 71. 533 Funk, Das System der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung, S. 23. 534 Adamovich/Funk, Österreichisches Verfassungsrecht, S. 162; Berka, Lehrbuch Verfassungsrecht, Rn. 435; Funk, Einführung in das österreichische Verfassungsrecht, Rn. 154; siehe auch VfSlg. 7169/1973. 535 Beispiele finden sich in Art. 10 Abs. 1 Nr. 12 und 15, Art. 11 Abs. 1 Nr. 7, Abs. 2, 5 und 6 B- VG. Die Bedarfsgesetzgebung ist meist durch den Passus „soweit ein Bedürfnis nach Erlassung einheitlicher Vorschriften vorhanden ist“ kenntlich gemacht. 148 15 Abs. 9 B-VG ergeben.536 Auch hinsichtlich der der früheren deutschen Rahmengesetzgebung ähnelnden Grundsatzgesetzgebung lassen sich Parallelen entdecken. Ein Sonderfall in der allgemeinen Kompetenzverteilung ist die paktierte Gesetzgebung, nach der eine Regelung übereinstimmender Gesetzgebungsakte des Bundes und der Länder bedarf. Die hierunter fallenden Materien sind Grenzänderungen nach Art. 3 Abs. 2 B-VG und die Übertragung straßenpolizeilicher Aufgaben an Bundespolizeidirektionen nach Art. 15 Abs. 4 B-VG.537 Zeichnen sich hinsichtlich der Gesetzgebungsbefugnisse zwischen Bund und Ländern Konflikte ab, so ist zu deren Lösung generell der Verfassungsgerichtshof berufen.538 Er hat dann gem. Art. 138 Abs. 2 B-VG darüber zu entscheiden, welcher Regelungsebene die Gesetzgebungsbefugnis zuzusprechen ist, was dementsprechend den Ausschluss der anderen zur Folge hat.539 Soll die Norm an sich einer Kontrolle unterworfen werden, so richtet sich dies nach dem Verfahren gem. Art. 140 Abs. 1 B-VG. Dies geht mit dem allgemeinen Verständnis von Art. 15 Abs. 1 B-VG konform, in dessen Generalklausel zu Gunsten der Länder eine Anordnung der Exklusivität der gesetzgerberischen Sphären von Bund und Land gesehen wird.540 Dem Spruch des Verfassungsgerichtshofes kommt dabei die Wirkung einer authentischen Interpretation des Bundesverfassungsrechts zu und hat damit Verfassungscharakter.541 Er kann dementsprechend nur vom Verfassungsgesetzgeber abgeändert werden. Die Bindungswirkung erfasst damit sogar den Verfassungsgerichtshof selbst.542 II. Konkurrierende Zuständigkeiten und Normenkollisionen Die tatsächliche Möglichkeit, dass sich Bundes- und Landesrecht in Österreich innerhalb desselben Regelungsgegenstandes begegnen können ist nicht von der Hand zu weisen. Ein erstes Beispiel hierfür bietet die Bedarfsgesetzgebung des Bundes nach Art. 10 Abs. 1 Nr. 15 B-VG, die sich auf wirtschaftslenkende und versorgungs- 536 Adamovich/Funk, Österreichisches Verfassungsrecht, S. 162; für eine Übersicht der „Querschnittsmaterien“ siehe Funk, Einführung in das österreichische Verfassungsrecht, Rn. 157 ff. Terminologisch will Funk eine tatsächlich konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit nur in den Fällen des Art. 11 Abs. 2 B-VG und des Art. 15 Abs. 9 B-VG anerkennen, Funk, Das System der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung, S. 39 f. 537 Berka, Lehrbuch Verfassungsrecht, Rn. 424; Adamovich/Funk/Holzinger, Österreichisches Staatsrecht, Rn. 19.024, 19.084.; Walter/Mayer, Bundesverfassungsrecht, Rn. 272. 538 Zur Entstehungsgeschichte der Eigenschaft des österreichischen Verfassungsgerichtshofes als Schiedsrichter in Konflikten zwischen der Bundesgesetzgebung und der Gesetzgebung der Länder, eingehend Öhlinger, in: Der Rechtsstaat vor neuen Herausforderungen, S. 581 (S. 587 ff.). 539 Die zu klärende Rechtsfrage beschränkt sich darauf, wer zum Erlass einer Norm kompetent ist. Die Verfassungsmäßigkeit einer Norm wird nicht untersucht, siehe Öhlinger, Verfassungsrecht, Rn. 998. 540 Wiederin, Bundesrecht und Landesrecht, S. 128; Mayer, Kurzkommentar, Art. 15 I. 541 VfSlg. 3055/1956; 4027/1961; 4446/1963. 542 Öhlinger, Verfassungsrecht, Rn. 998.

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References

Zusammenfassung

Seit der 2006 in Kraft getretenen „Föderalismusreform I“ ist es den Ländern im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung möglich, Regelungen zu erlassen, die Bundesgesetzen widersprechen. Neben den Fragen die durch diese Neuerungen aufgeworfen werden, analysiert der Autor die Möglichkeiten und Grenzen des Modells sowie mit einem Blick ins Ausland ähnliche Konzepte. Er gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass der bundesdeutschen Kompetenzsystematik durch die erhöhte Bewegungsfreiheit der Länder, Elemente eines lernenden Föderalismus hinzugefügt werden und leistet hiermit einen Beitrag zu der Diskussion um das Abweichungsmodell, die sich bisher noch auf keinen reichhaltigen Erfahrungsschatz beziehen kann.