Content

Lukas Beck, Die formelle Abweichungsgesetzgebung im System der Gesetzgebung in:

Lukas Beck

Die Abweichungsgesetzgebung der Länder, page 105 - 110

aus staatsrechtlicher, rechtsvergleichender und dogmatischer Sicht

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4038-6, ISBN online: 978-3-8452-1221-0 https://doi.org/10.5771/9783845212210

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 606

Bibliographic information
105 setze betreffen: Ein Abweichungsmodell und einen qualifizierten Regelungsvorbehalt des Bundes.351 Für den Bereich der Regelung der Behördenorganisation steht lediglich das Abweichungsmodell zu Verfügung. II. Die formelle Abweichungsgesetzgebung im System der Gesetzgebung Der Rechtslage vor 2006 entsprechend, kann der Bund weiterhin – abweichend von der Regel des Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG – die Behördeneinrichtung und das Verwaltungsverfahren für den Bereich des Landesvollzugs von Bundesgesetzen regeln. Er kann dies nunmehr allerdings ohne die Zustimmung des Bundesrates tun. Seine Regelungsbefugnis ist bezüglich des „Ob“ nicht konditioniert.352 Lediglich in Bezug auf das „Wie“ ist er dem Durchgriffsverbot des Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG unterworfen. Ob er von der Regelungsbefugnis Gebrauch macht, liegt gänzlich in seinem Ermessen. Nimmt er sie in Anspruch, so stellt die daraus folgende Regelung für die Länder bindendes Bundesrecht dar und nicht etwa ein Modellgesetz mit Übernahmeoption für die Länder.353 Nimmt er die Befugnis nicht in Anspruch, so bleibt es bei der Regel des 84 Abs. 1 S. 1 GG. Das Abweichungsmodell, das mit dem 52. ÄndG zum Grundgesetz nicht nur im VII. Abschnitt, sondern auch in Art. 84 Abs. 1 GG Einzug fand, statuiert nun in Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG das Recht der Länder, von solchen Bundesregelungen abzuweichen. Wie der Bund, so sind auch die Länder dem Wortlaut nach in Bezug auf das „Ob“ der Inanspruchnahme der Regelungsbefugnis keinen Restriktionen unterworfen. Der Erlass einer abweichenden Regelung liegt dementsprechend in ihrem Ermessen. Das Erfordernis einer Zustimmung durch den Bundesrat wurde also durch einen Vorbehalt zur abweichenden Normierung zugunsten der Gliedstaaten ersetzt. Die Länder sind in der Ausübung ihres Abweichungsrechts aus Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG formal nicht zwingend an die Regelung durch ein Parlamentsgesetz gebunden. Die Option ist undifferenziert den Ländern zugewiesen, womit im Gegensatz zum materiellen Abweichungsrecht aus Art. 72 Abs. 3 GG keine Vorentscheidung allein für eine Zuständigkeit der Landesparlamente getroffen ist.354 Der Verweis in 84 Abs. 1 S. 4 GG auf Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG macht dabei deutlich, dass im Verhältnis von Bundes- und Landesnormen die jeweils neuere die ältere in ihrer Anwendbarkeit verdrängt. Das frühere Gesetz wird also nicht etwa gebrochen, sondern lediglich in seiner Anwendbarkeit verdrängt.355 Für den Bereich des Art. 84 Abs. 1 GG bedeutet dies genauso wenig wie für die konkurrierende Gesetz- 351 Eine andere Nomenklatur findet sich bei Trute, in: Starck, Föderalismusreform, Rn. 149, der von einem Abweichungsmodell und einem Zustimmungsmodell spricht. 352 Trute, in: Starck, Föderalismusreform, Rn. 157. 353 Vgl. dagegen für den österreichischen Bundesstaat die „paktierten Gesetze“, Adamovich/Funk/Holzinger, Österreichisches Staatsrecht, Rn. 19.024, 19.084. 354 Dittmann, in: Gornig/Kramer/Volkmann, Staat – Wirtschaft – Gemeinde, S. 253 (S. 261 f.). 355 Ditmann, in: Sachs, GG, Art. 84, Rn. 17. 106 gebungskompetenz nach dem VII. Grundgesetzabschnitt eine Ausnahme zum Modell des Art. 31 GG.356 Erließen die Länder vor 2006 beispielsweise eine Verwaltungsvorschrift, obwohl bereits eine entsprechende Bundesnorm existierte, so war das Landesgesetz schon nicht kompetenzgemäß zustande gekommen und mithin nichtig. Eines Rückgriffs auf Art. 31 GG bedurfte es also schon nach der alten Rechtslage nicht. Für Art. 31 GG verbleibt im Bereich der auf Grundlage des Art. 84 Abs. 1 GG ergangenen Normen auch nach 2006 lediglich ein schmaler Anwendungsbereich; für den Fall, dass ein Land auf Grundlage des Art. 84 Abs. 1 GG normiert, ist er schon von vornherein nicht eröffnet. Denn hier bietet Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG den Ländern ein vom Umfang her nicht konditioniertes Abweichungsrecht von entgegenstehenden Bundesnormen zum Verfahren oder der Organisation der Verwaltung. Art. 84 Abs. 1 S. 4 GG verweist auf Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG, der für diesen Fall eine Kollisionsbereinigungsnorm darstellt, die gegenüber der generelleren Norm des Art. 31 GG spezieller ist.357 Im anders gelagerten Fall, dass der Bund von seinem in Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG niedergelegten Recht Gebrauch machen sollte, das Abweichungsrecht der Länder auszuschließen, die Länder dann aber dennoch abweichendes Recht nach Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG erlassen, so ist dieses Landesrecht schon nicht kompetenzgemäß zustande gekommen und mithin nichtig. Hier wirkt dann die Kompetenzverteilung in Art. 84 Abs. 1 GG selbst im Sinne einer Kollisionsvermeidung, wodurch ein Rückgriff auf Art. 31 GG ebenfalls ausscheidet. Lediglich in den Fällen also, in denen eine Kollision von Bundes- und Landesrecht weder über die Kompetenzverteilungssystematik vermieden, noch über speziellere Kollisionsbereinigungsnormen aufgehoben werden kann, kommt ein Rückgriff auf Art. 31 GG überhaupt in Frage. Dies kann im Zusammenhang mit Art. 84 Abs. 1 GG in zwei Fällen geschehen. Erstens in dem Fall, dass die Länder materielles Recht erlassen und dieses inhaltlich Bundesnormen zum Verfahren oder der Organisation der Verwaltung widerspricht. Dann steht den Ländern kein Abweichungsrecht zur Seite, während aber die erlassenen Landesnormen dennoch kompetenzgemäß zustande gekommen sind. Hier kann es also zu einer Normenkollision kommen, zu deren Auflösung es eines Rückgriffes auf Art. 31 GG bedarf. Zweitens kann die Anwendung des Art. 31 GG dann von Nöten sein, wenn die Länder mit ihrem Abweichungsrecht nach Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG bezüglich der Normierungen des Verwaltungsverfahrens oder der Behördenorganisation, das Bundesrecht nicht erreichen, dem inhaltlich widersprochen wird. Das gilt für materielles Bundesrecht, von dem ja mit Hilfe des formellen Abweichungsrechts nicht abgewichen werden kann. Durch die weitestgehende Inkongruenz der Gegenstände von Landesgesetzen im Sinne von Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG gegenüber materiellem Bundesrecht, ist eine derartige Kollision jedoch recht unwahrscheinlich. Diese verbleibenden Anwendungs- 356 So aber beispielsweise Trute, in: Starck, Föderalismusreform, Rn. 161; Ditmann, in: Sachs, GG, Art. 84, Rn. 17. 357 Zum Begriff der Kollisionsvermeidung und zur Unterscheidung von dem der Kollisionsbereinigung, sowie zum Verhältnis von Art. 72 Abs. 3 GG und Art. 31 GG siehe oben Kapitel 2, C. IV. 1. und 2. 107 gebiete des Art. 31 GG sind aber keine spezielle Implikation des formellen Abweichungsrechts, sondern primär Ausfluss der Rechtsquellenlehre.358 Eine Normierung durch den Bund oder ein Land zieht also keine Sperrung der Materie für die andere Regelungsebene nach sich. Gleichwohl sieht sich der Bund mit Art. 84 Abs. 1 S. 3 GG einer Karenzzeitregelung für seine Gesetze ausgesetzt, die der in Art. 72 Abs. 3 S. 2 GG verwandt ist. Diese entfaltet ihre Wirkung dann, wenn der Bund eigene Vorschriften zum Verwatungsverfahren und/oder der Behördeneinrichtung zu einem Zeitpunkt erlassen will, in dem bereits entsprechende Ländervorschriften existieren. Ihre Wirkung ist dann freilich auf die Gebiete jener Länder beschränkt, die bereits eigene Regelungen erlassen haben. Die bereits erfolgten Ausführungen zur Dispositivität der Fristenregelung des Art. 72 Abs. 3 S. 2 GG359 gelten hier entsprechend. Der abweichende Wortlaut360 der beiden Artikel stellt hierfür kein Hindernis dar. Zwar sieht Art. 84 Abs. 1 S. 3 GG eine Karenzzeit für die Bundesregelung nur dann vor, wenn zuvor bereits eine entsprechende Landesregelung erging („hierauf bezogene“), während Art. 72 Abs. 3 S. 2 GG unabhängig davon die Bundesnorm immer erst nach Ablauf der Frist (in allen Bundesländern) wirksam werden lässt. Dies erklärt sich aber schlicht daraus, dass im Bereich des Art. 84 Abs. 1 GG eine Verwaltungsvorschrift des Bundes den materiellen Bundesregelungen zeitnah nachfolgen muss, um deren Vollzug zu gewährleisten. Die Länder sind zwar zum effektiven Vollzug des Bundesgesetzes verpflichtet.361 Um aber die Möglichkeit von Regelungsausfällen auszuschließen, ist es hier angebracht, dem Bund die erstmalige Regelung des Verfahrens oder der Organisation ohne Karenzzeit zu ermöglichen. Eine Auswirkung auf die Gestaltung der Frist hat dieser Unterschied allerdings nicht. In einem anderen Zusammenhang spielt die Deutung des Wortlautes des Art. 84 Abs. 1 S. 3 GG („hierauf bezogene“) ebenfalls eine Rolle. In der jüngeren Literatur gab es Versuche, diesen Passus zusammen mit der Furcht vor dem Wettlauf der Gesetzgeber (Ping-Pong)362 für die Einführung eines ungeschriebenen Tatbestandsmerkmals im Rahmen des Art. 84 Abs. 1 S. 3 GG fruchtbar zu machen. Für den Fall des neuerlichen Gebrauchs der Bundeskompetenz gem. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG nach einer bereits von älterem Bundesrecht abweichenden Landesnorm, solle das 358 Germann bezeichnet dieses Hineinwirken des Art. 31 GG in den Bereich des Abweichungsrechts als „Diagonalwirkung“, in: Kluth, Föderalismusreformgesetz, Art. 84, Rn. 47. Grundlegend zum schmalen Anwendungsbereich des Art. 31 GG: März, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, GG II, Art. 31, Rn. 23, 40f. 359 Siehe Kapitel 2, C. II. 5. 360 Art. 72 Abs. 3 S. 2 GG: „Bundesgesetze auf diesen Gebieten treten frühestens sechs Monate nach ihrer Verkündung in Kraft, soweit nicht mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmt ist.“ Art. 84 Abs. 1 S. 3 GG: „ Hat ein Land eine abweichende Regelung nach Satz 2 getroffen, treten in diesem Land hierauf bezogene spätere bundesgesetzliche Regelungen der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens frühestens sechs Monate nach ihrer Verkündung in Kraft, soweit nicht mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmt ist.“ 361 Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 83, Rn. 75. 362 Siehe dazu die Ausführungen unter Kapitel 4, C. II. 108 neue Bundesgesetz den Anwendungsvorrang nach Art. 84 Abs. 1 S. 4 GG i.V.m. Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG nur dann für sich beanspruchen können, wenn es den alten Abweichungszusammenhang durchbreche und gleichzeitig einen neuen schaffe.363 Der Abweichungszusammenhang stelle dabei jenes Verhältnis zwischen der alten und der neuen (von der alten abweichenden) Norm dar, welches die Tatsache einer Abweichung des Neuen vom Alten umschreibe (Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG: „davon“).364 Der Wortlaut des Art. 84 Abs. 1 S. 3 GG („hierauf bezogene“) impliziere demnach, dass ein Wechsel des Abweichungszusammenhanges vonstatten gehen müsse. Ein bestehender Abweichungszusammenhang zwischen alter Bundesnorm und davon abweichender Landesnorm müsse dabei von einer neuerlich verabschiedeten Bundesnorm durchbrochen werden und ein neuer zwischen der Landesnorm und der jüngeren, „hierauf bezogenen“ Bundesnorm geschaffen werden. Ein alter Abweichungszusammenhang werde demnach nur dann durchbrochen und ein Wechsel des Anwendungsvorrangs nach Art. 84 Abs. 1 S. 4 GG i.V.m. Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG nur dann wirksam, wenn die neue bundesgesetzliche Reglung die Behördeneinrichtung und/oder das Verwaltungsverfahren entweder erstmals regle oder anders regle als diejenige bundesgesetzliche Regelung, von der das Land abgewichen ist.365 Der Verfechter dieser Theorie des unbenannten Tatbestandsmerkmals eines Wechsels des Abweichungszusammenhangs geht hier jedoch von einer fehlerhaften Interpretation des Tatbestandes von Art. 84 Abs. 1 S. 3 GG aus. Der Passus „hierauf bezogen“ zielt richtigerweise nicht auf die Abweichung an sich ab, sondern auf das vorangegangene Landesgesetz. Vor allem ist aber nicht ersichtlich, weshalb – die Notwendigkeit der Schaffung eines neuen Abweichungszusammenhangs einmal angenommen – der neuerliche Erlass der Vorgängervorschrift des Bundes ausgeschlossen sein sollte. Auch in diesem Fall wäre von einem Wechsel des Abweichungszusammenhangs auszugehen, da eine alte Abweichung durch eine neue Abweichung abgelöst würde, wenn auch in einem solchen Fall nur unter verkehrten Vorzeichen. Des Weiteren fordert der von Art. 72 Abs. 3 S. 2 GG abweichende Wortlaut des Art. 84 Abs. 1 S. 3 GG („hierauf bezogen“) keineswegs eine Deutung im Sinne der beschriebenen Theorie. Wie bereits oben dargelegt, erklärt sich die Abweichung des Wortlauts der beiden Vorschriften durch die Anforderung, innerhalb der Gesetzgebung nach Art. 84 Abs. 1 GG die Durchführbarkeit der materiellen Gesetze nicht zu behindern.366 Ein letzter Einwand lässt sich aus dem konsequenten Fortdenken des Theorieansatzes entwickeln: Ginge man davon aus, dass innerhalb der Kette „alte Bundesnorm – aktuelle Landesnorm – neue Bundesnorm“ der Abweichungszusammenhang zwischen Glied eins und zwei immer ein anderer sein müsse, als der zwischen Glied zwei und drei, so wäre demnach ein noch älteres als 363 Germann, in: Kluth, Föderalismusreformgesetz, Art. 84, Rn. 93 ff. 364 Germann, in: Kluth, Föderalismusreformgesetz, Art. 84, Rn. 86. 365 Germann, in: Kluth, Föderalismusreformgesetz, Art. 84, Rn. 94. 366 Das wäre beispielsweise der Fall, wenn der Bund das erste Gesetz das Verwaltungsverfahren betreffend verabschiedete, dieses unter Geltung einer Karenzregelung dann aber sechs Monate nicht anwendbar wäre und die Länder gleichzeitig keine entsprechenden Verwaltungsvorschriften erließen. 109 das erste Glied wiederum einsetzbar, da dieses ja durch einen anderen Abweichungszusammenhang verknüpft gewesen wäre. Da dieses Kriterium also lediglich die Verwendung des vorangegangenen Reglungskonzeptes sperren kann, nicht aber das vorletzte, ist sein Nutzen unklar. Um also das ungeschriebene Tatbestandsmerkmal zu umgehen, könnte sich der Bundesgesetzgeber beispielsweise ein Reservoir von mindestens drei Gesetzesentwürfen parat halten, aus dem er immer den am längsten nicht mehr verwendeten gebrauchen könnte. Der erhebliche methodische Eingriff, den das Hineinlesen eines unbenannten Tatbestandsmerkmals in Art. 84 Abs. 1 S. 3 GG bedeuten würde, ist also weder geboten noch zweckmäßig. In (neuerlicher) Anwendung seiner Regelungsbefugnis aus Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG, ist es dem Bund also nicht von vornherein verboten, seine Vorgängernorm wieder zu instrumentalisieren. Eine Grenze hierfür könnte allenfalls das Prinzip der Bundestreue in Form eines Obstruktions- und Missbrauchsverbotes darstellen. Mit der seit 2006 für die Länder bestehende Möglichkeit, das Verwaltungsverfahren und die Behördenorganisation auch dann noch zu regeln, wenn der Bund von seiner diesbezüglichen Gesetzgebungskompetenz nach Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG Gebrauch gemacht hat, ist auch eine Diskussion darüber entstanden, ob es dem Bund nach wie vor erlaubt sein soll, in Ausübung seiner Kompetenz territorial differenzierte Regelungen zu erlassen367 oder ob er auf bundeseinheitliche Regelungen festgelegt sein solle.368 Unter Geltung des Art. 84 Abs. 1 GG a.F. wurden territorial ausdifferenzierte Bundesregelungen größtenteils als zulässig erachtet.369 Da die Länder nun ihrerseits die Möglichkeit haben, auf ihre spezifischen Eigenheiten durch maßgeschneiderte Verwaltungs- und Organisationsvorschriften zu reagieren, könnte sich in der Tat die Frage stellen, ob der Bund hier noch die Möglichkeit zu territorial unterschiedlicher Regelung haben muss, da die Ausnahmen unter Geltung des Art. 84 Abs. 1 GG a.F. ihren Grund vor allem in der Möglichkeit der Berücksichtigung länderspezifischer Eigenheiten hatten und dem Schutz vor einer übermäßig nivellierenden Bundesgesetzgebung dienten.370 Allerdings lässt sich gleichzeitig auch nicht erkennen, dass diese Argumente seit Geltung des neuen Art. 84 Abs. 1 GG ihre Richtigkeit verloren hätten. Territorial differenzierte Bundesregelungen können unter diesen Vorzeichen weiterhin Sinn machen. Im Hinblick auf die Gegebenheiten unterschiedlicher Länder können durchaus unterschiedliche Behördenzuständigkeiten 367 So Dittmann, in: Sachs, GG, Art. 84, Rn. 8; ders., in: Gornig/Kramer/Volkmann, Staat – Wirtschaft – Gemeinde, S. 253 (S. 259); 368 So Trute, in: Starck, Föderalismusreform, Rn. 161, der jedenfalls eine ausschließlich auf den jeweiligen Anwendungsvorbehalt zielende, territorial differenzierte Regelung des Bundes für ausgeschlossen hält (wohl im Sinne eines Missbrauchsschutzes). 369 Dafür Dittmann, in: Sachs, GG, (3. Aufl.), Art. 84. Rn. 8; Hermes, in: Dreier, GG, Art. 84, Rn. 46 will die Zulässigkeit solcher Regelungen keinesfalls an Art. 84 Abs. 1 GG a.F. scheitern lassen, sondern allenfalls an den Grundsätzen der Bundestreue. Lerche, in: Maunz/Dürig, GG (2005), Art. 84, Rn. 24 will solcherlei territorial ausdifferenzierte Regelungen dagegen nur bei Vorliegen besonderer Sachgründe zulassen. Soweit ersichtlich fanden sich keine kompromisslosen Gegner für solche Regelungen. 370 Trute, in: Starck, Föderalismusreform, Rn. 161. 110 angezeigt sein. Hier ist nicht ersichtlich, weshalb dem Bund diese Möglichkeit zur Berücksichtigung solcher Umstände verschlossen sein sollte. Weiterhin lässt ein Wortlautvergleich zwischen Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG fraglich erscheinen, weshalb der Bund auf bundeseinheitliche Regelungen beschränkt sein sollte. Denn dem Satz 2 lässt sich – im Gegensatz zu Satz 5 – kein Hinweis darauf entnehmen, dass eine bundeseinheitliche Regelung zu fordern sei.371 Eine Beschränkung des Bundes innerhalb des Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG auf bundeseinheitliche Regelungen ist also nicht zu fordern. III. Der Regelungsvorbehalt nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 – 6 GG als Grenze der Abweichung Das dem Abweichungsmodell innerhalb des Art. 84 Abs. 1 GG gegenüberstehende Modell ist der qualifizierte Regelungsvorbehalt des Bundes nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG. Hierdurch wird dem Bund die Möglichkeit gegeben, in Ausnahmefällen bundeseinheitliche Regelungen des Verwaltungsverfahrens ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder zu treffen. Diese Befugnis des Bundes zum Ausschluss der Abweichungsoption ist in mehrfacher Weise konditioniert. Zum einen erstreckt sie sich von vornherein nicht auf Regelungen der Behördenorganisation, sondern ausschließlich auf solche zum Verwaltungsverfahren. Der Bund kann diese Befugnis auch nur in Ausnahmefällen in Anspruch nehmen. Weiterhin muss in materieller Hinsicht ein besonderes Bedürfnis nach einer bundeseinheitlichen Regelung bestehen. Letztlich wird noch formell die Zustimmung des Bundesrates zum Ausschluss der Abweichung vorausgesetzt. Institutionell wird die Befugnis aus Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG durch die Bundeslegislative, genauer, durch den Bundestag wahrgenommen. Für Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG ist also zu konstatieren, dass dieser die Gesetzgebungskompetenz der Länder, wenn auch nur für den Bereich der Verwaltungsvorschriften und unter der Voraussetzung einer Zustimmung des Bundesrates, weiterhin auflösend bedingt.372 Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG konditioniert die Bundesbefugnis zum Ausschluss der länderseitigen Abweichung also unter anderem durch die Verwendung zweier unbestimmter Rechtsbegriffe: Zum einen durch den des Ausnahmefalls und zum anderen durch den des besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung. Die Lektüre des Wortlauts von Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG bringt dabei keinen Aufschluss darüber, wann ein Ausnahmefall anzunehmen sein soll. Auch in den Gesetzgebungsmaterialien und der Dokumentation über die Arbeit der Föderalismuskom- 371 So auch Dittmann, in: Sachs, GG, Art. 84. Rn. 8. 372 Die Äußerung, dass die Gesetzgebungskompetenz der Länder nach dem 52. ÄndG für das Grundgesetz im Bereich des Art. 84 Abs. 1 GG nicht mehr auflösend bedingt ist, ist also nicht korrekt. So aber Germann, in: Kluth, Föderalismusreformgesetz, Art. 84, Rn. 35. Lediglich für den Bereich der Regelung der Behördenorganisation ist diese Aussage zutreffend, da sich die Ausschlussbefugnis des Bundes nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG hierauf nicht erstreckt.

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Seit der 2006 in Kraft getretenen „Föderalismusreform I“ ist es den Ländern im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung möglich, Regelungen zu erlassen, die Bundesgesetzen widersprechen. Neben den Fragen die durch diese Neuerungen aufgeworfen werden, analysiert der Autor die Möglichkeiten und Grenzen des Modells sowie mit einem Blick ins Ausland ähnliche Konzepte. Er gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass der bundesdeutschen Kompetenzsystematik durch die erhöhte Bewegungsfreiheit der Länder, Elemente eines lernenden Föderalismus hinzugefügt werden und leistet hiermit einen Beitrag zu der Diskussion um das Abweichungsmodell, die sich bisher noch auf keinen reichhaltigen Erfahrungsschatz beziehen kann.