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Lukas Beck, Heinsens Sondervotum im Rahmen der Enquete Kommission 1976 in:

Lukas Beck

Die Abweichungsgesetzgebung der Länder, page 24 - 27

aus staatsrechtlicher, rechtsvergleichender und dogmatischer Sicht

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4038-6, ISBN online: 978-3-8452-1221-0 https://doi.org/10.5771/9783845212210

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 606

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24 auf diesem Sachgebiet auch eigene Regelungen erlassen können, die dann anstatt der Reichsregeln gegolten hätten. Durch diese Vorschrift hätte erreicht werden sollen, „dass die Reichseinheit auch in den bisher nicht zur Zuständigkeit des Reiches gehörigen Angelegenheiten allmählich hergestellt wird, soweit nicht im Einzelfall in bestimmten Ländern ein Bedürfnis nach abweichender Regelung vorliegt“.32 Dieser Zugriffsgedanke Herrfahrdts wird mit dem Vorbild des § 66 der Frankfurter Reichsverfassung in Verbindung gebracht.33 Dieser lautete: „Reichsgesetze gehen den Gesetzen der Einzelstaaten vor, insofern ihnen nicht ausdrücklich eine nur subsidiäre Geltung beigelegt ist“ Hierdurch waren die Gliedstaaten in der Lage, von Gesetzen des Reiches abweichende eigene Regelungen zu erlassen. Im Gegensatz zum von Herrfahrdt vorgeschlagenen Modell wäre diese Regelungsbefugnis allerdings erst mit einer entsprechenden einfachgesetzlich verfassten „Erlaubnis“ des Reiches möglich. Dieser Gedanke entspricht dem Mechanismus einfachgesetzlicher Öffnungsklauseln, bei denen lediglich deren Möglichkeit verfassungsrechtlich verankert ist. Herrfahrdts Modell dagegen zielte bereits dahin, den Gliedstaaten eine Befugnis zur abweichenden Regelung direkt aus der Verfassung zu geben.34 II. Heinsens Sondervotum im Rahmen der Enquete Kommission 1976 Der Bundestag beschloss am 22. Februar 1973 die Einsetzung einer Enquete- Kommission Verfassungsreform, als Reaktion auf einen interfraktionellen Antrag. Ihr Auftrag sollte es sein, zu prüfen, ob und inwieweit es erforderlich wäre, das Grundgesetz den damaligen neuen Erfordernissen anzupassen. Die erarbeiteten Vorschläge wurden im Jahr 1976 dem Bundestag vorgelegt. Einer der beiden Diskussionsschwerpunkte war das Verhältnis von Bund und Ländern. Den wesentlichsten Teil ihrer Zeit widmete die Kommission in diesem Bereich dem Thema der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen. Im Abriss über die Problemstellung im abschließenden Bericht der Kommission wird mit Verweis auf Art. 79 Abs. 3 GG korrekterweise betont, dass „Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung“ auch als eigene Gesetzgebung zu verstehen sei.35 Die daran anschließende Forderung, den Ländern müsse jedenfalls ein Mindestmaß an substantiellen eigenen Gesetzgebungskompetenzen verbleiben, ist jedoch schon wieder recht bescheiden angesetzt. Nicht die Hochstufung des Umfangs der Gesetzgebungskompetenzen der Länder genoss höchste Priorität, sondern das Finden eines Ausgleichs zwischen dem Bedeutungserhalt der Länder einerseits und andererseits dem Bedürfnis danach, in einem zusammenwachsenden Europa, nach außen einheitliche Regelungszustände zu errei- 32 Herrfahrdt, Reich und Preußen, S. 8. 33 Siehe Dietsche/Hinterseh, Ein sogenanntes Zugriffsrecht für die Länder, in: Jahrbuch des Föderalismus 2005, S. 187 (S. 194). 34 Herrfahrdt, in: Dolzer, BK GG, Art. 72, unter III. Rechtsvergleichende Hinweise (1950). 35 Zur Sache 2/77, S. 47. 25 chen.36 Einigkeit bestand dennoch darin, dass der bis dato stetig fortschreitenden Unitarisierung der Gesetzgebung im deutschen Bundesstaat durch eine Korrektur der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern begegnet werden müsse. Gerade dies sei geeignet, die wachsende Tendenz zu einem gouvernementalen Bundesstaat zu bremsen.37 Die im Schlussbericht der Kommission enthaltenen Änderungsvorschläge zu Art. 72 GG gingen dahin, die konkurrierende Gesetzgebung komplett in eine Rahmengesetzgebung zu verwandeln.38 Der Bund solle dabei bei jeder einzelnen Sachmaterie prüfen, ob sie unmittelbar und komplett durch den Bund geregelt werden müsse, oder ob ein Richtliniencharakter der Norm genüge, oder ob ihre Regelung komplett den Ländern überlassen werden solle. Ein Sicherungsinstrument für die Länder, um ihre Kompetenzen vor einer Ausdünnung zu schützen, konnte nach diesem Vorschlag nur über den Umweg der Justitiabilität des Ermessens des Bundes erreicht werden, den der neue Absatz 4 des Art. 72 GG ermöglichen sollte. In seinem Sondervotum zu diesem Arbeitsergebnis der Kommission stellte der frühere Hamburger Senator Dr. Ernst Heinsen39 zum ersten Mal das Modell einer Regelungsmöglichkeit für die Länder im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung unter dem Grundgesetz vor, die auch dann noch bestehen sollte, wenn der Bund bereits von seiner Gesetzgebungsbefugnis in dem betreffenden Sachgebiet Gebrauch gemacht hatte. Die Klausel sollte in die Form eines neu einzufügenden Artikels 72a gegossen werden:40 (1) Abweichend von Art. 72 Abs. 1 können die Länder im Bereiche der konkurrierenden Gesetzgebung eine bundesgesetzliche Regelung durch Landesgesetz ergänzen, wenn nicht der Bundestag innerhalb von drei Monaten nach Zuleitung Einspruch erhebt. (2) Landesgesetze nach Absatz 1 werden dem Bundestag und der Bundesregierung durch den Präsidenten der Volksvertretung des Landes zugeleitet. Dabei sind die Vorschriften des Bundesrechts, von denen abgewichen wird oder die ergänzt werden, ausdrücklich zu nennen. Das Landesgesetz wird frühestens zwei Wochen nach Ablauf der in Absatz 1 genannten Frist wirksam. 36 Dies tritt auch in der an die Kommissionsarbeit anschließende Cappenberger Gesprächsrunde zutage. Siehe, Stern, in: Böckenförde/Stern, Enquete-Kommission Verfassungsreform, S. 58. 37 Stern, in: Böckenförde/Stern, Enquete-Kommission Verfassungsreform, S. 58. 38 „Art. 72 (neu): [...] (2) Der Bund ist in diesem Bereich zu Gesetzgebung befugt, wenn und soweit die für die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet erforderliche Rechtseinheit, die Wirtschaftseinheit oder die geordnete Entwicklung des Bundesgebiets nur durch eine bundesgesetzliche Regelung zu erreichen ist. (3) Bundesgesetze nach Absatz 2 sind auf diejenigen Regelungen zu beschränken, die erforderlich sind, um die dort genannten Ziele zu erreichen; das Weitere ist der Landesgesetzgebung zu überlassen. [...] (5) Auf Antrag des Bundesrates oder eines Landes entscheidet das Bundesverfassungsgericht, ob ein Bundesgesetz den Voraussetzungen der Absätze 2 und 3 entspricht. Art. 93 bleibt unberührt.“. Siehe Zur Sache 2/77, S. 48. 39 Vom 01.01.1973 bis 30.04.1974 Bevollmächtigter beim Bund, vormals Justizsenator. 40 Zur Sache 2/77, S. 76 f. 26 Die gemäß dieser neuen Norm erlassenen Landesgesetze sollten also in Abweichung von der Sperrklausel des Art. 72 Abs. 1 GG Bestand haben. Mit diesem Votum verfolgte Heinsen das Vorhaben der Kommission, im Bereich der Gesetzgebungszuständigkeiten die Position der Länder zu stärken und politischen Wettbewerb zu ermöglichen.41 Vor allem das letztere sah er weder in der damals geltenden Rechtsordnung, noch in den Ergebnissen der Kommission erreicht. Wenn der Bund von seiner Regelungsbefugnis Gebrauch gemacht habe, verhindere die Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG die Erprobung neuer Konzepte durch die Länder. Dieses Recht der Landtage zur Ergänzung von Bundesgesetzen wollte Heinsen aber mit einem unüberwindbaren Einspruchsrecht des Bundes versehen. Bei der Frage, welchem Organ dieses Vetorecht zustehen sollte, sprach er sich für den Bundestag aus. Dieser sei hierfür geeigneter als der Bundesrat, der zwar auch ein Bundesorgan, seiner Natur nach jedoch insbesondere eine Interessenvertretung der Länderregierungen sei. Da der Bundestag im Gegensatz zum Bundesrat eher die Belange des Gesamtstaats im Blickfeld haben müsse, sei er mit der Vetomöglichkeit auch in diesem Fall dazu berufen.42 Mit dem gewichtigen Argument, dass es hierbei um Fragen der Gesetzgebung gehe, schloss Heinsen auch ein Widerspruchsrecht der Bundesregierung aus. Heinsens Vorschlag war der erste, der den Ländern durch das Instrument der Abweichung von bundesseitig vorgegebenen Regelungsmodellen mehr legislativen Spielraum gewähren wollte. Man kann diesen Vorstoß allerdings nur als ein grobes Konzept ansehen. In Sachen Nachhaltigkeit der neu gewonnenen Gestaltungsmöglichkeiten muss er beispielsweise enttäuschen. Das von Heinsen geforderte, wohlgemerkt unüberwindliche, Widerspruchsrecht des Bundes war mit keinerlei qualitativer Beschränkung oder gar Begründungspflicht versehen. Es darf also bezweifelt werden, dass bei dieser Ausgestaltung ein wirksamer Wettbewerb um die besten Konzepte hätte stattfinden können. Auf der anderen Seite wäre so auch für den Bund eine einmal aus der Hand gegebene Sachmaterie unwiederbringlich verloren gewesen. Rückholklauseln oder Geltungsfristen enthielt der Vorschlag ebenfalls nicht. Auch vom Standpunkt der Arbeitsökonomie aus muss sich das Modell Heinsens den Vorwurf gefallen lassen, dass die Länder auf diese Weise immer Gefahr liefen, ihre Verwaltungskapazitäten vergebens in einen Gesetzentwurf zu investieren, da die Wahrscheinlichkeit eines Widerspruches durch den Mangel an Richtlinien für dessen Ausübung kaum abschätzbar wäre. Der Vorschlag hätte gegebenenfalls dadurch praktikabler gestaltet werden können, dass der Einspruch des Bundestages nur dann Bestand hätte, wenn das Landesgesetz im Widerspruch zu den Erfordernissen des Art. 72 Abs. 2 GG stünde.43 Der Ansatz war jedoch ein erster gedanklicher Schritt in Richtung eines Bundesstaates, der im Sinne eines „policy learnings“ zu Experimenten in der Lage ist. 41 Zur Sache 2/77, S. 72, 76. 42 Zur Sache 2/77, S. 77. 43 So auch später Scharpf, Föderale Politikverflechtung, MPlfG Working Paper 99/3, abrufbar unter http://www.mpifg.de/pu/workpap/wp99-3/wp99-3.html. 27 III. Van Nes Ziegler Kommission Die Van Nes Ziegler Kommission legte im November 1990 ihre Anregungen vor, die die im Verlauf der Entwicklung der bundesstaatlichen Ordnung eingetretene „Schwächung der Gesetzgebungshoheit der Länder in verschiedener Weise rückgängig“ machen sollten44. Ihr Vorschlag zur Einführung einer Zugriffsklausel im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz war in Bezug auf Systematik und Wortlaut nahezu identisch mit dem Vorschlag Heinsens. Auch sie wollte die Neuerung in einen neu zu schaffenden Art. 72a GG einbetten. Lediglich die Aufzählung der Adressaten der Initiativzuleitung in Art. 72a GG (neu) wurde hier elektiv ausgestaltet („... dem Bundestag oder der Bundesregierung...“). Die Zweckmäßigkeit des neuen Zugriffsrechts der Landesparlamente begründete die Van Nes Ziegler Kommission damit, dass hierdurch neue Chancen zur gesetzgeberischen Innovation im überschaubaren Bereich ihres Hoheitsgebiets eröffnet würden. So werde ein Wettbewerb zwischen den Ländern und dem Bund, sowie der Länder untereinander ermöglicht. Dies könne sich als Motor des Fortschritts für die gesamte Bundesrepublik erweisen und ihre Krisenunempfindlichkeit erhöhen.45 Darüber hinaus empfahl die Kommission für den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung im Allgemeinen, die Übertragung einer Zuständigkeit aus dem Bereich des Art. 74 GG auf den Bund von der Zustimmung des Bundesrates abhängig zu machen.46 Dies wäre ein besonders weitgehender Schritt in Bezug auf die Neuordnung der Kompetenzverteilung gewesen. Die Verfahrensart des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a GG war zu diesem Zeitpunkt noch nicht eingeführt,47 die Einschätzung darüber, ob der Tatbestand des Art. 72 Abs. 2 GG vorlag, mithin nicht justitiabel. Die explizite Einführung eines Zustimmungserfordernisses hätte die Vorherrschaft der Einschätzungsprärogative des Bundesgesetzgebers beendet. Zwar sind sowohl Bundestag als auch Bundesrat mit der Gesetzgebung betraute Organe des Bundes, der Bundesrat als traditionelle Vertretung der Länderinteressen auf Bundesebene hätte jedoch schon im Gang des Gesetzgebungsverfahrens ein Instrument zur Nachhaltigkeitssicherung der Länderkompetenzen gehabt. Eine faktische Justitiabilität des Tatbestandes des Art. 72 Abs. 2 GG wäre hierdurch allerdings nicht geschaffen worden, da nur die Zustimmung des Bundesrates (Bundestages) an sich Gegenstand der formellen Verfassungsmäßigkeit geworden wäre, nicht jedoch das tatsächliche Vorliegen eines Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung. Die Vorschläge der Van Nes Ziegler Kommission verdeutlichen jedoch, dass das Bedürfnis nach Sicherung der Nachhaltigkeit der Länder-Gesetzgebungskompetenzen im Prioritätsgefüge der Überlegungen zur Neuordnung der Gesetzkompetenzen an Bedeutung gewann. 44 Siehe die synoptische Darstellung bei Münch / Zinterer, in: ZParl 2000, 657 (668 ff.). 45 Münch / Zinterer, in: ZParl 2000, 657 (676). 46 Art. 72 Abs. 2 GG (neu): „Der Bund hat in diesem Bereich das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit Bundestag und Bundesrat ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung bejahen.“ 47 Art. 93 I Nr. 2a GG wurde mit Wirkung zum 15.11.1994 durch das 42. ÄndG eingeführt.

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Zusammenfassung

Seit der 2006 in Kraft getretenen „Föderalismusreform I“ ist es den Ländern im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung möglich, Regelungen zu erlassen, die Bundesgesetzen widersprechen. Neben den Fragen die durch diese Neuerungen aufgeworfen werden, analysiert der Autor die Möglichkeiten und Grenzen des Modells sowie mit einem Blick ins Ausland ähnliche Konzepte. Er gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass der bundesdeutschen Kompetenzsystematik durch die erhöhte Bewegungsfreiheit der Länder, Elemente eines lernenden Föderalismus hinzugefügt werden und leistet hiermit einen Beitrag zu der Diskussion um das Abweichungsmodell, die sich bisher noch auf keinen reichhaltigen Erfahrungsschatz beziehen kann.