Content

Lukas Beck, Lückenauslegung in:

Lukas Beck

Die Abweichungsgesetzgebung der Länder, page 84 - 86

aus staatsrechtlicher, rechtsvergleichender und dogmatischer Sicht

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4038-6, ISBN online: 978-3-8452-1221-0 https://doi.org/10.5771/9783845212210

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 606

Bibliographic information
84 Ein weiterer Unterschied besteht in dem von der Rechtsfolgenseite der Kollisionsregelung angeordneten Schicksal der verdrängten Norm. Die (auch rückwirkende) Sperre des Art. 72 Abs. 1 GG derogiert bereits erlassenes Landesrechts dauerhaft und verhindert bis zum (ungewissen) Zeitpunkt des Eintretens der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 4 GG eine Regelung durch die Länder. Der Anwendungsvorrang des Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG hingegen wirkt nur temporär. Die Regelungsebene, die es hinnehmen musste, dass ihre alten Normen durch jüngere der anderen Regelungsebene ersetzt wurden, hat es in der Hand sich nunmehr selbst den Vorteil des Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG zu verschaffen und erneut zu regeln. Eine Möglichkeit, die unter dem Einfluss des Art. 71 Abs. 1 GG nicht besteht und die im erst-recht-Schluss dafür spricht, dem Gut der Rechtssicherheit durch die (vorübergehende) Suspensionswirkung auch von verfassungswidrigem, späteren Recht Vorschub zu leisten. Denn hier fallen die Folgen für die negativ betroffene Regelungsebene geringer aus, als im Falle der Sperrwirkung. Sie hat es wie gesagt jederzeit in der Hand, ihren Regelungszielen durch erneute Normierung wieder zur Geltung zu verhelfen. Im Ergebnis muss also festgestellt werden, dass wenn man materiell verfassungswidrigen Gesetzen mit dem Bundesverfassungsgericht eine (durch ein bis dahin noch nicht erfolgtes Normenkontrollverfahren bedingt aufgeschobene) Sperrwirkung gegenüber Landesrecht zuspricht, dies konsequenterweise auch entsprechend für die „späteren Gesetze“ im Rahmen des Art. 72 Abs. 3 GG gelten muss. Diese suspendieren dann trotz ihrer materiellen Verfassungswidrigkeit das vorangegangene Gesetz der anderen Regelungsebene unabhängig davon, ob der Bund oder die Länder das spätere Gesetz erlassen haben. VI. Lückenauslegung Ein Gliedstaat kann also von seiner gesetzgeberischen Option aus Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG auch in der Weise Gebrauch machen, dass er in einem bestimmten Sachbereich nicht gänzlich von Bundesrecht abweichende Regelungen erlässt, sondern nur Einzelfragen einer eigenen Normierung zuführt und somit Bundesrecht auch nur teilweise ersetzt. Dies hat dann zwangsläufig zur Folge, dass in dem betreffenden Bundesland partielles Bundesrecht gilt.276 Weiterhin wurde festgestellt, dass der Gesetzgeber, der ein späteres Gesetz nach Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG erlässt, auch vom Instrument der Nichtregelung Gebrauch machen kann,277 so dass in Bezug auf sein Regelungswerk eine Normlücke auftaucht. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, wie eine Regelung (sei sie von Bundes- oder Länderseite erlassen worden) zu deuten ist, die nicht all die Sachbereiche abdeckt, die ihre Vorgängernorm der anderen Regelungsstufe bediente. Im Lichte des zuvor Gesagten bieten sich hier zwei Möglichkeiten an: 276 Degenhart, in: Sachs, GG, Art. 72, Rn. 53. Siehe oben B. III. 3. c). 277 Siehe oben Kapitel 2, C. II. 4. 85 Einerseits wäre daran zu denken, dass die spätere Norm nur die Sachbereiche neu regelt, von denen sie auch inhaltlich spricht. Die übrigen, von ihr nicht ausdrücklich benannten Teilmaterien, sind dann vom wechselnden Anwendungsvorrang nach Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG auf die neuere Regelung nicht betroffen. Die Sachmaterie ist dann in der Weise partiell durch die beiden unterschiedlichen Regelungsstufen normiert, als die neuere Norm ausdrücklich von der älteren abweicht. Eine andere Deutungsmöglichkeit besteht demgegenüber darin, die von der neueren Norm nicht erwähnten Teilmaterien seien deshalb keiner ausdrücklichen Normierung zugeführt worden, weil hierdurch eine bewusste Normlücke geschaffen werden sollte. In diesem Falle würden die betreffenden Regelungen der Vorgängernorm der anderen Regelungsstufe in dem Maße verdrängt, als die neuere Norm bewusste Normlücken geschaffen hat, da auch dies Regelungsqualität haben kann. Diese beiden Deutungsmöglichkeiten sind für jeweils verschiedene Regelungspunkte innerhalb eines größeren Regelungsblockes nebeneinander denkbar. Bezogen auf den einzelnen Regelungspunkt an sich, stehen sie zueinander jedoch logischerweise in einem Verhältnis der Exklusivität. Von der Betrachtung der Nichtregelung eines bestimmten Punktes der Sachmaterie durch das neuere Gesetz ausgehend, kann die Lösung der „entweder – oder“ Problematik durch eine diesbezügliche Auslegung der neueren Norm nach den gängigen Kriterien erreicht werden. Eine Auslegung der älteren Norm ist hingegen vergebens. Diese regelte zwar den betreffenden Sachbereich, den die neuere Norm nicht abdeckt; auf die Frage, ob die neuere Norm die ältere in dem betreffenden Regelungspunkt in der Anwendung verdrängt oder nicht, kann sie jedoch keine Antwort bieten. Diese Frage kam schließlich erst mit dem Zeitpunkt der Neuregelung auf. Die Auslegung danach, ob die ältere Norm partiell weitergilt oder nicht, muss also von der neueren Norm ausgehen. Da hierbei auf das spezielle Verhältnis der neueren zur älteren Norm Bezug genommen werden muss, scheint es fraglich, inwieweit hier auch Generalvermutungen in die Entscheidungsfindung einfließen können. Eine solche Generalvermutung könnte in Anlehnung an die verfassungsrechtliche Problematik zum „erschöpfenden Gebrauchmachen“ im Sinne des Art. 72 Abs. 1 GG konstruiert werden. Schon im Streit darum, ob es so etwas wie eine „Vermutung“ des erschöpfenden Gebrauchmachens zugunsten des Bundes im Rahmen des Art. 72 Abs. 1 GG geben kann, hat Jarass zu Recht betont, dass die Grundannahme des Art. 70 GG nicht aus den Augen verloren werden darf.278 Auch das Bundesverfassungsgericht führte aus, dass nach der Systematik des Grundgesetzes bei Zweifeln immer nur eine Vermutung zugunsten der Länderzuständigkeit streitet, nicht aber für eine des Bundes.279 Eine Generalvermutung zugunsten des späteren Bundesgesetzes, es verdränge die früheren Landesgesetze auch in den nicht geregelten Bereichen in der Anwendung, ist also nicht konstruierbar. Der Umkehrschluss hieraus, es müsse demnach eine Vermutung zugunsten der Länder sprechen, ist allerdings verfehlt, da die obigen Ausführungen lediglich gegen die Konstruktion einer Vermutung zugunsten der Bundesregelungen 278 Jarass, NVwZ 1996, 1041 (1044). 279 BVerfGE 26, 281 (297); 42, 20 (28). 86 sprechen, nicht jedoch notwendigerweise für eine solche Vermutung zugunsten der Landesregelungen. Hierfür müssten eigene Überlegungen sprechen. Diese lassen sich aber nicht ohne Weiteres finden, da die Abweichungsgesetzgebung formal keiner der beiden Regelungsebenen einen Vorrang einräumt.280 Im Gegenteil ist hier der Gedanke einer real konkurrierenden Gesetzgebung im besten Sinne zu großen Teilen verwirklicht. Diese Überlegungen sprechen im Endeffekt gegen die Annahme, bei der Auslegung der neueren Norm, könnten bezüglich der Normlücken Globalvermutungen zur Anwendung kommen. VII. Zusammenfassung Seit dem 52. Änderungsgesetz kann für den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung von einer Trias der Kompetenzausgestaltung gesprochen werden. Diese besteht aus einer Vorranggesetzgebung, einer Bedarfsgesetzgebung und der Abweichungsgesetzgebung. Mit der Rechtslage vor dem 01. September 2006 vergleichbar ist dabei nur noch die Bedarfsgesetzgebung. Sowohl die Vorranggesetzgebung, als auch die Abweichungsgesetzgebung sind ein Novum. Die Regelungsmaterien der letzteren stellen sich allesamt als Bereiche der abgeschafften Rahmengesetzgebung dar. In Wahrnehmung ihrer Option aus Art. 72 Abs. 3 GG, können die Gliedstaaten nunmehr von bestehendem Bundesrecht durch eigene Regelungen abweichen. Eine vorangegangene Regelung durch den Bund ist dabei entgegen dem insoweit missverständlichen Wortlaut des Art. 72 Abs. 3 GG nicht erforderlich. Wird der Landesgesetzgeber entsprechend tätig, so ist es ihm dabei weder verwehrt, der Landesexekutive Befugnisse zur näheren Regelung der Materie durch Verordnungen zu übertragen, noch ist es ihm verboten, vom Instrumentarium der bewussten Negativregelung Gebrauch zu machen. Die Abweichungsgesetzgebung ist ein Bereich tatsächlich konkurrierender Gesetzgebung zwischen Bund und Ländern, auch wenn die Länder, auf Grund der in Art. 72 Abs. 3 S. 2 GG angeordneten (dispositiven) Karenzzeit für Bundesrecht, flexibler in ihrer Wahrnehmung der Regelungsbefugnis sind. Für den Fall der Kollision von zeitgleich Geltung beanspruchendem Bundes- und Landesrecht, stellt das Grundgesetz mit Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG eine Kollisionsbereinigungsnorm zur Verfügung, die zur Auflösung der Kollision auf das rein formale Kriterium der Zeit abstellt: Das später erlassene Gesetz geht dem älteren vor. „Vorgehen“ ist dabei nicht im Sinne einer Derogation, sondern im Sinne eines Anwendungsvorrangs (Suspension) zu verstehen, der an den Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens der späteren Vorschrift anknüpft. Dieser Anwendungsvorrang gilt dann nicht gegenüber dem gesamten älteren Regelungssystem des betreffenden Rechtsgebiets, sondern lediglich hinsichtlich der 280 Von der sechsmonatigen Karenzzeit für Bundesrecht (Art. 72 Abs. 3 S. 2 GG) einmal abgesehen. Diese ist jedoch nicht geeignet, in der Abweichungsgesetzgebung einen immanenten Vorrang der Länderzuständigkeit zu sehen, der entsprechende Generalvermutungen rechtfertigen würde.

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Seit der 2006 in Kraft getretenen „Föderalismusreform I“ ist es den Ländern im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung möglich, Regelungen zu erlassen, die Bundesgesetzen widersprechen. Neben den Fragen die durch diese Neuerungen aufgeworfen werden, analysiert der Autor die Möglichkeiten und Grenzen des Modells sowie mit einem Blick ins Ausland ähnliche Konzepte. Er gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass der bundesdeutschen Kompetenzsystematik durch die erhöhte Bewegungsfreiheit der Länder, Elemente eines lernenden Föderalismus hinzugefügt werden und leistet hiermit einen Beitrag zu der Diskussion um das Abweichungsmodell, die sich bisher noch auf keinen reichhaltigen Erfahrungsschatz beziehen kann.