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Lukas Beck, Problemstellung in:

Lukas Beck

Die Abweichungsgesetzgebung der Länder, page 15 - 18

aus staatsrechtlicher, rechtsvergleichender und dogmatischer Sicht

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4038-6, ISBN online: 978-3-8452-1221-0 https://doi.org/10.5771/9783845212210

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 606

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15 Kapitel 1: Einführung A. Problemstellung Der Bundesstaat will durch seine Ausgestaltung ganz bestimmte Vorzüge für sich nutzbar machen, die ihn beispielsweise von einem einheitsstaatlichen System abheben. Diese reichen von einer höheren Bürgernähe, über ein gesteigertes Maß an Instrumentarien zur Freiheitssicherung, bis hin zu Effektivitätsgesichtspunkten, die für den heutigen „postmodernen“ Staat von wachsender Bedeutung sind. Jedoch sind mit der Organisation als Bundesstaat auch Schwierigkeiten verbunden, die so zahlreich sind, dass der komplexe Aufbau des Staates sogar als Kriterium des Bundesstaates im Allgemeinen bezeichnet wurde.1 Es scheint das geflügelte Wort, dass Demokratie nicht leicht aber lohnend sei,2 auch für den Bundesstaat Geltung zu beanspruchen. In Deutschland hat das bundesstaatliche Prinzip durch eine im Grundgesetz einmalige doppelte Absicherung in Art. 79 Abs. 3 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG eine ganz besondere Stellung erhalten. In einem stark ambivalenten Verhältnis dazu steht jedoch die Wahrnehmung der deutschen Bundesstaatlichkeit in der Gesellschaft. Wohl keine andere Staatszielbestimmung ist so sehr einem Rechtfertigungszwang ausgesetzt wie diese. Dies kommt auch besonders in den seit Verkündung des Grundgesetzes immer wieder scharf diskutierten Fragen über die Ausgestaltung der bundesstaatlichen Ordnung zum Ausdruck. Es war kaum je ein Zustand erreicht, in dem breite und dauerhafte Zufriedenheit mit ihrer Ausgestaltung spürbar gewesen wäre. Dieser Streit um die Ordnung des Systems ist immer ein Streit um die Verteilung von Zuständigkeiten gewesen. Besonders vital ist dabei die Frage, wie die Befugnisse in Bezug auf die Gesetzgebung unter den Regelungsebenen aufgeteilt sind. Denn Regieren bedeutet im modernen Staat in erster Linie, gesetzgeberisch tätig zu werden.3 Die Bedeutung der normativen Regulierung lässt dabei vor allem das Beispiel der Europäischen Gemeinschaft deutlich werden. Sie konzentriert ihr hoheitliches Wirken vor allem auf das Verabschieden von normativen Vorgaben, wohingegen die Ausführung derselben überwiegend den Gliedstaaten überlassen wird.4 Ausgehend von diesem der Legislative zukommenden Stellenwert, können von ihrer anteiligen Verortung beim Gesamtstaat einerseits und bei den Gliedstaaten anderseits auch Rückschlüsse auf die strukturelle Ausgestaltung des Bundesstaates getroffen werden. So streiten im Bereich der bundesstaatlichen Gesetzgebung, wie auch in anderen Bereichen der Staatsaufgaben, föderale und unitarische Momente miteinander, 1 v. Unruh, DVBl, 1982, 184 (184). 2 Kimminich, in: Isensee/Kirchhof, HStR I (1987), § 26, Rn. 22. 3 Schenke, JuS 1989, 698 (699). 4 Kenntner, Justitiabler Föderalismus, S. 13. 16 und verleihen dem Bundesstaat hierdurch eine besondere Gewichtung, entweder hin zum Gesamtstaat oder aber zu seinen Gliedern.5 Die Ausgestaltung von Rechtsordnungen, wie auch ihrer einzelnen Teilbereiche wird dabei meist von Grundsätzen geprägt. So enthalten auch bundesstaatliche Kompetenzordnungen grundlegende Systementscheidungen in Bezug auf die Verteilung hoheitlicher Befugnisse. Durch diese soll idealer Weise auch die Entwicklungsrichtung beeinflusst werden, die die Gewichtung zwischen Bundes- und Gliedstaatenbefugnissen auf Dauer nehmen soll. Ein solcher formeller Grundsatz ist im deutschen Staatsrecht für den Bereich der legislativen Kompetenzordnung in Art. 70 GG festgelegt. Er sagt aus, dass die Länder grundsätzlich zur Gesetzgebung befugt sind, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund ausdrücklich Befugnisse einräumt. Art. 70 GG konkretisiert damit die allgemeine Aussage des Art. 30 GG über die bundesstaatliche Aufgabenverteilung, dass „die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben“ im Grundsatz Sache der Länder ist.6 Ein solches Einräumen von Befugnissen im Sinne von Art. 70 Abs. 1 GG und damit eine Spezialvorschrift ist in Art. 72 GG zu sehen, der als Kompetenzzuweisungsnorm den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung regelt. Das sich daraus ergebende Regel–Ausnahme–Verhältnis legt fest, dass der Bund nur die ihm ausdrücklich zugewiesenen Kompetenzen besitzt und der unbenannte Rest – die Residualkompetenz – bei den Ländern liegen soll. Sämtliche Regelungen des VII. Abschnitts zur legislativen Kompetenzordnung sind dabei leges speciales zu Art. 30 GG mit seinen allgemeinen Ausführungen. Die Beobachtung der Entwicklung der legislativen Kompetenzverteilung seit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland macht dabei deutlich, dass diese für die Kompetenzstruktur der Bundesrepublik „grundlegende“7 Norm nicht die letztentscheidenden Impulse für deren Entwicklung lieferte. Sieht man sich dazu die durch die materielle Kompetenzzuordnungsnorm des Art. 74 GG der konkurrierenden Gesetzgebung zugewiesenen Sachmaterien und den Umfang der Bundesgesetzgebung der letzten Jahrzehnte in diesem Bereich an, so erweist sich dieser Kompetenztypus als jener mit der größten praktischen Bedeutung.8 Gleichzeitig waren jedoch die Voraussetzungen, die der Bund erfüllen musste, um in diesem Bereich Recht setzen zu können, nicht sonderlich hoch gesteckt.9 Dementsprechend konnte dieser sein gesetzgeberisches Gewicht zunehmend erhöhen, da die Länder wegen der Sperrklauselregelung in Art. 72 Abs. 1 GG immer weiter zurückweichen mussten. Diese Entwicklung, in deren Verlauf sich die Regelungen zur konkurrierenden Gesetzgebung als leges speciales in der Wirkungskraft auf die Verfassungswirklichkeit gegenüber dem Grundsatz des Art. 70 Abs. 1 GG durch- 5 Zur Klassifizierung der Gegenbegriffe Unitarismus und Föderalismus, seine Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV (1999), § 98, Rn. 4. 6 März, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 30, Rn. 37. 7 BVerfGE 12, 205 (244); 36 342 (365) zur Bedeutung des Art. 30 GG. 8 Oeter, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 72, Rn. 4. 9 Kunig, Jura 1996, 254 (255). 17 setzten, verantwortete auch einen Gutteil der Prägung in Richtung eines unitarischen10 Bundesstaates. Am 16. beziehungsweise 17. Oktober 2003 setzten der Bundestag und der Bundesrat darum eine gemeinsame Kommission11 mit dem Ziel ein, die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern zu verbessern, die politischen Verantwortlichkeiten deutlicher zuzuordnen sowie die Zweckmäßigkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung zu steigern.12 In der darauf folgenden 16. Legislaturperiode griff die Große Koalition von CDU/CSU und SPD die diskutierten Eckpunkte wieder auf, um unter anderem die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern neu zu gestalten. Das Ergebnis der Bemühungen war schließlich das 52. Änderungsgesetz zum Grundgesetz,13 das am 01. September 2006 in Kraft trat. Die Grundidee der „Föderalismusreform“ war die Reduktion der der Zustimmung des Bundesrates unterliegenden Gesetzgebung des Bundes. Im Gegenzug wurde der dem Bund zur Verfügung stehende Umfang an Gesetzgebungskompetenzen zugunsten der Länder reduziert. Das Ziel war also: Weniger Einfluss der Landesexekutive auf die Bundesgesetzgebung über den Bundesrat gegen eine Stärkung der Landeslegislative durch Vermehrung ihrer Gesetzeskompetenzen. Die hierdurch eingeführten Änderungen waren weitreichend. So erhielten die Länder unter anderem ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen für den Strafvollzug, für das Versammlungsrecht und für die Versorgung und Besoldung der Angehörigen des öffentlichen Dienstes. Außerdem wurde die Rahmengesetzgebung abgeschafft und die sie umfassenden Regelungsmaterien in einen neu geschaffenen Typus der Gesetzgebung überführt: Innerhalb des Bereiches der konkurrierenden Gesetzgebung wurde mit Art. 72 Abs. 3 GG die neue Kompetenzunterart der Abweichungsgesetzgebung geschaffen. Diese gestattet es den Landesparlamenten, auf dem betroffenen Sachgebiet eine von bestehendem Bundesrecht divergierende Regelung zu erlassen, die eine Vernichtung durch Art 72 Abs. 1 GG nicht zu fürchten braucht. Damit wurde dem Kompetenztypus der konkurrierenden Gesetzgebung eine Variante beigemengt, die seiner Intention und der Anwendungspraxis bis dato fremd war. Sie stellt sich quasi als eine Ausnahme von der Ausnahme vom Grundsatz des Art. 70 GG dar – gemessen an dem erklärten Ziel der Bundesstaatskommission, für mehr Transparenz in der Kompetenzordnung zu sorgen,14 ein bemerkenswert hoher Verschachtelungsgrad. Diese Abweichungsgesetzgebung wirft eine Reihe neuer Fragen in Bezug auf die Besonderheiten auf, die Bund und Länder bei der Inanspruchnahme der neuen Kompetenzvariante zu beachten haben. Besonders unorthodox erscheint dabei der durch Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG für das Verhältnis zwischen Bundes- und Landesnormen an- 10 Siehe zu diesem Begriff die grundlegenden Ausführungen bei Hesse, Der unitarische Bundesstaat. 11 Gemeinsame Kommission von Bundesrat und Bundestag zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung. 12 BT-Drs. 16/813, BR-Drs. 178/06, 462/06 13 BGBl. 2006 I S. 2034 ff. 14 BR-Drs. S. 178/06 15; BT-Drs. 16/813, S. 8. 18 geordnete Anwendungsvorrang zugunsten des späteren Gesetzes, der in der Verfassungsgeschichte Deutschlands bisher ohne Beispiel ist. Ein ähnliches Konzept wurde durch das 52. Änderungsgesetz auch im Bereich des VIII. Abschnittes des Grundgesetzes verwirklicht. Regelt der Bund entgegen des Grundsatzes des Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG das Verwaltungsverfahren, so löst dies nicht mehr wie zuvor ein Zustimmungserfordernis des Bundesrates aus. Dieses wurde ersetzt durch einen Abweichungsvorbehalt zugunsten der Länder, der gleichwohl mit der Möglichkeit für den Bund versehen ist, ihn im Falle eines besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung auszuschließen. Diese Modifikationen innerhalb des Art. 84 Abs. 1 GG stellen das Kernstück der Reform der Verwaltungskompetenzen mit dem Ziel der Entflechtung dar.15 Rechnet man nun noch die Ersetzungsbefugnis der Länder nach Art. 72 Abs. 4 GG16 hinzu, so sieht das Grundgesetz an nunmehr drei Stellen die grundsätzliche Möglichkeit vor, von Bundesrecht abzuweichen beziehungsweise es zu ersetzen. Ein Sachverhalt, der dem unbefangenen deutschen Rechtsanwender unter Umständen seltsam anmuten könnte, da Vergleichbares bisher nicht zu finden war. Die vorliegende Arbeit will daher den mit der Abweichung der Länder verbundenen Besonderheiten nachgehen. B. Konzeption und Vorgehensweise der Arbeit Das Anliegen der Arbeit ist eine umfassende Darstellung der Abweichungsgesetzgebung, insbesondere der in Art. 72 Abs. 3 GG verankerten Variante. Dabei sollen zunächst die Unklarheiten, die sich in der frühen Phase ihrer Existenz für Bund und Länder sowie den Rechtsanwender ergeben können, dargestellt und analysiert werden. Auch wird untersucht, wie sich die neue Möglichkeit der Länder, von Bundesrecht abweichende Regelungen zu erlassen, in das sie umgebende Konzept der deutschen bundesstaatlichen Kompetenzverteilung einfügt. In einem ersten Schritt wird dabei die Abweichungsgesetzgebung als neue Unterart der konkurrierenden Gesetzgebung vorgestellt und ihre Besonderheiten im Zusammenhang mit dem System der grundgesetzlichen Kompetenzverteilung dargestellt. Eine Betrachtung der vorangegangenen Diskussion um eine Abweichungsbefugnis der Länder und dabei entworfener historischer Modelle führt in die Thematik ein. Sodann werden Problematiken erörtert, die sich auf tatbestandlicher, wie auch auf rechtsfolgenanordnender Seite ergeben können. Von Interesse ist hier besonders, welchen inhaltlichen Anforderungen sich der Landesgesetzgeber bei Inanspruchnahme der Abweichungsoption stellen muss und wo die Grenzen dieses Instrumentariums liegen. Der für das System des Grundgesetzes neuartige Mechanismus des Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG, der den Wechsel zwischen Bundes- und Landesrecht bewerkstelligen soll, wird unter anderem dahingehend untersucht, wie sich sein Verhältnis zu seinem funktionsverwandten „großen Geschwister“ Art. 31 GG darstellt. 15 Trute, in: Starck, Föderalismusreform, Rn. 149. 16 Und Art. 125a Abs. 2 GG.

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Zusammenfassung

Seit der 2006 in Kraft getretenen „Föderalismusreform I“ ist es den Ländern im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung möglich, Regelungen zu erlassen, die Bundesgesetzen widersprechen. Neben den Fragen die durch diese Neuerungen aufgeworfen werden, analysiert der Autor die Möglichkeiten und Grenzen des Modells sowie mit einem Blick ins Ausland ähnliche Konzepte. Er gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass der bundesdeutschen Kompetenzsystematik durch die erhöhte Bewegungsfreiheit der Länder, Elemente eines lernenden Föderalismus hinzugefügt werden und leistet hiermit einen Beitrag zu der Diskussion um das Abweichungsmodell, die sich bisher noch auf keinen reichhaltigen Erfahrungsschatz beziehen kann.