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Lukas Beck, Zusammenfassung in:

Lukas Beck

Die Abweichungsgesetzgebung der Länder, page 122 - 123

aus staatsrechtlicher, rechtsvergleichender und dogmatischer Sicht

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4038-6, ISBN online: 978-3-8452-1221-0 https://doi.org/10.5771/9783845212210

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 606

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122 norm nicht entscheidend an.410 Das Gesetz kann in derselben Vorschrift gleichzeitig dem Bürger Rechte gewähren oder Pflichten auferlegen und der Verwaltung Handlungsanweisungen erteilen.411 Solche materiell-rechtlichen Regelungen, die eine zwangsläufige Festlegung des korrespondierenden Verwaltungshandelns enthalten, werden unter dem Begriff der „doppelgesichtigen Normen“ geführt.412 Die Reform des Grundgesetzes von 2006 hat die Möglichkeit des Erlasses solcher Normen nicht beseitigt. Das Phänomen, dass materiell-rechtliche Regelungen gerade wegen ihrer Doppelgesichtigkeit ein Zustimmungserfordernis des Bundesrates auslösen, kann jedoch nun nicht mehr auftreten. Denn Auslöser für die Zustimmungspflichtigkeit ist seit dem 01. September 2006 nicht mehr die bundesseitige Regelung des Verwaltungshandelns an sich, sondern der Abweichungsausschluss nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG. Sollte eine materiell-rechtliche Norm also als doppelgesichtig zu qualifizieren sein, so ruft dieser Umstand an sich nicht mehr den Bundesrat auf den Plan. V. Zusammenfassung Die Kompetenzverteilung zur Gesetzgebung bezüglich des Verwaltungsverfahrens und der Behördenorganisation findet in Art. 84 Abs. 1 GG nach wie vor im Sinne einer konkurrierenden Gesetzgebung statt. Der Bund darf jedoch nunmehr auch ohne die Zustimmung des Bundesrates Gesetze zum Verwaltungsverfahren und zur Behördenorganisation erlassen. Im Gegenzug ist den Ländern im zweiten Satz dieser Vorschrift ein Abweichungsrecht von bestehenden Bundesnormen in diesem Gebiet gegeben. Dieses wird im Bemühen um eine begriffliche Abgrenzung auch als formelles Abweichungsrecht bezeichnet. Landesgesetze, die demzufolge von Bundesnormen abweichen, sind nicht mehr wie noch vor 2006 nichtig, sondern gehen durch entsprechendes Heranziehen des Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG413 in der Anwendung vor. Auch der Bundesgesetzgeber kann hiervon erneut abweichende Regelungen erlassen, was wieder einen Anwendungsvorrang gem. Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG zur Folge hat. Dieses Wechselspiel kann der Bund nur für den Bereich des Verwaltungsverfahrens durch einen Ausschluss des Abweichungsrechts der Länder nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG durchbrechen. Dieser Ausschluss ist Auslöser für ein Zustimmungsbedürfnis durch den Bundesrat. Die Zustimmung richtet sich dabei jedoch auf die bundesseitige Normierung an sich, was ein Auseinanderfallen von Auslöser der Zustimmungspflicht und Objekt der Zustimmung zur Folge hat. Die neben der Bundesratszustimmung stehenden Regulative des „Ausnahmefalls“ und des „besonderen Bedürfnisses“ sind unter anderem wegen ihrer Provenienz aus älteren Grundgesetznormen und den damit verbundenen Erfahrungen nur bedingt verfassungsgerichtlich überprüfbar. 410 BVerfGE 55, 274 (321). 411 BVerfGE 55, 274 (321). 412 BVerfGE 55, 274 (321); siehe Dittmann, in: Sachs, GG, Art, 84, Rn. 15. 413 Verweis des Art. 84 Abs. 1 S. 4 GG auf Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG. 123 Im Verhältnis von materiellem und formellem Recht, bietet sich nach 2006 eine zusätzliche Möglichkeit, Bundesnormen zum Verwaltungsverfahren und zur Behördenorganisation gewissermaßen auszuhebeln. Durch die Inanspruchnahme der materiellen Abweichungsbefugnis aus Art. 72 Abs. 3 GG, können die Länder nicht nur materielles Bundesrecht in ihrem Herrschaftsbereich in der Anwendung verdrängen, sondern auch die mit ihm verbundenen Bundesregelungen im Sinne von Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG. Auch der Ausschluss der Länderabweichung in Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG kann das nicht verhindern. Dabei ist dieser Ausschluss wegen seiner Folge – nämlich der Notwendigkeit der Zustimmung durch den Bundesrat – der einzige Nährboden, auf dem die ehemals durch das Bundesverfassungsgericht entwickelte Einheitsthese fortbestehen kann. Durch die Möglichkeiten der Bundesländer zur Umgehung dieses Ausschlusses, kann eine Notwendigkeit für die Einheitsthese nur noch für die Bereiche gelten, in denen den Ländern weder ein materielles, noch ein formelles Abweichungsrecht zur Seite steht. F. Zusammenfassung Der neue Unterfall der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz mit materiellem Abweichungsrecht der Gliedstaaten erfordert in mancherlei Hinsicht ein Umdenken. Für die ihm unterfallenden Regelungsmaterien gilt nun der Grundsatz, dass Bundesrecht nur so lange und soweit anwendbar ist, als nicht die Länder von ihrer Abweichungsoption Gebrauch gemacht haben. Den Ländern wird in einem größeren Maße als vor dem 52. Änderungsgesetz zum Grundgesetz die Möglichkeit eingeräumt, normativ regionale Besonderheiten und Entwicklungen abweichend vom Bund zu regeln. Diese Novellierungen bleiben jedoch ihrerseits nur solange anwendbar, wie der Bund nicht wieder auf dem Gebiet Regelungen erlässt. Bund und Länder können also gegenseitig ihre Normierungen unanwendbar414 machen, so dass die Abweichungsgesetzgebung begrifflich in die Nähe einer konkurrierenden Gesetzgebung im besten Sinne rückt.415 Daher müssen auch Äußerungen als missglückt angesehen werden, die dem Bundesrecht in diesem Bereich nur noch eine „Basis-„ beziehungsweise „Auffangfunktion“ zuerkennen wollen.416 Als zutreffend könnte sich aber die Bezeichnung als „Modellgesetzgebung“ erweisen, die dem Bund unter anderem zukommen soll.417 So können strukturschwächere Länder die Bundesregelungen schlicht übernehmen; andere Länder wiederum können sie durch punktuelle Änderungen optimieren. Selbstverständlich auch denkbar, ist das komplette Verwerfen des Bundesmodells durch ein Land oder mehrere Länder. Als Orientierungsmaßstab kann es also allemal dienen. 414 Es handelt sich nicht um ein „Außer-Kraft-Setzen“, siehe Ipsen, NJW 2006, 2801 (2804). 415 Sinngemäß auch Michael, JZ 2006, 884 (887); Ipsen, NJW 2006, 2801 (2804). 416 So beispielsweise Mammen, DÖV 2007, 376 (377). 417 So Ipsen, Staatsrecht, Rn. 582; ders., NJW 2006, 2801 (2804).

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Zusammenfassung

Seit der 2006 in Kraft getretenen „Föderalismusreform I“ ist es den Ländern im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung möglich, Regelungen zu erlassen, die Bundesgesetzen widersprechen. Neben den Fragen die durch diese Neuerungen aufgeworfen werden, analysiert der Autor die Möglichkeiten und Grenzen des Modells sowie mit einem Blick ins Ausland ähnliche Konzepte. Er gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass der bundesdeutschen Kompetenzsystematik durch die erhöhte Bewegungsfreiheit der Länder, Elemente eines lernenden Föderalismus hinzugefügt werden und leistet hiermit einen Beitrag zu der Diskussion um das Abweichungsmodell, die sich bisher noch auf keinen reichhaltigen Erfahrungsschatz beziehen kann.