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Lukas Beck, Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens in:

Lukas Beck

Die Abweichungsgesetzgebung der Länder, page 94 - 98

aus staatsrechtlicher, rechtsvergleichender und dogmatischer Sicht

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4038-6, ISBN online: 978-3-8452-1221-0 https://doi.org/10.5771/9783845212210

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 606

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94 72 Abs. 3 S. 1 GG erlassen, so löst dieses das alte Recht nach den Regeln des einfachen Kollisionsrechts ab (lex posterior derogat legi priori). Das alte Bundesrahmengesetz ist mit diesem Zeitpunkt derogiert, ein später abweichendes Landesgesetz auf diesem Gebiet, kann also logischerweise gar nicht mehr vom alten Bundesrahmenrecht (da nicht mehr existent), sondern nur noch vom später erlassenen Bundesrecht abweichen. Art. 125b Abs. 1 S. 3 GG ist also keine Schranke der Abweichungsbefugnis aus Art. 72 Abs. 3 GG, sondern eine temporäre Schranke der durch Art. 125b Abs. 1 S. 3 Hs. 1 GG eingeräumten Abweichungsbefugnis von altem Bundesrecht. III. Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens In der jüngeren Literatur wurde bisher meist nur davon ausgegangen, dass übergeordnete „verfassungs- oder unionsrechtliche Belange“ im Einzelfall einem Zugriff des Landesgesetzgebers entgegenstehen können.313 Mit dieser Aussage können schwerlich Verstöße gegen höherrangiges Recht gemeint sein, die durch die in Aus- übung des Zugriffsrechts zustande gekommene Landesnorm verursacht werden. Hierbei würde es sich nicht um deskriptiv schwer zu adressierende Einzelfälle handeln, sondern schlicht um Fälle einer Nichtbeachtung der Regeln der Normhierarchien. Hier wird erkennbar auf den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens rekurriert. Das bundesstaatliche Subprinzip der Bundestreue ist aber keine Einbahnstraße. Seine Geltung folgt aus einer doppelten Entscheidung des Verfassungsgebers: Die hoheitliche Gewalt soll einerseits zwischen Bund und Gliedstaaten aufgeteilt sein, andererseits soll dieses Konstrukt aber auch in den Fällen funktionstüchtig bleiben, in denen ausgefalleneren Kompetenzkonflikten nicht durch die verfassungsrechtlich vorgesehenen Lösungsmechanismen begegnet werden kann.314 Dass in dieser Weise Reibungsverluste vermieden werden, ist nicht Aufgabe einer, sondern beider bundesstaatlicher Ebenen. Eine Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten ist demnach selbstverständlich auch vom Bund gegenüber den Ländern zu fordern.315 313 So etwa Nierhaus/Rademacher, LKV 2006, 385 (390) und Huber, in: Blanke/Schwanengel, S. 21 (31), die davon ausgehen, dass das BVerfG noch jene Fallgruppen werde zu konkretisieren haben, in denen „unions- oder verfassungsrechtliche Belange“ im Einzelfall der länderseitigen Inanspruchnahme des Zugriffsrechts im Wege stehen werden. 314 Jestaedt, in: Isensee/Kirchhof, HStR II (2004), § 29, Rn. 73. 315 Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 20, Rn. 37; Mammen, DÖV 2007, 376 (378); Jestaedt, in: Isensee/Kirchhof, HStR II (2004), § 29, Rn. 74; Brüning, NVwZ 2002, 33 (35). Der Begriff des „bundesfreundlichen Verhaltens“ ist, bezogen auf vom Bund zu fordernde Verhaltensweisen, etwas unglücklich: Eine Pflicht zur Treue gegenüber dem Gesamtstaat scheidet aus logischen Gründen (Konfusion) aus, weshalb genauer von einer Treue gegenüber den Prinzipien des Bundesstaates zu sprechen wäre, was eine Pflicht zur Rücksichtnahme ebenfalls einschlösse. Der Einfachheit halber wird hier dennoch die gebräuchliche Nomenklatur verwendet. 95 Die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten könnte als konkrete Schranke bezüglich der Inanspruchnahme der Regelungskompetenz aus Art. 72 Abs. 3 GG also nur dann fungieren, wenn die von der Verfassung vorgegebene Kompetenzordnung für einen Fall keine Lösung bietet.316 Ein potentielles Anwendungsgebiet ist schnell ausgemacht: Der oft furchtsam prophezeite Wettlauf der Gesetzgeber oder – wie er auch umschrieben wird – die „Ping-Pong Gesetzgebung“.317 Der Umstand, dass die Ausübung der Regelungskompetenz weder für den Bund, noch für die Länder an schwierig zu bewältigende Voraussetzungen geknüpft ist,318 schürt die Ängste, beide Regelungsebenen könnten von ihrer Befugnis allzu hochfrequent Gebrauch machen, mit der Folge einer ständig wechselnden Rechtslage in den betroffenen Rechtsgebieten.319 Bund und Länder sind also tatsächlich in der Lage, die jeweils von der anderen Regelungsebene getroffenen Bestimmungen wieder zu überregeln.320 Dieser Umstand an sich kann jedoch den Einsatz des Prinzips der Bundestreue als Regelungsschranke nicht rechtfertigen. Die Abweichungsgesetzgebung wurde schließlich durch den Verfassungsgeber absichtsvoll so gestaltet, dass sie nahe an das Modell einer real konkurrierenden Gesetzgebung rückt. In der jüngeren Literatur finden sich allerdings Vorschläge, die Bundestreue dann zu instrumentalisieren, wenn eine Regelungsebene durch einen bloßen Neuerlass ihrer alten Norm die aktuelle Rechtslage wieder aushebeln will.321 Angenommen, dies stellte einen zu behebenden Makel der Verfassungspraxis dar, so leistete die Kompetenzordnung des VII. Abschnittes des Grundgesetzes bis auf die Karenzzeitregelung in Art. 72 Abs. 3 S. 2 GG hier tatsächlich keine Abhilfe. Denkt man diesen Ansatz nun konsequent weiter, so wird allerdings seine Undurchführbarkeit deutlich. Regelt beispielsweise ein Land in Ausübung seiner Kompetenz aus Art. 72 Abs. 3 GG ein Rechtsgebiet, so ist dies Ausdruck seiner Regelungsautonomie und Ergebnis seiner innerhalb des Gesetzgebungsverfahrens angestellten Zweckmäßigkeitserwägungen. Diese Rechtslage kann wiederum durch eine Bundesnorm abgelöst werden. Verweigert man dem Land nun eine erneute Normierung durch Wiedereinsetzung seiner alten, durch Bundesrecht abgelösten Regelung, so entspricht dies faktisch einer Sperre der alten Regelungslösung. Hieraus resultierte mittelfristig ein Verschleiß der Ideen, da das Land zu immer neuen Regelungsansätzen gezwungen wäre. Auch der dann abzusehende Lösungsweg der Landesparlamente, dem durch eine bloße Umformulierung der „gesperrten“ Regelung zu begegnen, kann nicht Anliegen des Prinzips der Bundestreue sein. Die aus diesem Gedankenexperiment entspringenden Bedenken gelten auch 316 In der jüngeren Literatur wird die Bundestreue zumeist unreflektiert schlicht als Schranke der Abweichungsgesetzgebung bezeichnet, siehe exemplarisch Schulze-Fielitz, NVwZ 2007, 249 (254). 317 Siehe dazu die Ausführungen unter Kapitel 4, C. II. 318 Im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung muss sich der Bund nicht um Art. 72 Abs. 2 GG, die Länder nicht um Art. 72 Abs. 1 GG sorgen. 319 Ergänze: in den betroffenen Ländern. 320 Wobei der Bund hier durch die Karenzzeitregelung in Art. 72 Abs. 3 S. 2 GG etwas weniger flexibel ist. 321 So wohl Mammen, DÖV 2007, 376 (378). 96 vice versa für den Bund. Die denkbare Gegenargumentation, dass ja nur die vorangegangene Regelung gesperrt sei, kann hier nicht abhelfen. Dies würde die Notwendigkeit eines Normreservoirs bedeuten, aus dem Bund oder Land in der Weise selektiv schöpfen müssten, damit keine Regelung zweimal hintereinander vorkäme. Einem solchen Verständnis von der Bundestreue als Kompetenzschranke wäre eine Wertung der gesperrten Regelung immanent. Denn die Aussage des Verbotes wäre die, dass zwar die vorangegangene Regelung, nicht aber eine andere, ihr eventuell vorausgegangene Regelung zulässig wäre. Eine solche Wertung kann das Prinzip des bundesfreundlichen Verhaltens aber nicht leisten. Es ist nicht darauf ausgelegt, Zweckmäßigkeitserwägungen zu leiten, sondern lediglich darauf, den reibungslosen Ablauf des bundesstaatlichen Kompetenzsystems auch in Ausnahmesituationen sichern.322 Letztlich widerspricht der Annahme einer faktischen Sperre der vorangegangenen Regelung durch das Prinzip der Bundestreue auch seine Handhabe durch das Bundesverfassungsgericht. Dieses nimmt seine Nachprüfung in der Sache regelmäßig auf eine bloße Evidenzkontrolle, also auf eine Prüfung „der Einhaltung äußerster Grenzen“323 zurück.324 Ein prinzipielles Verbot an den Gesetzgeber, dieselbe Regelung zweimal hintereinander zu erlassen, dürfte über diese Evidenzkontrolle weit hinausschießen. Diese Erkenntnis bringt den Betrachter schließlich zu der einzig denkbaren Deutungsweise der Bundestreueprinzips als Schranke für die Inanspruchnahme der Befugnis aus Art. 72 Abs. 3 GG: der Vermeidung offensichtlich rechtsmissbräuchlicher Inanspruchnahme der Abweichungsbefugnis, sei es durch Bund oder Länder. Wann das Kriterium der Rechtsmissbräuchlichkeit anzunehmen ist, ist eine Wertungsfrage, deren Auslegung dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten bleibt. Der Umstand der Neuregelung durch altes Normmaterial an sich kann hierfür jedenfalls nicht ausreichen. Ein blankes Verbot der neuerlichen Wiedereinsetzung der vorherigen Rechtslage mittels der Bundestreue ginge an der Intention dieses Prinzips vorbei und widerspräche der Regelungsautonomie von Bund und Ländern. Eine Fallkonstellation, in der das Prinzip der Bundestreue tatsächlich als Schranke der Inanspruchnahme der Regelungsbefugnis aus Art. 72 Abs. 3 GG fungieren kann, ist im Bereich der bereits erwähnten abweichungsfesten Sektoren zu finden. Hier ist eine Schranke denkbar, die speziell gegenüber der Kompetenzausübung durch den Bund wirkt, wenn dieser Regelungen im Bereich der Grundsätze des Naturschutzes erlässt, die den Ländern ja durch den in Klammern stehenden Ausschluss in Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 GG vorenthalten sind. Bedient sich der Bund hier einer äußerst verkapselten Regelungstechnik, die Normierungen zu den Grund- 322 Siehe zu dieser Zielsetzung die Schlussbemerkung des Berichts des für „Zuständigkeitsfragen auf dem Gebiet der Gesetzgebung [...]“ zuständigen Unterausschusses II des Verfassungskonvents auf Herrenchiemsee, in: Verfassungsausschuss der Ministerpräsidenten-Konferenz der westlichen Besetzungszonen, Verfassungskonvent auf Herenchiemsee vom 10. bis 23.08.1948, Protokolle der Sitzungen der Unterausschüsse, Unterausschuss II, Teil II, Anlage 2 zur 10. Sitzung vom 19.08. 1948, S. 352 (370). 323 BVerfGE 4, 115 (141). Siehe auch BVerfGE 81, 310 (337); 104, 249 (270). 324 Jestaedt, in: Isensee/Kirchhof, HStR II (2004), § 29, Rn. 77. 97 sätzen des Naturschutzes mit Detailregelungen stark vermengt, so können sich im Zusammenspiel mit der Kollisionsregel des Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG erhebliche Friktionen ergeben. Wird ein Landesnaturschutzgesetz zeitlich nach dem Bundesnaturschutzgesetz erlassen, so tritt ersteres in seinen Bestimmungen, die keine Grundsätze des Naturschutzes betreffen, an die Stelle des letzteren. Ist das Bundesgesetz nun jedoch nicht derart strukturiert, dass erkennbar ist, was eine allgemeine und was eine besondere Regelung darstellt, so erweist sich die Identifizierung der zu bereinigenden Normen als äußerst schwierig. So könnte etwa eine einzelne Regelung innerhalb des Bundesgesetzes sowohl Passagen enthalten, die vom Allgemeinen handeln, als auch solche, die das Besondere betreffen. Eine hieraus resultierende partielle Fortgeltung einzelner Paragraphen (wenn sie denn überhaupt zu erreichen ist) wäre in hohem Maße intransparent und würde der Bereinigungsfreundlichkeit325 des Bundesgesetzes erheblich schaden.326 Eine solch verschwommene Strukturierung könnte somit als rechtsmissbräuchliche Kompetenzausübung angesehen werden. Denn wenn es dem Landesgesetzgeber faktisch unmöglich ist, besondere Regelungen zu erlassen, ohne die allgemeinen in ihrer Stellung oder Struktur anzutasten, so wird sich das resultierende Landesgesetz dem Vorwurf der Kompetenzwidrigkeit ausgesetzt sehen. Für die Regelung der Grundsätze des Naturschutzes hat der Landesgesetzgeber nun einmal keine Befugnis. Wenn ihm selbst eine wortgleiche Wiedergabe verwehrt ist, so ist es eine Umstrukturierung erst recht. Auf diese Weise könnte der Bund durch eine Verkapselung der Materien, die den Ländern nach der Kompetenzordnung eigentlich zugänglichen sein sollen, eine erweiterte, faktische Kompetenzsperre aufbauen. Im Sinne der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten327 muss eine solche Praxis als unzulässig, weil rechtsmissbräuchlich, angesehen werden. Denkbar wäre also eine Verpflichtung des Bundes, die Materie des Naturschutzes derart zu regeln, dass sich die Normen ohne Weiteres dahingehend unterscheiden lassen, ob sie Grundsätze regeln oder aber Detailregelungen enthalten. Dies wäre beispielsweise durch eine Teilung des Regelungswerkes in einen allgemeinen und einen besonderen Teil möglich. Dass aus dem Prinzip der Bundestreue auch Kompetenzschranken328 abgeleitet werden können, ist der deutschen Verfassungspraxis nicht fremd.329 Gegenüber der 325 Im Sinne der Zugänglichkeit des Regelungswerkes für die Regeln des einfachen Kollisionsrechts. 326 Ein redaktionell rücksichtsvolles Handeln des Landesgesetzgebers im Falle der Abweichung von Bundesrecht fordert Schulze-Fielitz, NVwZ 2007, 249 (255). Dieser müsse verdeutlichen, wo und inwieweit er abweichen wolle. 327 Was wie gesagt auch vom Bund gegenüber den Ländern zu fordern ist, siehe Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 20, Rn. 37; Mammen, DÖV 2007, 376 (378); Jestaedt, in: Isensee/Kirchhof, HStR II (2004), § 29, Rn. 79; Brüning, NVwZ 2002, 33 (35). 328 Das Prinzip des bundesfreundlichen Verhaltens fungiert dabei niemals kompetenzbegründend oder kompetenzvernichtend. Es verändert nichts an der im Grundgesetz festgelegten Kompetenzverteilung, BVerfGE 81, 310 (337); 106, 225 (243). Was es aber leisten kann, ist eine Leitfunktion für Konfliktsituationen zwischen Bund und Land (oder Land und Land) auf der Ebene der Kompetenzausübung; Jestaedt, in: Isensee/Kirchhof, HStR II (2004), § 29, Rn. 75. 98 kompletten Sperre der Kompetenzausübung würde die eine bloße Einschränkung bezüglich der Art und Weise der Regelung auch lediglich ein Minus darstellen. Über ein Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG wäre diese Forderung auch justitiabel.330 Das Prinzip des bundesfreundlichen Verhaltens ist letztlich also tatsächlich in der Lage, in Ausnahmefällen eine Schranke für die Inanspruchnahme der Regelungsbefugnis aus Art. 72 Abs. 3 GG darzustellen. Es werden hierdurch keine Kompetenzen aufgehoben, sondern lediglich die konkrete Ausübung der Befugnis behindert. Diese Schrankenbildung ist aber äußerst restriktiv zu deuten, da sie einem zwar zweifelsfrei anerkannten, jedoch positivverfassungsrechtlich nicht näher konkretisierten Subprinzip des Bundesstaatsprinzips entspringt. Die bloße Beschwörung eines Wettlaufes der Gesetzgeber kann hierbei nicht als ausreichend evident angesehen werden. IV. Vertrauensschutz und Kontinuitätsgewähr Das staatlich erlassene Recht soll Ordnung schaffen und bewahren. Ein immanentes Merkmal der so erzeugten Ordnung ist ihre Dauerhaftigkeit. Will das Recht seine ordnende Funktion effektiv wahrnehmen, so ist nicht nur der dauerhafte Zustand zu fordern, dass überhaupt eine Ordnung besteht. Der Normadressat muss vielmehr einen spezifischen Ordnungszustand zumindest für eine bestimmte Dauer vorfinden, um im Rechtssystem, dem er unterworfen ist, einen beständigen Ordnungsfaktor zu erblicken. Dieser Umstand wird gemeinhin als eine Kontinuitätsgewähr umschrieben, die der Staat für seine hoheitlichen Maßnahmen zu übernehmen hat. Als das vom subjektiven Standpunkt des Normadressaten her deduzierte Spiegelbild der Kontinuitätsgewähr, kann der Vertrauensschutz bezeichnet werden.331 Vergegenwärtigt man sich im Lichte dieser grundsätzlichen Erwägungen das legislative Fluktuationspotential der konkurrierenden Gesetzgebung mit Abweichungsbefugnis der Länder, so sieht man sich gleichzeitig mit der Frage konfrontiert, ob die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Kontinuitätsgewähr Schranken für die Inanspruchnahme der Gesetzgebungskompetenz aus Art. 72 Abs. 3 GG darstellen, unabhängig davon, ob es der Bund oder ein Gliedstaat ist, der erneut normieren will. Es ist die Eigenart der Abweichungsgesetzgebung, nahe am Ideal einer konkurrierenden Gesetzgebung zu sein, die das Zusammenspiel mit dem Gedanken der Kontinuität interessant werden lässt. Das traditionelle Verständnis von der Kontinuitäts- 329 BVerfGE 81, 310 (337); Dies wurde auch diskutiert für eine rechtsmissbräuchliche Sperre mittels einer RVO-Ermächtigung durch den Bund i.R.d. Art. 72 Abs. 1 GG, Kunig, in: v.Münch/Kunig, GG, Art. 72, Rn. 7; Unruh/Strohmeyer, BayVBl 1999, 609 (614 f.). 330 Ähnliche Prophezeiungen finden sich bei Nierhaus/Rademacher, LKV 2006, 385 (390); Huber, in: Blanke/Schwanengel, S. 21 (31), die davon ausgehen, dass das BVerfG noch jene Fallgruppen werde zu konkretisieren haben, in denen „unions- oder verfassungsrechtliche Belange“ im Einzelfall der Inanspruchnahme des Zugriffsrechts im Wege stehen werden. 331 Siehe zur begrifflichen Unterscheidung zwischen Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, Maurer, in: Isensee/Kirchhof, HStR III (1996), § 60, Rn. 1 f.

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Zusammenfassung

Seit der 2006 in Kraft getretenen „Föderalismusreform I“ ist es den Ländern im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung möglich, Regelungen zu erlassen, die Bundesgesetzen widersprechen. Neben den Fragen die durch diese Neuerungen aufgeworfen werden, analysiert der Autor die Möglichkeiten und Grenzen des Modells sowie mit einem Blick ins Ausland ähnliche Konzepte. Er gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass der bundesdeutschen Kompetenzsystematik durch die erhöhte Bewegungsfreiheit der Länder, Elemente eines lernenden Föderalismus hinzugefügt werden und leistet hiermit einen Beitrag zu der Diskussion um das Abweichungsmodell, die sich bisher noch auf keinen reichhaltigen Erfahrungsschatz beziehen kann.