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Lukas Beck, Die Legislative in der kanadischen Verfassung in:

Lukas Beck

Die Abweichungsgesetzgebung der Länder, page 127 - 132

aus staatsrechtlicher, rechtsvergleichender und dogmatischer Sicht

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4038-6, ISBN online: 978-3-8452-1221-0 https://doi.org/10.5771/9783845212210

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 606

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127 Widersprüche divergierenden Rechts der beiden in bestimmten Gebieten omnipotent mit Gesetzgebungsbefugnissen ausgestatteten Regelungsebenen durch Vermeidung oder Bereinigung von Kollisionslagen auflösen können. B. Kanada I. Die Legislative in der kanadischen Verfassung 1. Historisch-kultureller Hintergrund Kanada ist auf der Grundlage seiner Verfassung von 1982 ein Bundesstaat mit zehn Provinzen und drei Territorien. Die Provinzen bestanden schon vor der staatspolitischen Einigung Kanadas. Das föderalistische Prinzip stellte daher einen notwendigen Kompromiss bei den Einigungsprozessen dar, die letztlich in den British North American Act von 1876 mündeten. Dieser regelt die Verteilung der Machtverhältnisse zwischen den Provinzen und dem Bund.427 Insgesamt hat sich Kanada zu einem der mittlerweile am stärksten föderalisierten Bundesstaaten der Welt entwickelt.428 Der kanadische Bundesstaat besitzt eine parlamentarische Regierungsform, wobei aber der britische Monarch als Staatsoberhaupt anerkannt wird.429 Das Rechtsdenken in Kanada ist geprägt von der anglo-amerikanischen Rechtsquellenlehre, die sich durch ein teilweise kompliziertes Verhältnis von Gesetzesrecht und Fallrecht auszeichnet. Das nationale Parlament und die Provinzparlamente können im Rahmen der ihnen von der Verfassung zugewiesenen Gesetzgebungskompetenzen geschriebenes Recht erlassen, das sogenannte Statute Law.430 Die Doktrin der parlamentarischen Souveränität entfaltet dabei als Ausfluss einer Art einfachen Kollisionsrechts nicht nur Wirkung gegenüber den älteren geschriebenen Rechtssätzen, die mit den neueren Gesetzen nicht im Einklang stehen,431 es greift auch über in den Bereich des Common Law432, indem es an die Stelle sämtlicher älterer Entscheidungen tritt, die 427 Nassmacher, in: Kanada, Wirtschaft, Gesellschaft, Politik in den Provinzen, S. 1 (S. 10). 428 Die kanadischen Gründerväter hatten dabei einen unitarischen Bundesstaat im Sinne. Ironischerweise kann der kanadische Bundesstaat heutzutage als einer der dezentralsten der Welt bezeichnet werden, siehe Wiltshire, in: Hodgins/Eddy, Federalism in Canada and Australia, S. 181 ( S. 197). Die Entwicklungslinien sind nachgezeichnet bei Broschek/Schultze, Föderalismus in Kanada, in: Jahrbuch des Föderalismus 2003, S. 333 (S. 336 ff.). 429 Dieser wird auf Bundesebene durch den Generalgouverneur, auf der Ebene der Provinzen durch die Provinzgouverneure vertreten. 430 Handschug, Einführung in das kanadische Recht, Rn. 20. 431 Hogg, Constitutional law of Canada, S. 306; Funston/Meehan, Canada’s constitutional law, S. 128. 432 In diesem rechtsquellenbezogenen Zusammenhang bezeichnet Common Law das Fallrecht, das immer dann entsteht, wenn ein Richter in einem Präzedenzfall eine Entscheidung trifft, die dann in nachfolgenden Rechtsstreitigkeiten, die sich mit ähnlich gelagerten Fällen beschäftigen, als Richtlinie dient. In Abgrenzung davon bezeichnet das Statute Law das geschriebene Gesetzesrecht. Andere Verwendungen für den Begriff des Common Law liegen 128 mit der so geschaffenen neuen Rechtslage nicht mehr vereinbar sind.433 So wird deutlich, dass in Kanada die beiden bedeutendsten Rechtsquellen zum einen die geschriebenen Gesetze von Bund und Provinzen (statutes) und zum anderen die gerichtlich entschiedenen Fälle (cases) sind.434 Die wichtigste Rechtsquelle jedoch stellen dabei die Gesetze dar, zu deren Erlass die Gesetzgebungsorgane berufen sind. Derer gibt es elf – das nationale Parlament und die zehn Provinzparlamente. Auf Bundesebene besteht das Parlament aus dem Oberhaus (Senate) und dem Unterhaus (House of Commons),435 die Provinzen haben demgegenüber Einkammerparlamente. Das staatliche Rechtswesen nimmt seinen Ursprung in der Verfassung Kanadas (Canada Act, 1982). Sie weist dem Bund und den Gliedstaaten ihre Aufgaben zu und räumt den Provinzen des Bundesstaates Kanada weitgehende Selbstverwaltungs- und Rechtssetzungsbefugnisse ein. Die substantiellen Inhalte des „Canada Act, 1982“, wie etwa die Regelungen zum Verfassungsänderungsverfahren und die Charta der Rechte und Freiheiten, stehen dabei in seinem Anhang B (schedule B), der als „Constitution Act, 1982“ bezeichnet wird.436 Kernstück der Verfassung von 1982 ist jedoch nach wie vor der „British North American Act“ oder „Constitution Act, 1867“. Dieser legt die Bundesstaatlichkeit Kanadas fest und weist den durch ihn errichteten Parlamenten in Bund und Provinzen ihre jeweiligen Gesetzgebungskompetenzen zu.437 2. Überblick über die Kompetenzverteilung Die Gesetzgebung ist in Kanada nach Materien aufgeteilt.438 Die kanadische Art der Kompetenzaufteilung unterscheidet sich nun dahingehend von vielen anderen (darunter auch die deutsche, australische, schweizerische und US-amerikanische), als dass die Verfassung nicht nur die Kompetenztitel entweder des Bundes oder der Glieder enumeriert und den nicht ausdrücklich erwähnten Rest als Residualkompetenz dem anderen Teil zukommen lässt. Sie weist vielmehr sowohl dem Bund als auch in einer stellvertretenden Bezeichnung für das gesamte Case Law oder auch für das gesamte anglo-amerikanische Rechtssystem. In diesem Zusammenhang bildet den Gegensatz das Civil Law, das eine Rechtsordnung beschreibt, die vornehmlich auf geschriebenem Gesetzesrecht basiert. Wieder andere Bedeutung erlangt der Begriff des Common Law in England im Zusammenhang mit der Abgrenzung zwischen Case Law und Equity. 433 Handschug, Einführung in das kanadische Recht, Rn. 21, 40. 434 Weitere, jedoch weniger bedeutsame Rechtsquellen sind das Gewohnheitsrecht, Sitte und Moral, sowie die königliche Prärogative, siehe dazu Hogg, Constitutional law of Canada, S. 11, 25 ff.. 435 Die Senatoren werden ernannt, während die Repräsentanten im Unterhaus gewählt werden, siehe Funston/Meehan, Canada’s constitutional law, S. 63. 436 Handschug, Einführung in das kanadische Recht, Rn. 51. 437 Funston/Meehan, Canada’s constitutional law, S. 8; Handschug, Einführung in das kanadische Recht, Rn. 62. 438 Dreier, in: Dreier, GG II, Art. 31, Rn. 16; Bothe, Kompetenzstruktur, S. 171; Hobe, JöR 42 (1994), 595 ff.; Robledo, JöR 47 (1999), 441 ff. 129 auch den Provinzen exklusive Kompetenztitel zu.439 Dem nationalen Parlament sind dabei die wichtigsten Sachgebiete vorbehalten,440 jedoch bestehen auch für die Provinzen substantielle legislative Zuständigkeiten.441 Schon seit der Einführung der Verfassung von 1867 besteht neben den beiderseitig explizit zugewiesenen Gesetzgebungskompetenzen auch noch eine Residualkompetenz für den Bund.442 Dies lässt sich demnach auf den Grundsatz reduzieren, dass für all die Regelungsgebiete, die nicht ausdrücklich den Provinzen zugewiesen sind, dem Bund die Gesetzgebungskompetenz zusteht – also eine dem deutschen Art. 70 GG entgegenstehende Systematik. Ähnlich dem deutschen Recht besteht auch in Kanada eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz von Bund und Provinzen. Diese erstreckt sich auf die Bereiche der Landwirtschaft, Naturschätze und das Einwanderungswesen.443 Wie an der geringen Anzahl der Sachfelder, die der konkurrierenden Gesetzgebung unterliegen, zu erkennen ist, stellt in Kanada die ausschließliche Gesetzgebung gegenüber der konkurrierenden die Regel dar.444 Im Falle einer Normenkollision von Provinzrecht und Bundesrecht setzt sich das letztere durch.445 Dieser Grundsatz trägt den Namen federal paramountcy.446 Bundesrecht verdrängt also das Provinzrecht im Sinne einer Kollisionsbereinigung. Hiervon sind jedoch nur die Teile des Provinzgesetzes betroffen, die tatsächlich im Widerspruch zum Bundesrecht stehen, die übrigen Teile bleiben unberührt.447 Im Gegensatz zum deutschen Art. 31 GG findet auch lediglich eine Verdrängung des Provinzrechts im Sinne eines Anwendungsvorranges statt. Sollte also das verdrängende Bundesrecht wegfallen, so lebt die verdrängte Provinzregelung wieder auf.448 Die Kanadische Verfassung kennt als den Bund begünstigende Mechanismen auch die power of disallowance und die power of reser- 439 Funston/Meehan, Canada’s constitutional law, S. 61 f.. 440 So ist der Bund beispielsweise zuständig für die Gesetzgebung bzgl.: Landesverteidigung, Staatsschuld und Staatseigentum, Handels- und Wirtschaftsordnung, Steuern, Geld- und Bankwesen, Maße und Gewichte, Patentwesen, Urheberrecht, Arbeitslosenversicherung, Straf- und Strafprozessrecht, Rundfunk, Luftfahrt, Atomenergie, Eisenbahn und Postwesen. Für eine Zusammenstellung aller Kompetenztitel, siehe Funston/Meehan, Canada’s constitutional law, S. 72 ff. 441 Die Provinzen haben beispielsweise die Gesetzgebungskompetenz bzgl. der direkten Steuern für den Wirkungskreis der Provinzen, Bildung, Einrichtung der Gerichtshöfe und der Rechtspflege, Geldstrafen u. Geldbußen bei der Verletzung von Provinzgesetzen, Justizvollzugsanstalten, Sozialversicherungswesen, Eheschließungen sowie Eigentum und Zivilrecht in der Provinz. Siehe dazu Funston/Meehan, Canada’s constitutional law, S. 106 ff. 442 Bothe, Kompetenzstruktur, S. 171; Handschug, Einführung in das kanadische Recht, Rn. 98; Hogg, Constitutional law, S. 423. 443 Niedergelegt in den Sections 92A, 93, 94 und 95 des „Constitution Act, 1867“, Siehe Funston/Meehan, Canada’s constitutional law, S. 119 ff. 444 Hogg, Constitutional law of Canada, S. 422. 445 Bothe, Kompetenzstruktur, S. 171. 446 Hogg, Constitutional law of Canada, S. 450; Funston/Meehan, Canada’s constitutional law, S. 128; Venter, Constitutional comparison, S. 237. 447 Hogg, Constitutional law of Canada, S. 451. 448 Funston/Meehan, Canada’s constitutional law, S. 52; Hogg, Constitutional law of Canada, S. 451. 130 vation. Sie ermöglichen es dem Gesamtstaat, gliedstaatliche Gesetzgebung dort zu untersagen, wo sie ansonsten in völliger Übereinstimmung mit den Vorgaben der Verfassung erginge.449 Im 19. Jahrhundert und in geringerem Ausmaß auch Anfang des 20. Jahrhunderts wurde von ihnen rege Gebrauch gemacht. Beide Instrumente wurden ab Mitte des 20. Jahrhunderts jedoch nicht mehr angewendet.450 Dies deckte sich mit den Meinungsäußerungen des Judicial Commitee of the Privy Council (JCPC)451, das sich für die Beachtung der absoluten Eigenstaatlichkeit der Provinzen für den Fall aussprach, dass diese innerhalb ihrer Kompetenzen handelten.452 So unterstrich es die Eigenstaatlichkeit der Provinzen durch die Feststellung, dass, „soweit die Materien betroffen sind, die in Abschnitt 92 (des Constitution Act, 1867; Anm. des Autors) gerade den Provinzen zur Gesetzgebung überlassen sind, die gesetzgeberische Tätigkeit einer jeden Provinz in einer Weise von der Kontrolle des Gesamtstaates frei bleibt, wie es vor der Verabschiedung des British North America Act der Fall war“453. Ein Mechanismus, der funktional an die Stelle der power of disallowance und der power of reservation trat, ist die Doktrin der federal spending power.454 3. Felder überlappender Gesetzgebung und Normenkollisionen Doch auch in Feldern, die nicht explizit durch die Verfassung hierfür vorgesehen sind, die sogar nach den Abschnitten (sections) 91 und 92 des „Constitution Act, 1867“ entweder dem Bund oder den Provinzen zur ausschließlichen Betreuung aufgegeben sind, können beide Regelungsebenen in gesetzgeberischer Konkurrenz zueinander stehen.455 Dies ist das Ergebnis folgender Umstände: Zum einen kann eine zu regelnde Angelegenheit einen doppelten Bezug haben, so dass sowohl der Kompetenzbereich des Bundes, als auch jener der Provinzen betroffen ist (double aspect 449 Smith, in: Bakvis/Skogstad, Canadian Federalism, S. 39 (S. 42). 450 Broschek/Schultze, Föderalismus in Kanada, in: Jahrbuch des Föderalismus 2003, S. 333 (S. 338) 451 Das JCPC ist eines der höchsten Gerichte des Vereinigten Königreiches und das höchste Berufungsgericht für diverse unabhängige Commonwealth-Staaten (bis Mitte des 20. Jahrhunderts unter anderem auch für Kanada). 452 Smith, in: Bakvis/Skogstad, Canadian Federalism, S. 39 (S. 42). 453 Übersetzung aus dem Englischen: JCPC 1892, Liquidators of the Maritime Bank of Canada v. Receiver General of New Brunswick 1 Olmsted, 263 (268). 454 Smith, in: Bakvis/Skogstad, Canadian Federalism, S. 39 (S. 52 f.). Siehe hierzu die obigen Ausführungen unter Kapitel 3, B. II. 2. 455 So wurde teilweise eine realistischere Deutung der exklusiven Kompetenztitel in den Abschnitten 91 und 92 dahingehend vorgeschlagen, dass die Zuständigkeiten geteilt seien, obwohl sie laut der geschriebenen Verfassung exklusiv der einen oder anderen Regelungsebene zugewiesen sind, siehe Careless, in: Challenges to Federalism, S. 31 (S. 41) (m.w.N.). 131 doctrine).456 Für die Lösung der Frage, welcher Regelungsebene in solchen Fällen die Befugnis zur Normierung zusteht, wird dann danach gefragt, in welchem Aspekt des Gesetzes der Schwerpunkt zu sehen ist (pith and substance doctrine).457 Sollte also die gesetzgebende Körperschaft für den Schwerpunkt der zu regelnden Sache zuständig sein, so ist das gesamte Gesetz kompetenzgemäß ergangen, auch wenn es beiläufig einen Aspekt mitreguliert, der eigentlich den Kompetenztiteln der anderen Regelungsebene zuzurechnen wäre. Da der Kern der zu regelnden Sache hier dem Kompetenzbereich der gesetzgebenden Regelungsebene unterfällt, wird diese Überschneidung hingenommen (incidental effect doctrine).458 Diese Interpretationsmethoden der kanadischen Kompetenzordnung sind dabei nicht etwa Ausdruck einer Kollisionsvermeidungsstrategie. Sie versuchen zwar den Umfang der Zuständigkeiten der verschiedenen Regelungsebenen zu konkretisieren, grenzen dabei aber keine Sachfelder in dem Sinne ab, dass sie sie der einen oder anderen Ebene exklusiv zuordnen würden. Eine Strategie zur Kollisionsvermeidung entspricht einem Denken von der Regelungsmaterie her. Diese wird dann unter der Zugrundelegung spezifischer Kriterien der einen oder anderen Regelungsebene zugeordnet. Der Denkansatz der beschriebenen Doktrinen kommt jedoch vielmehr von dem konkret ergangenen legislativen Akt her und entscheidet bei dessen Betrachtung, ob dieser kompetenzgemäß ergangen ist oder nicht. Die Doktrinen haben daher die Funktion eines Wegbereiters für den Kollisionsauflösungs-Grundsatz der federal paramountcy. Ist ein Gesetz entsprechend der beschriebenen Ansätze kompetenzkonform ergangen und tritt in der Folge ein Konflikt zwischen Bundes- und Provinzrecht auf, so genießt das erstere im Sinne der federal paramountcy den Vorrang. Eine Regelungsmaterie, die in Bezug auf die Gesetzgebungskompetenzen eine besondere Anfälligkeit für solche Abgrenzungsschwierigkeiten aufweist, ist beispielsweise das kanadische Strafrecht. Im Abschnitt 91(27) des Constitution Act, 1867 wird dem Bund die ausschließliche Zuständigkeit für das Strafrecht (samt Strafverfahrensrecht, jedoch ohne die Kompetenz zur Regelung der Einrichtung der Strafgerichte) eingeräumt. Auch für die Gesetzgebung bezüglich der Einrichtung und Führung der Strafanstalten ist der Bund kompetent (Abschnitt 91(28)). Die Gliedstaaten sind dagegen nach Abschnitt 92(14) zuständig für die Gesetzgebung betreffend die Rechtspflege, einschließlich der Einrichtung und Organisation der Zivil- und Strafgerichte der Provinzen, sowie des Zivilprozessrechts. Darüber hinaus räumt Abschnitt 92(15) den Provinzen die Zuständigkeit über die Auferlegung von Geld- und Freiheitsstrafen zur Durchsetzung von Provinzrecht ein. Diese Aufteilung erschwert die Abgrenzung zwischen einem gültigen Provinzgesetz, welches ledig- 456 Hogg, Constitutional law, S. 389. Hogg nennt das Beispiel eines Gesetzes gegen rücksichtsloses Autofahren, das einen strafrechtlichen (Aufgabe des Bundes) und einen verkehrsrechtlichen Aspekt (Aufgabe der Provinzen) habe, Hogg, Constitutional law, S. 422. 457 Hogg, Constitutional Law, S. 385. 458 Funston/Meehan, Canada’s constitutional law, S. 127. 132 lich ergänzend eine Strafe vorsieht und einem ungültigen Provinzgesetz, das schwerpunktmäßig als Strafrecht anzusehen ist.459 II. Legislative Sonderwege der Provinzen 1. Opting out im Rahmen des amending-Verfahrens Jede Nation muss über die Macht verfügen, seine Verfassung zu ändern oder zu erweitern. In einem Einheitsstaat liegt diese Gewalt unproblematisch bei dessen dazu berufenem Organ. In einem bundesstaatlichen Gefüge kommt die zusätzliche Staatsebene der Glieder hinzu, die gegebenenfalls auch an dem Verfassungsänderungsprozess zu beteiligen ist. So verhält es sich auch in Kanada. Der kanadische Constitution Act, 1982 kennt insgesamt fünf Verfahren zur Verfassungsergänzung (amending procedures), die jeweils unterschiedliche Grade der Beteiligung der Provinzen vorschreiben. Das allgemeine Verfahren ist in Abschnitt 38(1) verankert und kommt immer dann zum Zuge, wenn kein spezielleres der Abschnitte 41, 43, 44 und 45 anwendbar ist.460 38(1). An amendment to the Constitution of Canada may be made by proclamation issued by the Governor General under the Great Seal of Canada where so authorized by (a) resolutions of the Senate and House of Commons; and (b) resolutions of the legislative assemblies of at least two-thirds of the provinces that have, in the aggregate, according to the then latest general census, at least fifty per cent of the population of all the provinces. 38(2). An amendment made under subsection (1) that derogates from the legislative powers, the proprietary rights or any other rights or privileges of the legislature or government of a province shall require a resolution supported by a majority of the members of each of the Senate, the House of Commons and the legislative assemblies required under subsection (1). 38(3). An amendment referred to in subsection (2) shall not have effect in a province the legislative assembly of which has expressed its dissent thereto by resolution supported by a majority of its members prior to the issue of the proclamation to which the amendment relates unless that legislative assembly, subsequently, by resolution supported by a majority of its members, revokes its dissent and authorizes the amendment. 38(4). A resolution of dissent made for the purposes of subsection (3) may be revoked at any time before or after the issue of the proclamation to which it relates.” Ein amendment benötigt gemäß Abschnitt 38(1) die Zustimmung beider Kammern des nationalen Parlaments (a) und von zwei Drittel der kanadischen Provinzen, 459 Funston/Meehan, Canada’s constitutional law, S. 89; Für eine Übersicht bezüglich der hierzu entwickelten Unterscheidungskriterien, siehe Hogg, Constitutional law, S. 516. 460 Abschnitt 45 ermächtigt die Provinzen exklusiv zur Durchführung des amending-Verfahrens bezüglich ihrer eigenen Verfassungen und ist damit kein Verfahren in Bezug auf die kanadische Bundesverfassung. Zur Novellierung letzterer stehen damit vier Verfahren zur Verfügung.

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Zusammenfassung

Seit der 2006 in Kraft getretenen „Föderalismusreform I“ ist es den Ländern im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung möglich, Regelungen zu erlassen, die Bundesgesetzen widersprechen. Neben den Fragen die durch diese Neuerungen aufgeworfen werden, analysiert der Autor die Möglichkeiten und Grenzen des Modells sowie mit einem Blick ins Ausland ähnliche Konzepte. Er gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass der bundesdeutschen Kompetenzsystematik durch die erhöhte Bewegungsfreiheit der Länder, Elemente eines lernenden Föderalismus hinzugefügt werden und leistet hiermit einen Beitrag zu der Diskussion um das Abweichungsmodell, die sich bisher noch auf keinen reichhaltigen Erfahrungsschatz beziehen kann.