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Lukas Beck, Die Übergangsregelung des Art. 125b Abs. 1 S. 3 GG in:

Lukas Beck

Die Abweichungsgesetzgebung der Länder, page 93 - 94

aus staatsrechtlicher, rechtsvergleichender und dogmatischer Sicht

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4038-6, ISBN online: 978-3-8452-1221-0 https://doi.org/10.5771/9783845212210

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 606

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93 nicht weiter ausgeführt werden. Auch über diesen Weg ist die Konstruktion eines Auslösens der Sperre nach Art. 72 Abs. 1 GG durch Detailregelungen des Bundes nicht möglich. Die Annahme, dass die gedanklichen Grundlagen, die dem Bund innerhalb der alten Rahmengesetzgebung sperrklauselbewehrte Detailregelungen ermöglichten, auch auf die Abweichungsgesetzgebung übertragbar seien, geht also fehl. Es lässt sich also festhalten, dass die Länder den Bereich der Grundsätze des Naturschutzes meiden müssen, ohne aber zusätzlich befürchten zu müssen, dass Detailregelungen des Bundes sie weiter in ihrer Gesetzgebungsbefugnis beschneiden. Letztlich zeichnet Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 GG nicht das Bild einer übriggebliebenen Rahmengesetzgebung. Hiergegen spricht eindeutig die Vollkompetenz auf beiden Seiten. Gleichwohl sind die Länder von der Bearbeitung der Grundsätze des Naturschutzes ausgeschlossen, was Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 GG in der Tat in die Nähe einer Grundsatzgesetzgebung rückt. II. Die Übergangsregelung des Art. 125b Abs. 1 S. 3 GG Eine weitere (temporäre) Einschränkung der Abweichungsbefugnis der Länder nach Art. 72 Abs. 3 GG scheint durch die Übergangsvorschriften zu bestehen. Der durch das 52. Änderungsgesetz neu eingefügte Art. 125b GG regelt das Fortgelten von vor dem 1. September 2006 erlassenen Bundesrahmengesetzen, die auch nach der Reform hätten vom Bund erlassen werden können (Art. 125b Abs.1 S. 1 GG). Den Ländern wird dabei das Recht eingeräumt, innerhalb der Rechtsgebiete des Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG von eben diesen alten Bundesrahemengesetzen durch eigene Normen abzuweichen (Abs. 1 S. 2). Art. 125b Abs. 1 S. 3 GG nennt hier aber eine Einschränkung: Von altem Bundesrahmenrecht, das die Gebiete der Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 2, 5 und 6 GG311 betrifft, dürfen die Länder erst dann abweichen, „wenn und soweit der Bund ab dem 1. September 2006 von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hat, [...]“312. Anders formuliert: Der Bund muss erst ein entsprechendes Gesetz aus seiner aktuellen konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz heraus erlassen, bevor die Länder abweichendes Recht setzen dürfen. Dabei wird aber klar, dass Art. 125b Abs. 1 S. 3 GG nicht etwa eine Schranke gegenüber der Abweichungsbefugnis der Länder nach Art. 72 Abs. 3 GG darstellt. Die Abweichungsoption nach Art. 72 Abs. 3 GG bezieht sich nämlich nur auf gem. Art. 72, 74 GG erlassenes Bundesrecht, nicht auf alte Bundesrahmengesetze. Hat der Bund, so wie Art. 125b Abs. 1 S. 3 GG es ihm einräumt, neues Bundesrecht auf den Gebieten des Art. 311 Nr. 2: Naturschutz und Landespflege, Nr. 5: Wasserhaushalt, Nr.6: Hochschulzulassung und Hochschulabschlüsse. 312 Der Text des Art. 125b Abs. 1 S. 3 GG lautet weiter: „... in den Fällen der Nummern 2 und 5 spätestens ab dem 1. Januar 2010, im Falle der Nummer 6 spätestens ab dem 1. August 2008.“ Sollte der Bund bis zu diesen Zeitpunkten keine entsprechende Regelung erlassen haben, so dürfen die Länder also von altem Bundesrahmenrecht abweichendes Landesrecht erlassen. 94 72 Abs. 3 S. 1 GG erlassen, so löst dieses das alte Recht nach den Regeln des einfachen Kollisionsrechts ab (lex posterior derogat legi priori). Das alte Bundesrahmengesetz ist mit diesem Zeitpunkt derogiert, ein später abweichendes Landesgesetz auf diesem Gebiet, kann also logischerweise gar nicht mehr vom alten Bundesrahmenrecht (da nicht mehr existent), sondern nur noch vom später erlassenen Bundesrecht abweichen. Art. 125b Abs. 1 S. 3 GG ist also keine Schranke der Abweichungsbefugnis aus Art. 72 Abs. 3 GG, sondern eine temporäre Schranke der durch Art. 125b Abs. 1 S. 3 Hs. 1 GG eingeräumten Abweichungsbefugnis von altem Bundesrecht. III. Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens In der jüngeren Literatur wurde bisher meist nur davon ausgegangen, dass übergeordnete „verfassungs- oder unionsrechtliche Belange“ im Einzelfall einem Zugriff des Landesgesetzgebers entgegenstehen können.313 Mit dieser Aussage können schwerlich Verstöße gegen höherrangiges Recht gemeint sein, die durch die in Aus- übung des Zugriffsrechts zustande gekommene Landesnorm verursacht werden. Hierbei würde es sich nicht um deskriptiv schwer zu adressierende Einzelfälle handeln, sondern schlicht um Fälle einer Nichtbeachtung der Regeln der Normhierarchien. Hier wird erkennbar auf den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens rekurriert. Das bundesstaatliche Subprinzip der Bundestreue ist aber keine Einbahnstraße. Seine Geltung folgt aus einer doppelten Entscheidung des Verfassungsgebers: Die hoheitliche Gewalt soll einerseits zwischen Bund und Gliedstaaten aufgeteilt sein, andererseits soll dieses Konstrukt aber auch in den Fällen funktionstüchtig bleiben, in denen ausgefalleneren Kompetenzkonflikten nicht durch die verfassungsrechtlich vorgesehenen Lösungsmechanismen begegnet werden kann.314 Dass in dieser Weise Reibungsverluste vermieden werden, ist nicht Aufgabe einer, sondern beider bundesstaatlicher Ebenen. Eine Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten ist demnach selbstverständlich auch vom Bund gegenüber den Ländern zu fordern.315 313 So etwa Nierhaus/Rademacher, LKV 2006, 385 (390) und Huber, in: Blanke/Schwanengel, S. 21 (31), die davon ausgehen, dass das BVerfG noch jene Fallgruppen werde zu konkretisieren haben, in denen „unions- oder verfassungsrechtliche Belange“ im Einzelfall der länderseitigen Inanspruchnahme des Zugriffsrechts im Wege stehen werden. 314 Jestaedt, in: Isensee/Kirchhof, HStR II (2004), § 29, Rn. 73. 315 Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 20, Rn. 37; Mammen, DÖV 2007, 376 (378); Jestaedt, in: Isensee/Kirchhof, HStR II (2004), § 29, Rn. 74; Brüning, NVwZ 2002, 33 (35). Der Begriff des „bundesfreundlichen Verhaltens“ ist, bezogen auf vom Bund zu fordernde Verhaltensweisen, etwas unglücklich: Eine Pflicht zur Treue gegenüber dem Gesamtstaat scheidet aus logischen Gründen (Konfusion) aus, weshalb genauer von einer Treue gegenüber den Prinzipien des Bundesstaates zu sprechen wäre, was eine Pflicht zur Rücksichtnahme ebenfalls einschlösse. Der Einfachheit halber wird hier dennoch die gebräuchliche Nomenklatur verwendet.

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Zusammenfassung

Seit der 2006 in Kraft getretenen „Föderalismusreform I“ ist es den Ländern im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung möglich, Regelungen zu erlassen, die Bundesgesetzen widersprechen. Neben den Fragen die durch diese Neuerungen aufgeworfen werden, analysiert der Autor die Möglichkeiten und Grenzen des Modells sowie mit einem Blick ins Ausland ähnliche Konzepte. Er gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass der bundesdeutschen Kompetenzsystematik durch die erhöhte Bewegungsfreiheit der Länder, Elemente eines lernenden Föderalismus hinzugefügt werden und leistet hiermit einen Beitrag zu der Diskussion um das Abweichungsmodell, die sich bisher noch auf keinen reichhaltigen Erfahrungsschatz beziehen kann.