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Lukas Beck, Van Nes Ziegler Kommission in:

Lukas Beck

Die Abweichungsgesetzgebung der Länder, page 27 - 28

aus staatsrechtlicher, rechtsvergleichender und dogmatischer Sicht

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4038-6, ISBN online: 978-3-8452-1221-0 https://doi.org/10.5771/9783845212210

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 606

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27 III. Van Nes Ziegler Kommission Die Van Nes Ziegler Kommission legte im November 1990 ihre Anregungen vor, die die im Verlauf der Entwicklung der bundesstaatlichen Ordnung eingetretene „Schwächung der Gesetzgebungshoheit der Länder in verschiedener Weise rückgängig“ machen sollten44. Ihr Vorschlag zur Einführung einer Zugriffsklausel im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz war in Bezug auf Systematik und Wortlaut nahezu identisch mit dem Vorschlag Heinsens. Auch sie wollte die Neuerung in einen neu zu schaffenden Art. 72a GG einbetten. Lediglich die Aufzählung der Adressaten der Initiativzuleitung in Art. 72a GG (neu) wurde hier elektiv ausgestaltet („... dem Bundestag oder der Bundesregierung...“). Die Zweckmäßigkeit des neuen Zugriffsrechts der Landesparlamente begründete die Van Nes Ziegler Kommission damit, dass hierdurch neue Chancen zur gesetzgeberischen Innovation im überschaubaren Bereich ihres Hoheitsgebiets eröffnet würden. So werde ein Wettbewerb zwischen den Ländern und dem Bund, sowie der Länder untereinander ermöglicht. Dies könne sich als Motor des Fortschritts für die gesamte Bundesrepublik erweisen und ihre Krisenunempfindlichkeit erhöhen.45 Darüber hinaus empfahl die Kommission für den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung im Allgemeinen, die Übertragung einer Zuständigkeit aus dem Bereich des Art. 74 GG auf den Bund von der Zustimmung des Bundesrates abhängig zu machen.46 Dies wäre ein besonders weitgehender Schritt in Bezug auf die Neuordnung der Kompetenzverteilung gewesen. Die Verfahrensart des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a GG war zu diesem Zeitpunkt noch nicht eingeführt,47 die Einschätzung darüber, ob der Tatbestand des Art. 72 Abs. 2 GG vorlag, mithin nicht justitiabel. Die explizite Einführung eines Zustimmungserfordernisses hätte die Vorherrschaft der Einschätzungsprärogative des Bundesgesetzgebers beendet. Zwar sind sowohl Bundestag als auch Bundesrat mit der Gesetzgebung betraute Organe des Bundes, der Bundesrat als traditionelle Vertretung der Länderinteressen auf Bundesebene hätte jedoch schon im Gang des Gesetzgebungsverfahrens ein Instrument zur Nachhaltigkeitssicherung der Länderkompetenzen gehabt. Eine faktische Justitiabilität des Tatbestandes des Art. 72 Abs. 2 GG wäre hierdurch allerdings nicht geschaffen worden, da nur die Zustimmung des Bundesrates (Bundestages) an sich Gegenstand der formellen Verfassungsmäßigkeit geworden wäre, nicht jedoch das tatsächliche Vorliegen eines Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung. Die Vorschläge der Van Nes Ziegler Kommission verdeutlichen jedoch, dass das Bedürfnis nach Sicherung der Nachhaltigkeit der Länder-Gesetzgebungskompetenzen im Prioritätsgefüge der Überlegungen zur Neuordnung der Gesetzkompetenzen an Bedeutung gewann. 44 Siehe die synoptische Darstellung bei Münch / Zinterer, in: ZParl 2000, 657 (668 ff.). 45 Münch / Zinterer, in: ZParl 2000, 657 (676). 46 Art. 72 Abs. 2 GG (neu): „Der Bund hat in diesem Bereich das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit Bundestag und Bundesrat ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung bejahen.“ 47 Art. 93 I Nr. 2a GG wurde mit Wirkung zum 15.11.1994 durch das 42. ÄndG eingeführt. 28 IV. Hessens Vorschlag während der Gemeinsamen Verfassungskommission 1994 Auch die Gemeinsame Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat, die zwischen dem 02. April 1994 und dem 15. Oktober 1994 jene Neuerungen erarbeitete,48 die im Oktober 1994 durch das 42. Änderungsgesetz im Grundgesetz verankert wurden, sah sich der Problematik des stetig schwindenden Einflusses der Landesgesetzgebung ausgesetzt.49 Im Bericht des Landes Hessens an die Gemeinsame Verfassungskommission wurde dies ebenfalls skizziert. Vor allem die Gesetzgebungskompetenzen der Länder, die von der schleichenden Auszehrung am stärksten betroffen seien,50 sollten nachhaltiger werden. Die Kritik Hessens zielte dabei nicht auf die grundsätzliche Konstruktion der Kompetenzaufteilung im Bundesgebiet ab. Die enumerative Aufzählung der Bundeskompetenzen und die flexible Verteilung der Zuständigkeiten durch die konkurrierende und die Rahmengesetzgebung habe sich grundsätzlich bewährt. Jedoch seien jene Vorschriften, die die Inanspruchnahme der konkurrierenden und der Rahmengesetzgebung durch den Bund regelten, Einfallstore für die Aushöhlung der Landeskompetenzen.51 Vor allem bei den Änderungsvorschlägen zu Art. 72 GG ging die Landesregierung Hessens nahezu denselben Weg wie fast 20 Jahre zuvor der Hamburger Senator Heinsen. In Art. 72 sollte folgender Absatz 4 angefügt werden: (4) Abweichend von Abs. 1 können die Länder im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung eine bundesgesetzliche Regelung durch Landesgesetz ergänzen oder ersetzen, wenn nicht der Bundestag innerhalb von drei Monaten nach Zuleitung Einspruch erhebt. Landesgesetze nach Satz 1 werden dem Bundestag oder der Bundesregierung durch den Präsidenten der Volksvertretung des Landes zugeleitet. Dabei sind die Vorschriften des Bundesrechts, von denen abgewichen oder die ergänzt werden sollen, ausdrücklich zu nennen. Das Landesgesetz wird frühestens zwei Wochen nach Ablauf der in Satz 1 genannten Frist wirksam. Die Vertreter Hessens warben für dieses Modell mit der Argumentation, dass hierdurch erstmals echter Wettbewerbsföderalismus ermöglicht werde. Der Befürchtung, hierdurch werde es durch divergierende Bundes- und Landesgesetze für denselben Regelungsbereich zu Rechtsunsicherheiten kommen, traten sie durch die Betonung des Einspruchsrechts des Bundestages entgegen.52 Die hessische Initiative scheitere jedoch bereits in den Auseinandersetzungen im Arbeitsausschuss 1 der Kommission Verfassungsrecht, so dass es zu einer Abstimmung über den Vorschlag in der Bundesratskommission gar nicht erst kam. Auch in der Gemeinsamen Verfassungskommission fand sich keine Bereitschaft, sich näher mit dem Vorschlag auseinander zu setzen.53 48 Hierbei konnte auf Teile der Arbeitsergebnisse der Kommission Verfassungsreform des Bundesrates zurückgegriffen werden, die im März 1991 eingesetzt worden war (BR-Drs. 103/91) und im Mai 1992 ihren Abschlussbericht vorlegt hatte (BR-Drs. 360/92). 49 BT-Drs. 12/6000, S. 32. 50 Zur Sache 2/96, Bd. 3, Arbeitsunterlage Nr. 4, S. 35. 51 Zur Sache 2/96, Bd. 3, Arbeitsunterlage Nr. 4, S. 35. 52 Zur Sache 2/96, Bd.1, StenBer. 4. Sitzung, S. 273. 53 Schmalenbach, Föderalismus und Unitarismus in der Bundesrepublik Deutschland, S. 118.

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Zusammenfassung

Seit der 2006 in Kraft getretenen „Föderalismusreform I“ ist es den Ländern im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung möglich, Regelungen zu erlassen, die Bundesgesetzen widersprechen. Neben den Fragen die durch diese Neuerungen aufgeworfen werden, analysiert der Autor die Möglichkeiten und Grenzen des Modells sowie mit einem Blick ins Ausland ähnliche Konzepte. Er gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass der bundesdeutschen Kompetenzsystematik durch die erhöhte Bewegungsfreiheit der Länder, Elemente eines lernenden Föderalismus hinzugefügt werden und leistet hiermit einen Beitrag zu der Diskussion um das Abweichungsmodell, die sich bisher noch auf keinen reichhaltigen Erfahrungsschatz beziehen kann.