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Lukas Beck, Verhältnis von materiellen und formellen Normen in:

Lukas Beck

Die Abweichungsgesetzgebung der Länder, page 115 - 122

aus staatsrechtlicher, rechtsvergleichender und dogmatischer Sicht

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4038-6, ISBN online: 978-3-8452-1221-0 https://doi.org/10.5771/9783845212210

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 606

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115 IV. Verhältnis von materiellen und formellen Normen 1. Der Durchgriff des materiellen Abweichungsrechts Mit der Einfügung des materiellen Abweichungsrechts in Art. 72 Abs. 3 GG und des formellen Abweichungsrechts in Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG, ergeben sich einige Zusammenhänge im Bereich des Verhältnisses von materiellen und formellen Normen, die der Rechtslage vor dem 52. ÄndG fremd waren. Diese sollen im Folgenden dargestellt werden. Durch das 52. Änderungsgesetz zum Grundgesetz bietet sich nun eine zuvor nicht existente Möglichkeit für die Länder, Bundesregelungen zum Gesetzesvollzug auszuhebeln. Während zuvor das Vorliegen eines Bundesgesetzes zum Verwaltungsverfahren nach Art. 84 Abs. 1 GG a.F. eine hinreichende Voraussetzung dafür war, dass die Länder den Vollzug anhand dieser Regelungen auszurichten hatten, ändert das neue materielle Abweichungsrecht der Länder diese Situation. Die Gliedstaaten können gem. Art. 72 Abs. 3 GG eigene, abweichende Regelungen gegenüber Bundesnormen erlassen. Auf letztere können sich auch entsprechende bundesseitige Normierungen des Verwaltungsverfahrens oder der Behördenorganisation im Sinne von Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG beziehen. Wird das materielle Bundesgesetz in einem Bundesland nun aber durch Landesnormen in seiner Anwendung verdrängt, so ist auch die Anwendung der darauf bezogenen Verfahrens- und Organisationsnormen des Bundes hinfällig. Diese folgen also – quasi akzessorisch – dem Schicksal der materiellen Bundesnorm, denn soweit es sich dann folgerichtig um den Vollzug von Landesrecht handelt, der der Regelung des jeweiligen Landes unterliegt, kommt Art. 84 GG – und mithin auch eine Regelung durch den Bund – nicht in Betracht. Dieser Befund gilt dementsprechend nicht nur für den Fall, dass ein Land die Bundesnorm nach Art. 72 Abs. 3 GG in seiner Gänze ablöst, sondern entsprechend auch für eine nur partielle Inanspruchnahme der materiellen Abweichungsoption. Soweit der Bund hier von seiner Regelungsbefugnis nach Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG Gebrauch macht, kann sich die Geltung dieser Regelungen nur auf den Bereich beziehen, den die Länder nicht mit abweichenden materiellen Normen bedacht haben.386 In diesem Zusammenhang könnte die Frage danach entstehen, ob im Anwendungsbereich des Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG etwas anderes gelten könnte. Dieser gibt dem Bund die Möglichkeit, unter bestimmten Voraussetzungen das Verwaltungsverfahren (nicht aber die Behördenorganisation) ohne eine Abweichungsmöglichkeit für die Länder zu regeln. Nimmt ein Land nun aber sein materielles Abweichungsrecht in der Weise in Anspruch, dass die neue Landesnorm eine Bundesnorm verdrängt, auf welche sich eine entsprechende Verfahrensnorm des Bundes bezog, die mit einem Abweichungsausschluss nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG bewehrt war, so muss beim konsequenten Weiterdenken des oben gesagten die (gleichwohl) bewehrte Bundesverfahrensnorm ebenfalls in ihrer Anwendbarkeit verdrängt werden. 386 Nachvollziehbarerweise wird für solche Szenarien z.T. eine Verpflichtung der Länder gefordert, aus Gründen des effektiven Vollzuges für eine Vollzugstauglichkeit des Gesamtregelungswerkes zu sorgen, siehe Trute, in: Starck, Föderalismusreform, Rn. 178. 116 Es stellt sich also die Frage, ob hier eine teleologische Extension des Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG dahingehend geboten sein könnte, die Länder nicht nur von der formellen, sondern auch von der korrespondierenden materiellen Abweichung auszuschließen, um die Schlagkraft des Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG nicht zu mindern. Ein solches Vorhaben ist aber kaum begründbar. Dem bloßen Effektivitätsargument stehen zahlreiche Überlegungen gegenüber. Abgesehen davon, dass schon der Wortlaut des Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG zweifellos über die Maßen strapaziert würde, so findet sich auch in den Gesetzgebungsmaterialien kein Hinweis darauf, dass die Möglichkeit des Bundes einen Abweichungsausschluss zu formulieren, einem unveräußerlichen Recht gleichkäme, das es vor einer Aushöhlung zu bewahren gälte. Auch Überlegungen zur Systematik und zum Telos des Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG können das Vorhaben einer teleologischen Extension nicht begründen. Im Gegenteil spricht schon folgende grundlegende Überlegung gegen eine Verquickung des Abweichungsausschlusses mit dem materiellen Gesetz, auf das sich die Verwaltungsnorm bezieht. Die formelle Bundesnorm bezieht sich quasi akzessorisch auf die materielle Bundesregelung. Der Zweck des Abweichungsverbots besteht mithin darin, sicher zu stellen, dass die materiellen Bundesvorschriften durch die vorgegebenen Verfahrensanweisungen dauerhaft in einer bestimmten Weise umgesetzt werden. Dabei liegt das Augenmerk jedoch darauf, dass gerade diese materielle Bundesnorm in einer bestimmten Weise umgesetzt werden soll. Die Forderung, dass die materielle Bundesnorm an sich umgesetzt werden soll, ist daraus nicht zu entnehmen und hätte dann auch im VII. und nicht im VIII. Abschnitt des Grundgesetzes klargestellt werden müssen, da es sich hier nicht mehr um eine Frage nach der Art des Vollzuges handeln würde, sondern um eine solche nach dem „Ob“ der Anwendbarkeit einer materiellen Norm an sich. Des Weiteren muss hier folgender Umstand bedacht werden, der eine Aushöhlung von Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG ohnehin unwahrscheinlich macht: Die materiellen Rechtsbereiche, bei denen dem Bund eine bundeseinheitliche Durchführung besonders wichtig sein dürfte,387 sind entweder Gegenstände der ausschließlichen Bundesgesetzgebung oder aber solche der konkurrierenden Gesetzgebung, die einer materiellen Abweichung wegen der abweichungsfesten Sektoren entzogen sind. Passendes Beispiel hierfür ist der Bereich des Umweltrechts, der als einziger Maßstab zur Konkretisierung des Begriffes des „Ausnahmefalles“ nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG in den Gesetzesbegründungen diente.388 Grundlegende Verschiebungen sind hier durch ein Aushebeln des Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG nicht zu erwarten, da die Länder durch die abweichungsfesten Sektoren, vor allem durch den der „Grundsätze des Naturschutzes“, in ihren Möglichkeiten zur materiellen Abweichung ohnehin be- 387 Lies hinzu: „und die dementsprechend am ehesten mit durch Abweichungsverbote bewehrten Bundesverfahrensregelungen bedacht werden“. 388 So die Festlegungen in BT-Drs. 16/813, S. 15, die Bezug auf die Koalitionsvereinbarung nehmen (Koalitionsvereinbarung vom 18.11.2005, Anlage 2, Rn. 31). 117 schränkt sind. Eine teleologische Extension des Abweichungsverbots auf den materiellen Bereich wäre also weder geboten noch sinnvoll.389 2. Fortbestand der Einheitsthese Auf Grund der Tatsache, dass die Bundesgesetzgebung im Bereich des Art. 84 Abs. 1 GG durch dessen sechsten Satz auch nach der Verfassungsreform von 2006 potentiell der Restriktion einer verweigerten Bundesratszustimmung unterworfen ist, kommt die Frage danach auf, ob durch Art. 84 Abs. 1 S. 6 GG die Einheitsthese fortlebt. Diese verkörperte die Auffassung, dass sich der Zustimmungsvorbehalt im Sinne von Art. 84 Abs. 1 a.E. GG a.F. nicht auf einzelne Verfahrensregelungen, sondern auf das gesamte Gesetz beziehe.390 Anders ausgedrückt: Auch eine einzelne verfahrensrechtliche Norm löst eine Zustimmungspflichtigkeit für das gesamte Gesetz aus, das ansonsten aus materiellrechtlichen Vorschriften besteht. Nun könnte die Existenz des materiellen und/oder des formellen Abweichungsrechts die Rechtslage in der Weise verändert haben, dass jene Gegebenheiten hinfällig wären, welche die Entwicklung der Einheitsthese bewirkten und somit ein Festhalten an ihr nicht mehr angezeigt wäre. Von vornherein ist dabei klar, dass eine Diskussion um die Einheitsthese unter dem Grundgesetz nach der Reform von 2006 nur für den Fall Sinn macht, dass der Bund seine Vorschriften zum Verwaltungsverfahren mit dem Abweichungsausschluss nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG versieht. Nur dann wird eine Zustimmungspflichtigkeit des Gesetzes ausgelöst. Fehlt ein solcher Ausschluss, so ist der Bundesrat auch nicht zur Mitwirkung berufen, die Frage danach, was der Zustimmung bedarf, ist mithin obsolet. Gegenstand der Untersuchung kann also nur sein, ob die Einheitsthese in dem Bereich, der unter der Geltung des Grundgesetzes in der Fassung vom 01. September 2006 eine Zustimmung des Bundesrates vorsieht, weiterhin Geltung beanspruchen kann. Insofern ist die Feststellung, dass sich die Einheitsthese aus denklogischen Gesichtspunkten nur noch auf solche Gesetze beziehen kann, die mit einem Abweichungsausschluss versehen wurden, strikt von der Frage danach zu trennen, ob die Einheitsthese überhaupt noch gelten kann.391 389 Durch diese weitere Möglichkeit der Länder, sich der Durchführungspflicht von Bundesverwaltungsnormen zu entziehen, erscheint die Existenz des Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG auch nicht als übermäßige Beeinträchtigung der Eigenstaatlichkeit der Länder. 390 Ständige Rechtsprechung BVerfGE 8, 274, (294); 24, 184 (175); 55, 274 (319); Dittmann, in: Sachs, GG (3. Aufl.), Art. 84, Rn. 15; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG (2005), Art. 84, Rn. 67; Blümel, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV (1999), § 101, Rn. 22; Dagegen Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 84, Rn. 20 ff.; Maurer, Staatsrecht I, 3. Aufl., § 17, Rn. 74. 391 Insofern muss eine argumentative Unschärfe bei Trute, in: Starck, Föderalismusreform, Rn. 173 konstatiert werden, der die Frage nach dem Fortbestand der Einheitsthese mit dem Verweis darauf verneint, dass sich die Zustimmung des Bundesrates nur auf den Ausschluss des Abweichungsrechts i.S.v. Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG beziehe. Diese Unschärfe wiegt umso schwerer, als Trute die Argumentation von einem dritten – ebenfalls eigenständigen – Fragenkomplex ausgehen lässt, nämlich dem nach dem Bezugsobjekt der Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG. 118 Im Rahmen der Untersuchung, ob die Einheitsthese nach dem 52. ÄndG weiterhin anzuwenden ist, müssen zunächst die Ausgangsbedingungen untersucht werden, die der Art. 84 Abs. 1 GG a.F. vor 2006 einerseits und der neue Art. 84 Abs. 1 GG andererseits hinsichtlich des Zustimmungserfordernisses bieten. Unabhängig von den Erwägungen um die Einheitsthese ist dementsprechend festzustellen, dass damals wie heute eine formelle Vorschrift im vom Bund verabschiedeten Gesetzesbündel das Objekt der Bundesratszustimmung nach Art. 84 Abs. 1 GG ist. Die verfassungspolitische Motivation hierfür wurde für den Art. 84 Abs. 1 GG a.F. in einer kompensatorischen Funktion gesehen. Die Zustimmung sei ein Ausgleich für die Einbuße der Länder an Regelungsbefugnissen im Bereich der Normierung des Verwaltungshandelns, beziehungsweise das Bemühen, diese Einbußen gar nicht erst entstehen zu lassen.392 Auch für die aktuelle Rechtslage wird man dieser Überlegung (zumindest im Kern) nicht die Gültigkeit absprechen können. Der Ausschluss der Länder von der Regelung des Verwaltungsverfahrens nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG bedeutet faktisch eine Einbuße; die vom Bund zu nehmende Hürde der Bundesratszustimmung versucht diesem entgegenzuwirken.393Aus der Anordnung des Art. 84 Abs. 1 GG a.F., dass ein „Bundesgesetz“ der Zustimmung bedarf, wurde dann die These entwickelt, dass hier ein aus mehreren Normen bestehendes Gesetz in seiner Einheit gemeint sei. Die Zustimmung des Bundesrates beziehe sich auf „das Bundesgesetz als gesetzgebungstechnische Einheit“, denn aus gesetzestechnischen Gründen könne die Zustimmung des Bundesrates nur einem Gesetz als Ganzem erteilt werden.394 Mit den gesetzestechnischen Gründen war der einheitliche Beschluss des Bundestages gemeint, der das Gesetz als Ganzes zusammenhalte.395 Weiter wurde die Einheit des Gesetzes auch mit der wechselseitigen Abhängigkeit des formellen und materiellen Rechts begründet. Verfahrensvorschriften und materiellrechtliche Normen stünden demnach in solch einem „organischen Zusammenhang“, dass beide Normgruppen keine Isolierung vertragen, sondern nur einheitlich konzipiert werden können.396 Die Verweigerung der Zustimmung nur für die formellen Teile eines Gesetzes durch den Bundesrat hätte somit dieser Einheitlichkeit widersprochen. Demnach war die entwickelte Gesetzeseinheit also verfahrens- und sachbedingt. Schon vor der Reform des Grundgesetzes im Jahr 2006 war stellenweise eine 392 Für die alte Rechtslage siehe BVerfGE 55, 274 (319), wo das verfassungspolitische Motiv für das Zustimmungserfordernis in Art. 84 Abs. 1 GG a.F. u.a. darin gesehen wird, „die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung zu schützen“. Weiterhin solle „die Grundentscheidung der Verfassung zugunsten des föderalistischen Staatsaufbaus“ abgesichert und verhindert werden, „dass Systemverschiebungen im bundesstaatlichen Gefüge im Wege der einfachen Gesetzgebung herbeigeführt werden“ können. Siehe auch Dittmann, in: Sachs, GG, 3. Aufl., Art. 84, Rn. 14; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG (2005), Art. 84, Rn. 63; Hermes, in: Dreier, GG, Art. 84, Rn. 48. 393 Für die Rechtslage seit dem 01.09.2006 sind derartige Äußerungen noch nicht erfolgt. Aus der Entstehungsgeschichte und dem Telos (Regulativ für bundeseinheitliche Verfahrensregelungen) ist hierfür jedoch dieselbe verfassungspolitische Motivation naheliegend. 394 BVerfGE 24, 184 (189). 395 BVerfGE 8, 274 (295); 24, 184 (197). 396 Weides, JuS 1973, 337 (340). 119 sich verstärkende Abneigung gegen die (dennoch von einer herrschenden Meinung befürworteten) Einheitsthese wahrnehmbar.397 In der jüngeren Vergangenheit waren auch Anzeichen dafür zu erkennen, dass das Bundesverfassungsgericht von seiner in ständiger Rechtsprechung vertretenen Einheitsthese abrücken könnte beziehungsweise sie zumindest für modifizierungswürdig hielt.398 Der verfassungsändernde Gesetzgeber hätte es in der Hand gehabt, diese Frage einer Lösung zuzuführen. So wurden in der gemeinsamen Kommission von Bundesrat und Bundestag, deren Beratungen der Reform vorausgingen, auch andere Formulierungen erwogen, die eine Abkehr von der Einheitsthese eindeutig gemacht hätten. So wurde vorgeschlagen, Art. 84 Abs. 1 GG um einen Satz folgenden Inhalts zu ergänzen: „Zustimmungsbedürftig sind nur diejenigen Vorschriften, welche die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren regeln.“399 Stattdessen wurde aber eine Formulierung gewählt, die das Fortleben der Einheitsthese zumindest möglich macht. Systematische und teleologische Überlegungen könnten nun allerdings eine abweichende Handhabe der Einheitsthese unter der Geltung des Grundgesetzes ab dem 01. September 2006 nahe legen. Vor allem im Lichte der Existenz des formellen Abweichungsrechts nach Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG fällt zunächst auf, dass das Argument der Interdependenz von materiellem und formellem Bundesrecht nicht mehr in dem Maße tragen kann wie vor dem 52. ÄndG. Die Schaffung des formellen Abweichungsrechts zu Gunsten der Länder macht länderseitig erlassenes Verfahrensrecht für materielles Bundesrecht durch das Auseinanderfallen von Auslöser und Objekt der Zustimmung in Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG möglich. Dadurch hat der Verfassungsgesetzgeber die These der organischen Einheit von materiellem und formellem Recht selbst aufgegeben. Auch das materielle Abweichungsrecht nach Art. 72 Abs. 3 GG legt eine neue Sichtweise nahe. Wie schon oben erläutert, können die Länder auch teilweise von ihrem Recht zur Abweichung von materiellem Bundesrecht Gebrauch machen.400 In diesem Fall wird der einheitliche Beschluss des Bundestages, der sich auf die Verabschiedung des Bundesgesetzes bezog, von dem abgewichen wird, quasi aufgespaltet oder zumindest gelockert. Denn innerhalb des Geltungsbereiches des abweichenden Landesrechts gelten nun nur noch Teile des zuvor einheitlich konzipierten Bundesgesetzes. Hierbei muss natürlich bedacht werden, dass das materielle Abweichungsrecht nur auf bestimmte Rechtsmaterien anwendbar ist und nicht so umfassend gilt, wie das formelle nach Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG. Allerdings wird klar, dass mit der Eröffnung dieser Abweichungsmöglichkeit die These von einer stets zu respektierenden Klammerwirkung eines auf Gesetzgebung gerichteten 397 Kritik an der Einheitsthese bei Lücke, in: Sachs, GG, Art. 77, Rn. 15; Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 84, Rn. 20 ff., Maurer, Staatsrecht I, § 17, Rn. 74 ff. Schon früh gegen die Einheitsthese wandte sich Ossenbühl, AöR 99 (1974), 369 (395 ff.). 398 Das Gericht klärte diese Frage nur deshalb nicht, weil sie für den vorliegenden Fall nicht von Relevanz war. Das Aussprechen der Frage, ob die Einheitsthese noch zeitgemäß ist, ohne dass dafür Anlass bestand, lässt allerdings einen Modifizierungswillen erahnen, BVerfGE 105, 313 (339). 399 Grimm, in: Zur Sache 1/2005, AU 60, S. 2. 400 Siehe dazu oben Kapitel 2, C. II. 4. und Kapitel 2, C. III. 3. 120 Bundestagsbeschlusses nicht mehr zu halten ist. Somit lässt auch die Einführung des Art. 72 Abs. 3 GG die Sinnhaftigkeit des Festhaltens an der Einheitsthese fraglich erscheinen. Es stellt sich die Frage, ob diese grundsätzlichen systematischen und teleologischen Erwägungen ihre Kraft im Bereich des Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG verlieren, der dann für den Fortbestand der Einheitsthese eine Art Enklave bilden würde, in welcher dann Zustände herrschten, die der früheren Rechtslage vergleichbar wären. Doch selbst in diesem Bereich ist die Einheitsthese angreifbar. Denn wie weiter oben dargestellt, können die Länder nun materielles Bundesrecht und das darauf bezogene formelle Bundesrecht in den in Art. 72 Abs. 3 GG benannten Rechtsgebieten durch das Instrument des materiellen Abweichungsrechts aushebeln.401 Diese Option steht den Ländern auch dann zu, wenn der Bundesgesetzgeber auf materielles Recht bezogene Normen zum Verwaltungsverfahren mit einem Ausschluss des formellen Abweichungsrechts nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG bewehrt hat.402 Sie sind also imstande, die Bindung an die formellen Normen durch das Überspielen der materiellen Normen, die die ersteren bedingen, zu umgehen. Also liegt zumindest in einem Teilbereich des Wirkungsbereiches des Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG ebenfalls der Schluss nahe, von einer Fortgeltung der Einheitsthese abzusehen. Sind nämlich die Bundesländer hier aus eigener Kraft in der Lage, dem Hineingreifen des Bundes in ihre Verwaltungshoheit entgegenzuwirken, so bedürfen sie zumindest in diesem Fall nicht des Schutzes durch die Einheitsthese. Lediglich in den Fällen, in denen den Ländern weder das materielle Abweichungsrecht nach Art. 72 Abs. 3 GG,403 noch das formelle Abweichungsrecht nach Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG404 zusteht, ist die Gesamtlage noch in einer Weise mit den vor 2006 gegebenen Voraussetzungen vergleichbar, dass eine Anwendung der Einheitsthese in Frage käme. Hier können die obigen grundsätzlichen Erwägungen nicht greifen, da diese unmittelbar mit der Verfügbarkeit eines Abweichungsrechts für die Länder zusammenhängen, was in dieser speziellen Situation gerade nicht der Fall ist. Insofern wird innerhalb der Fälle, in denen eine Gemengelage von fehlendem materiellen und fehlendem formellem Abweichungsrecht vorliegt, ein Weiterleben der Einheitsthese möglich. Den Gegnern der Einheitsthese bleibt in diesem Kontext aber noch die Hoffnung405 auf ein Umdenken des Bundesverfassungsgerichts. Nach der Reform 2006 wäre sogar ein weiteres Anwendungsszenario der Einheitsthese für dem Fall denkbar, dass der Bund ein Gesetz erlässt, das die Behördenorganisation sowie das Verwaltungshandeln gleichermaßen regelt und für dieses Gesetz gleichzeitig einen Abweichungsausschluss im Sinne des Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG 401 Siehe Kapitel 2, E. IV. 1. 402 Siehe dazu Kapitel 2, E. III. und Kapitel 2, E. IV. 1. 403 Sei es, weil das Bundesrecht auf Grund ausschließlicher Gesetzgebungskompetenz zustande kam oder weil ein einschlägiger Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung nicht unter die in Art. 72 Abs. 3 GG aufgezählten Titel fällt oder ein abweichungsfester Sektor die Abweichung verhindert. 404 Durch Ausschluss nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG. 405 Die durch BVerfGE 105, 313 (339) begründet wurde. 121 vorsieht. Dann könnte sich die Frage stellen, ob nicht nur die Normen zustimmungsbedürftig sind, die das Verwaltungsverfahren regeln, sondern im Sinne einer analog angewendeten Einheitsthese, das ganze Gesetz und mithin auch die Regelungen über die Behördenorganisation.406 Diesen Zusammenhang stellt Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG nicht her,407 eine solche Konstruktion wird aber auch nicht notwendig sein. Ihr Zweck läge ja schließlich in einem Schutz der Länder vor einer überhandnehmenden Regelungstätigkeit des Bundes. Dieses Schutzes bedürften die Länder jedoch insoweit nicht, da sie ja de constitutione von Regelungen über die Behördenorganisation nach Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG abweichen dürfen, eine Verschiebung des Normierungsschwergewichts hin zum Bund insoweit also nicht zu befürchten ist.408 Art. 84 Abs. 1 S. 6 normiert einen Schutz vor dem Ausschluss der Abweichungsoption; sein Schutz kann mithin auch nur so weit reichen. Diese Frage wäre obsolet, wenn man davon ausginge, dass nicht etwaige Inhalte, sondern nur der angehängte (vom Inhalt der Norm zu abstrahierende) Abweichungsausschluss zustimmungspflichtig sei. Dann könnte logischerweise der Inhalt der Norm nicht Objekt der Rechtsfolgen der Zustimmungsverweigerung durch den Bundesrat sein. Wie jedoch oben ausgeführt, würde eine solche Interpretation des Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG die Grenzen der Wortlautauslegung sprengen. Vom Standpunkt der Verfassungspraxis ist darüber hinaus auch zu bedenken, dass die Modelle der Abweichung (Art. 84 Abs. 1 S. 2-4 GG) und der Zustimmung (Art. 84 Abs. 1 S. 5, 6 GG) nebeneinander stehen. Ein kombinierter Gebrauch dieser Regelungsbefugnisse durch den Bund in der Art, dass er zustimmungsbedürftige Teile von solchen trennt, bei denen eine Abweichungsmöglichkeit besteht, ist nicht zu beanstanden.409 Ganz im Gegenteil spiegelt ein solches Vorgehen den der Struktur des Art. 84 Abs. 1 GG zu entnehmenden, beabsichtigten Normalfall wider, was der Frage nach der Anwendbarkeit einer quasi analog angewendeten Einheitsthese weiter an Bedeutsamkeit nimmt. 3. Die Hinfälligkeit des Begriffs der „doppelgesichtigen Norm“ Anweisungen an die Verwaltung müssen nicht notwendigerweise in einem extra hierfür erlassenen Gesetzeswerk über das Verwaltungsverfahren oder die Behördenorganisation enthalten sein. Wie das Bundesverfassungsgericht feststellte, kommt es auf den Normadressaten bei der Klassifizierung als materielle oder Verwaltungs- 406 Zur Feststellung, ob eine Regelung verfahrensrechtlicher Natur ist, siehe BVerfGE 75, 108 (152); 55, 274 (320 f.); 37, 363 (385). Zum Begriff der Behördenorganisation siehe Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 84, Rn. 8. 407 Dagegen wohl Trute, in: Starck, Föderalismusreform, Rn. 173. 408 Auch wenn parteipolitische Gemengelagen in Bund und Ländern dazu führen sollten, dass tatsächlich ein Großteil der Vorschriften zum Verwaltungsverfahren oder zur Behördenorganisation bundesseitig erlassen und von den Ländern nicht ersetzt werden, so ist dies durch die Option des Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG gleichwohl kein irreversibler Zustand. 409 Siehe Trute, in: Starck, Föderalismusreform, Rn. 168. 122 norm nicht entscheidend an.410 Das Gesetz kann in derselben Vorschrift gleichzeitig dem Bürger Rechte gewähren oder Pflichten auferlegen und der Verwaltung Handlungsanweisungen erteilen.411 Solche materiell-rechtlichen Regelungen, die eine zwangsläufige Festlegung des korrespondierenden Verwaltungshandelns enthalten, werden unter dem Begriff der „doppelgesichtigen Normen“ geführt.412 Die Reform des Grundgesetzes von 2006 hat die Möglichkeit des Erlasses solcher Normen nicht beseitigt. Das Phänomen, dass materiell-rechtliche Regelungen gerade wegen ihrer Doppelgesichtigkeit ein Zustimmungserfordernis des Bundesrates auslösen, kann jedoch nun nicht mehr auftreten. Denn Auslöser für die Zustimmungspflichtigkeit ist seit dem 01. September 2006 nicht mehr die bundesseitige Regelung des Verwaltungshandelns an sich, sondern der Abweichungsausschluss nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG. Sollte eine materiell-rechtliche Norm also als doppelgesichtig zu qualifizieren sein, so ruft dieser Umstand an sich nicht mehr den Bundesrat auf den Plan. V. Zusammenfassung Die Kompetenzverteilung zur Gesetzgebung bezüglich des Verwaltungsverfahrens und der Behördenorganisation findet in Art. 84 Abs. 1 GG nach wie vor im Sinne einer konkurrierenden Gesetzgebung statt. Der Bund darf jedoch nunmehr auch ohne die Zustimmung des Bundesrates Gesetze zum Verwaltungsverfahren und zur Behördenorganisation erlassen. Im Gegenzug ist den Ländern im zweiten Satz dieser Vorschrift ein Abweichungsrecht von bestehenden Bundesnormen in diesem Gebiet gegeben. Dieses wird im Bemühen um eine begriffliche Abgrenzung auch als formelles Abweichungsrecht bezeichnet. Landesgesetze, die demzufolge von Bundesnormen abweichen, sind nicht mehr wie noch vor 2006 nichtig, sondern gehen durch entsprechendes Heranziehen des Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG413 in der Anwendung vor. Auch der Bundesgesetzgeber kann hiervon erneut abweichende Regelungen erlassen, was wieder einen Anwendungsvorrang gem. Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG zur Folge hat. Dieses Wechselspiel kann der Bund nur für den Bereich des Verwaltungsverfahrens durch einen Ausschluss des Abweichungsrechts der Länder nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG durchbrechen. Dieser Ausschluss ist Auslöser für ein Zustimmungsbedürfnis durch den Bundesrat. Die Zustimmung richtet sich dabei jedoch auf die bundesseitige Normierung an sich, was ein Auseinanderfallen von Auslöser der Zustimmungspflicht und Objekt der Zustimmung zur Folge hat. Die neben der Bundesratszustimmung stehenden Regulative des „Ausnahmefalls“ und des „besonderen Bedürfnisses“ sind unter anderem wegen ihrer Provenienz aus älteren Grundgesetznormen und den damit verbundenen Erfahrungen nur bedingt verfassungsgerichtlich überprüfbar. 410 BVerfGE 55, 274 (321). 411 BVerfGE 55, 274 (321). 412 BVerfGE 55, 274 (321); siehe Dittmann, in: Sachs, GG, Art, 84, Rn. 15. 413 Verweis des Art. 84 Abs. 1 S. 4 GG auf Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG.

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Zusammenfassung

Seit der 2006 in Kraft getretenen „Föderalismusreform I“ ist es den Ländern im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung möglich, Regelungen zu erlassen, die Bundesgesetzen widersprechen. Neben den Fragen die durch diese Neuerungen aufgeworfen werden, analysiert der Autor die Möglichkeiten und Grenzen des Modells sowie mit einem Blick ins Ausland ähnliche Konzepte. Er gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass der bundesdeutschen Kompetenzsystematik durch die erhöhte Bewegungsfreiheit der Länder, Elemente eines lernenden Föderalismus hinzugefügt werden und leistet hiermit einen Beitrag zu der Diskussion um das Abweichungsmodell, die sich bisher noch auf keinen reichhaltigen Erfahrungsschatz beziehen kann.