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Lukas Beck, Zusammenfassung in:

Lukas Beck

Die Abweichungsgesetzgebung der Länder, page 46 - 48

aus staatsrechtlicher, rechtsvergleichender und dogmatischer Sicht

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4038-6, ISBN online: 978-3-8452-1221-0 https://doi.org/10.5771/9783845212210

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 606

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46 5. den Wasserhaushalt (ohne stoff- oder anlagenbezogene Regelungen); 6. die Hochschulzulassung und die Hochschulabschlüsse. Bundesgesetze auf diesen Gebieten treten frühestens sechs Monate nach ihrer Verkündung in Kraft, soweit nicht mit Zustimmung von zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates anderes bestimmt ist. Auf den Gebieten des Satzes 1 geht im Verhältnis von Bundes- und Landesrecht das jeweils spätere Gesetz vor. Dies war eine hauptsächlich nur sprachlich abgewandelte Fassung des im Koalitionsvertrages festgehaltenen Art. 72 Abs. 3 GG. Lediglich der dritte Satz war neu eingefügt worden. Dieser stellte eine ausdrückliche Kollisionsregelung dahingehend dar, dass ohne Rücksicht auf den Rang des jeweils späteren Gesetzes dieses gelten solle.123 Der Gesetzesentwurf wurde in diesem Bereich unverändert vom Bundestag beschlossen und am 31. August 2006 im Bundesgesetzblatt verkündet.124 Die Änderungen des Grundgesetzes traten mit Wirkung zum 1. September 2006 in Kraft. XIV. Zusammenfassung Die Idee, innerhalb desselben Rechtsgebietes, sowohl Bundes- als auch Landesnormierungen zuzulassen und dabei Mechanismen vorzusehen, die dem Landesrecht einen Geltungsvorrang einräumen, wurde also nicht erst während den vorbereitenden Arbeiten für das 52. Änderungsgesetz zum Grundgesetz erdacht. Bereits in die Reformüberlegungen zur Weimarer Reichsverfassung im Jahre 1928 floss der Gedanke ein. Unter der Geltung des Bonner Grundgesetzes, war es der damalige Senator Dr. Heinsen, der Mitte der 70er Jahre den Zugriffsgedanken erstmals einbrachte. Er schlug vor, im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung den Ländern die verfassungsrechtlich verankerte Möglichkeit zu geben, bundesgesetzliche Regelungen durch eigene Landesnormen zu ergänzen. Von einer abweichenden Normierung war dabei noch nicht die Rede. Dieses nicht auf einzelne Kompetenztitel beschränkte Zugriffsrecht der Länder sollte allerdings durch ein unkonditioniertes Einspruchsrecht des Bundes kontrollierbar sein. Eine Neuerung brachte der hessische Vorschlag aus dem Jahre 1994, der das Zugriffsrecht der Länder im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung vom Wortlaut her stärker ausgestaltete. Hier sollten die Länder nicht nur zur Ergänzung, sondern auch zur Ersetzung von Bundesrecht befugt sein. Wiederum war aber ein bundesseitiges, unkonditioniertes Einspruchsrecht vorgesehen. Um die Jahrtausendwende erarbeitete die Bertelsmann-Kommission „Verfassungspolitik & Regierungsfähigkeit“ ein Abweichungsmodell für die Bundesländer im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung, dem der Bund zwar auch durch einen Einspruch entgegentreten konnte, dies aber nur in begründeten Fällen. Einen Schritt weiter ging dann der Vorschlag der Enquete-Kommission des Bayerischen Landtages im Jahr 2002. Hier sollte der Einspruch des Bundes gegen den Ge- 123 Dem Leser drängt sich hier das lateinische Rechtssprichwort lex posterior derogat priori auf. Ob dieses aber tatsächlich hier greifen kann, wird noch zu klären sein. 124 BGBl 2006 I S. 2034 ff. 47 brauch des Abweichungsrechts wiederum durch den Bundesrat (auf Antrag des betroffenen Landes) abzuwehren sein. Eine andere Möglichkeit, Landesrecht im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung gegenüber dem Bundesrecht zu stärken, war in den Vorschlägen des Saarländischen Ministerpräsidenten 2001 und der Lübecker Erklärung der deutschen Landtage 2003 vorgesehen. Hier sollte eine Änderung der grundsätzlichen Systematik im Sinne einer „umgekehrt konkurrierenden“ Gesetzgebung zu Gunsten der Länder erfolgen. Eine genauere Auseinandersetzung mit den Grundgedanken, die auch den vorangegangenen Modellen zugrunde lagen, erfolgte dann in der Gemeinsamen Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung 2004. Hier wurde durch das Modell Stünker/Röttgen auch die Möglichkeit landesseitiger Abweichung von Bundesrecht erwogen. Dabei wurde erstmals von einem Einspruchsrecht des Bundes abgesehen, dafür jedoch die Möglichkeit zur Abweichung auf einzelne Kompetenzmaterien beschränkt. Ein Novum dieses Modells war auch die Einrichtung einer Norm zur Kollisionsregelung im Sinne des lex-posterior- Grundsatzes für die Fälle der Abweichung. Die vorangegangenen Modelle hatten sich mit Kollisionsfragen noch nicht explizit auseinandergesetzt. Während zu beobachten war, dass sich die einzelnen Modelle seit Heinsen mit dem Fortschreiten der Zeit zunehmend auch in die Richtung größerer, immer wirkungsvoller ausgestalteten Gesetzgebungsspielräume der Länder bewegten, stellte der Vorschlag des Abgeordneten Steenblock durch das Vorsehen bloßer Öffnungsklauseln eher einen gedanklichen Rückschritt dar. Im Rahmen der Kommission wurde durch den Vorschlag der Länder, quasi in Anlehnung an die vorangegangenen Vorstöße des Saarlandes und der Lübecker Erklärung, auch die Einrichtung einer umgekehrt konkurrierenden Gesetzgebung erwogen. Allen Vorschlägen und Modellen gemeinsam ist die Bestrebung, den Ländern im Bereich der legislativen Kompetenzordnung größeren Bewegungsspielraum zu geben. Dies wurde größtenteils auch mit dem Gedanken an einen funktionierenden Wettbewerbsföderalismus, oder anders formuliert, mit der Einrichtung gesetzgeberischer Experimentierfelder begründet. Sich durchgesetzt und im Rahmen des 52. Änderungsgesetzes in der konkurrierenden Gesetzgebung Niederschlag gefunden, hat letztlich das Modell der von Bundesrecht abweichenden Regelung durch Landesrecht, die zwar nicht durch einen Bundeswiderspruch verhindert werden kann, dafür jedoch auf einzelne Sachmaterien beschränkt bleibt. Letztlich stellte sich die Idee der Abweichungsgesetzgebung gegenüber solchen Modellen, wie dem eines Trennsystems innerhalb der Gesetzgebungskompetenzen oder dem einer verschärften Erforderlichkeitsklausel, als einzige dar, für die ein politischer Konsens geschaffen werden konnte.125 125 Für eine kurze schematische Übersicht dieser Reföderalisierungsstrategien, siehe Decker, Mehr Asymmetrie im deutschen Föderalismus?, in: Jahrbuch des Föderalismus 2007, S. 205 (S. 215 ff.). 48 C. Verfassungsrechtliche Ausgestaltung der Abweichungsgesetzgebung nach Art. 72 Abs. 3 GG I. Die Einbettung in die legislative Kompetenzordnung Verfolgt man den Aufbau der legislativen Kompetenzverteilung im Sinne einer rechtstheoretischen Dialektik von Grundsatz und Ausnahme,126 so bietet sich das Bild eines verschachtelten Rechtsinstituts. Den Ausgangspunkt bildet dabei Art. 70 Abs. 1 GG, der den Grundsatz aufstellt, dass die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung haben, solange diese nicht dem Bund zugesprochen wird. Schreitet man nun weiter zu den spezielleren Aussagen über die Zuständigkeiten und nimmt die Abzweigung „konkurrierende Gesetzgebung“, so findet sich schon die erste Einwendung gegen die grundsätzliche Landeszuständigkeit: Art. 72 Abs. 1 GG. Hat der Bund von seiner Zuständigkeit Gebrauch gemacht, so haben die Länder insoweit keine Regelungsbefugnis mehr. Sollte der Bund seine Regelungen allerdings innerhalb der in Art. 74 Abs. 1 Nrn. 28 bis 33 GG aufgelisteten Sachmaterien erlassen haben, so können die Länder gegen den Ausschluss ihrer Regelungsbefugnis – um hier einen Rechtsbegriff zu variieren – die Replik des Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG vorbringen. Innerhalb dieser Gebiete können sie trotz bereits ergangener Bundesregelung abweichende Regelungen treffen.127 Hierbei sind allerdings die in Klammer stehenden Dupliken zu beachten. Diese sind in den Nummern 1, 2 und 5 des Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG zu finden und nehmen einzelne Bereiche vom Abweichungsrecht der Länder aus. Auch wenn sich die Frage nach der Übersichtlichkeit128 und generellen Transparenz von mehrstufigen Ausnahmeregelungen stellt, so sind sie doch dem deutschen Recht nicht fremd. Die durch das 52. Änderungsgesetz zum Grundgesetz eingeführte Neuerung, dass die in Art. 72 Abs. 2 GG verortete Erforderlichkeitsklausel nicht mehr für sämtliche Titel des Art. 74 GG gilt, betrifft auch die mit einem Abweichungsrecht versehenen Titel im Sinne des Art. 72 Abs. 3 GG. Dies hat die neuere Literatur veranlasst, von einer Dreiteilung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz zu sprechen.129 Diese spalte sich in eine Kernkompetenz, eine Bedarfskompetenz und eine Abweichungskompetenz auf.130 Die erste Untergruppe bilden die Kernkompetenzen. Dieser unterfallen jene Rechtsmaterien, die nunmehr vom Erfordernis des Art. 72 Abs. 126 Zur Grundsatz-Ausnahme Regelungstechnik für die Kompetenzverteilung im Bundesstaat, siehe Kenntner, Justitiabler Föderalismus, S. 18 ff. 127 Diese suspendieren im jeweiligen Geltungsbereich die zuvor ergangene Bundesregelung. Eine Derogation findet dabei nicht statt. 128 So die Kritik von Häde, JZ 2006, 930 (933). Differenzierter während der Kommissionsarbeit die Stellungnahme von Huber, in: Zur Sache 1/2005, AU 0032, S. 65. Einen Gewinn an Übersichtlichkeit konstatiert dagegen Oeter, in: Starck, Föderalismusreform, Rn. 32. 129 Siehe bspw. Mammen, DÖV 2007, 376 (376). 130 Siehe Ipsen, Staatsrecht I, Rn. 556; ders., NJW 2006, 2801 (2803); Differenzierte Umschreibungen finden sich bei Oeter, in: Starck, Föderalismusreform, Rn. 20; Häde, JZ 2006, 930 (933).

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Zusammenfassung

Seit der 2006 in Kraft getretenen „Föderalismusreform I“ ist es den Ländern im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung möglich, Regelungen zu erlassen, die Bundesgesetzen widersprechen. Neben den Fragen die durch diese Neuerungen aufgeworfen werden, analysiert der Autor die Möglichkeiten und Grenzen des Modells sowie mit einem Blick ins Ausland ähnliche Konzepte. Er gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass der bundesdeutschen Kompetenzsystematik durch die erhöhte Bewegungsfreiheit der Länder, Elemente eines lernenden Föderalismus hinzugefügt werden und leistet hiermit einen Beitrag zu der Diskussion um das Abweichungsmodell, die sich bisher noch auf keinen reichhaltigen Erfahrungsschatz beziehen kann.