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Johann Klinge, Rechtfertigung des Monopols der gesetzlichen Rentenversicherung in:

Johann Klinge

Ein zukünftiger Altersrentenvertrag unter Wettbewerbsbedingungen, page 109 - 125

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4030-0, ISBN online: 978-3-8452-1426-9 https://doi.org/10.5771/9783845214269

Series: Schriften zur Rechtsbiometrik und zum Alterssicherungssystem, vol. 3

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109 stößt oder gegen Art. 49 EG. Auch von einem Teil derjenigen, die es ablehnen, die Schaffung eines Monopols nach den Maßstäben des Art. 86 Abs. 1 EG zu prüfen, wird anerkannt, dass sie die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 Abs. 1 EG verletzen kann.399 Art. 49 EG schützt den freien Dienstleistungsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten. Die Norm erfasst jene Dienstleistungen, bei denen Dienstleistungserbringer und Dienstleistungsempfänger in verschiedenen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft ansässig sind.400 Die Schaffung von Dienstleistungsmonopolen ist durch die Dienstleistungsfreiheit nicht von vornherein ausgeschlossen, allerdings stellt sie einen Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit dar.401 Bezogen auf das System der gesetzlichen Rentenversicherung wird die Dienstleistungsfreiheit dadurch verletzt, dass es Versicherungen aus anderen Mitgliedstaaten aufgrund des Monopols der gesetzlichen Rentenversicherung unmöglich ist, in dem Bereich, der durch die gesetzliche Rentenversicherung erfasst ist, Leistungen zur Altersvorsorge anzubieten. Bezogen auf die Beitragsbelastung, die sich für die Versicherten aus der Versicherungspflicht ergibt, ist es den Versicherten verwehrt, diese Geldbeträge an einen anderen Anbieter eines Altersvorsorgevertrages zu zahlen. Sie können sich zwar neben der gesetzlichen Rentenversicherung auch privat gegen das Risiko des Alters absichern, jedoch nicht in Bezug auf die Pflichtbeiträge, die der Versicherte nur an die dem System der gesetzlichen Rentenversicherung angehörenden Rentenversicherungsträger entrichten darf. In diesem Bereich besteht für die gesetzliche Rentenversicherung ein Dienstleistungsmonopol, welches einen Eingriff in Art. 49 EG darstellt.402 IV. Rechtfertigung des Monopols der gesetzlichen Rentenversicherung Zu klären ist, inwieweit das Monopol der gesetzlichen Rentenversicherung gerechtfertigt werden kann. Die Rechtsprechung des EuGH führt bei vergleichbaren Versicherungssystemen im Rahmen der Prüfung, ob ein Unternehmen vorliegt, eine Reihe von Gründen an, nach denen das Monopol der gesetzlichen Rentenversicherung gerechtfertigt sein könnte.403 Zunächst ist zu klären, nach welcher Norm und aus welchen Gründen Dienstleistungsmonopole gerechtfertigt sein können. 399 Pernice/Wernicke, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Bd. II, Art. 86 EG, Rn. 46; Ehlermann, ECLR 1993, S. 61 ff (66 f.). 400 Die „Dienstleistungsfreiheit“ ist dadurch gekennzeichnet, dass sie eine nicht körperliche, selbständige Leistung zum Gegenstand hat, vgl. Randelzhofer/Forsthoff in: Grabitz/ Hilf, Bd. I, Art. 49/50 EGV, Rn. 25-33. Bei den Leistungen der gesetzlichen Rentenversicherung handelt es sich um Dienstleistungen. 401 Randelzhofer/Forsthoff in: Grabitz/ Hilf, Bd. I, Art. 49/50 EGV, Rn. 101; Kluth in: Callies/Ruffert, EUV/EGV, Art. 49, 50 Rn. 88 f. 402 Vgl. auch Giesen, Sozialversicherungsmonopol und EG-Vertrag, S. 129 f. 403 Siehe oben unter F. II. 1. 110 1. Die Rechtfertigung von Dienstleistungsmonopolen - Das Verhältnis von Art. 49 zu Art. 86 EG Zwei Möglichkeiten kommen für die Rechtfertigung der Schaffung von Dienstleistungsmonopolen in Betracht. Zunächst kann zur Rechtfertigung der Maßstab herangezogen werden, den der EuGH zur Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit, Art. 49 EG, entwickelt hat. a. Grundsätze der Rechtfertigung des Eingriffs in die Dienstleistungsfreiheit Nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH ist eine Beschränkung der durch Art. 49 Abs. 1 EG geschützten Dienstleistungsfreiheit dann gerechtfertigt, wenn die beschränkende Regelung in nichtdiskriminierender Weise angewandt wird, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist, ferner geeignet ist, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten Ziels zu gewährleisten und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung des Ziels erforderlich ist.404 Bei den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses muß es sich um Allgemeininteressen nichtwirtschaftlicher Art handeln. Der Schwerpunkt der Prüfung einer Beschränkung liegt regelmäßig bei der Frage, ob die streitgegenständliche Maßnahme erforderlich ist zur Verwirklichung des den Allgemeininteressen entsprechenden Zieles.405 In Bezug auf Dienstleistungsmonopole hat der EuGH entschieden, dass die Migliedstaaten nicht daran gehindert seien, aus Gründen des öffentlichen Interesses bestimmte Dienstleistungen dem Wettbewerb zu entziehen.406 b. Grundsätze der Rechtfertigung nach Art. 86 Abs. 2 EG Eine weitere Möglichkeit ergibt sich in der Heranziehung des Art. 86 Abs. 2 EG. Art. 86 Abs. 2 EG wird als Ausdruck eines Kompromisses zwischen dem Vertragsziel des unverfälschten Wettbewerbs und der Gestaltungskompetenz der Mitgliedstaaten im Bereich der Wirtschaftspolitik angesehen.407 Nach dem Wortlaut des Art. 86 Abs. 2 EG gelten für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind, die Vorschriften des Vertrages, soweit ihre Anwendung nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Das bedeutet, dass die Anwendung des Vertrages 404 Grundlegend EuGH Rs. C-55/ 94 Gebhard, Slg. 1995, I-4165 Tz. 37; vgl. Schwarze, EU- Kommentar, Art. 49 EG, Rn. 94 m.w.N. 405 Vgl. Schwarze, EU-Kommentar, Art. 49 EG, Rn. 95 ff. m.w.N.; Geiger, EUV/EGV, Art. 50 EGV, Rn. 13 f. 406 EuGH, Sacchi, Rs. 155/73, Slg. 1974, S. 409, Tz. 14. 407 Jung in: Callies/Ruffert, EUV/EGV, Art. 86 Rn. 34. 111 die Erfüllung der Sonderaufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindern muss.408 Wenn man dies bejaht, kommt eine Abweichung vom Vertrag nur dann in Betracht, wenn nicht das Interesse der Gemeinschaft entgegensteht.409 Die Ausnahme von der Anwendung der Vertragsvorschriften muss für die Erfüllung der Sonderaufgabe des Unternehmens geeignet, erforderlich und angemessen sein.410 Mit dem Merkmal der Erfüllung einer „Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse" sind nach allgemeiner Ansicht alle wirtschaftlichen Aktivitäten zur Sicherung von Infrastruktur und Daseinsvorsorge gemeint.411 Bei der Auslegung kommt es darauf an, ob sich die Tätigkeit des Unternehmens von anderen Tätigkeiten des Wirtschaftslebens dadurch unterscheidet, dass es aufgrund der staatlichen Verpflichtung Leistungen zu bestimmten Konditionen auch dann zu erbringen hat, wenn diese im Einzelfall unwirtschaftlich sind.412 Die Ausnahmevorschrift des Art. 86 Abs. 2 EG wird eng ausgelegt, obgleich beim EuGH eine Tendenz festgestellt wird, dass der Maßstab des Art. 86 Abs. 2 EG gelockert und zu einem Gefährdungsmaßstab abgeschwächt wurde.413 Die Prüfung der Voraussetzungen der Ausnahme bedarf dabei einer eingehenden Feststellung der Erfordernisse der Aufgabenerfüllung und ihrer Auswirkungen auf die Maßnahmen der Unternehmen.414 c. Die Anwendung der Maßstäbe in Rechtsprechung und Literatur Der EuGH hat bei der Frage nach der Rechtfertigung von Dienstleistungsmonopolen sowohl die Maßstäbe des Art. 49 EG415 als auch diejenigen des Art. 86 Abs. 2 EG416 angewandt, obgleich eine Tendenz festgestellt wird, dass er verstärkt auf Art. 86 Abs. 2 EG zurückgreife.417 Eine verbreitete Meinung in der Literatur bejaht die Anwendbarkeit des Art. 86 Abs. 2 EG auf staatliche Maßnahmen.418 Danach bedürfe bereits die Begründung einer Monopolstellung eines zwingenden Grundes i. S. d. 408 Vgl. auch EuGH v. 16.6.1998, Rs. C-266/96 Corsica Ferries France, Rn. 42. 409 Kapp, Frankfurter Kommentar zum Kartellrecht, Art. 86, Rn 97. 410 Kapp, Frankfurter Kommentar zum Kartellrecht, Art. 86, Rn 125; Koenig/Kühling in: Streinz, EUV/EGV, Art. 86, Rn. 56 ff. (60). 411 Jung in: Callies/Ruffert, EUV/EGV, Art. 86, Rn. 36; Kapp, Frankfurter Kommentar zum Kartellrecht, Art. 86, Rn 98; vgl. auch das Weißbuch der europäischen Kommission zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse vom 12.5.2004, KOM (2004) 374.. 412 So Fesenmair, Öffentliche Dienstleistungsmonopole, S. 200 ff. (202 f.). 413 Koenig/Kühling in: Streinz, EUV/EGV, Art. 86, Rn. 56 ff. (59, 60) unter Bezugnahme auf EuGH v. 23.10.1997, Rs. C-159/94, Slg. 1997, I-5815, Rn. 59; vgl. auch Jung in: Callies/Ruffert, EUV/EGV, Art. 86, Rn. 33 ff. (35). 414 Geiger, EUV/EGV, Art. 86, Rn. 12. 415 Z.B. EuGH v. 11.9.2003, Rs. C-6/01, GewArch 2004, 26. 416 EuGH v. 30.4.1974, Rs. C-155/73, Sacchi, Slg. 1974, I-409. 417 So Kapp, Frankfurter Kommentar zum Kartellrecht, Art. 86, Rn. 62. 418 Jung in: Callies/ Ruffert, EUV/EGV, Art. 86, Rn. 33; Kapp, Frankfurter Kommentar zum Kartellrecht, Art. 86, Rn. 74; Emmerich, in: Dauses, H II, Rz. 52.; Vgl. bereits Giesen, Sozialversicherungsmonopol, S. 89 m.w.N..; 112 Art. 86 Abs. 2 EG, wobei sich die Beurteilung von Monopolen vorwiegend im Rahmen der Abwägung von Art. 86 Abs. 2 EG abspiele.419 Begründet werden kann dies mit der Auffassung des EuGH in der Rechtssache Corbeau.420 Hier prüfte der EuGH die Zulässigkeit eines Dienstleistungsmonopols ausschließlich am Maßstab des Art. 86 Abs. 1 und 2 EG. 421 Nach einer differenzierenden Meinung können sich Mitgliedstaaten allerdings nur auf Art. 86 Abs. 2 EG berufen, wenn sie ein Unternehmen mit einer Aufgabe betrauen, die nur unter der Verletzung von Vertragsvorschriften ausgeführt werden kann.422 Die Rechtfertigung greife danach nur dann, wenn eine Kausalität zwischen der staatlichen Maßnahme und einem unternehmerischen Verhalten besteht. Dabei könnte es sich z. B. um einen Fall handeln, in dem der Mitgliedstaat einem Unternehmen Sonderrechte einräumt, die zu einem Verstoß des Unternehmens gegen Vorschriften des Vertrages führen.423 Folgt man dem Wortlaut des Art. 86 Abs. 1, 2 EG, dann erscheint bezogen auf Dienstleistungsmonopole die letztgenannte Auslegung plausibel: Art. 86 Abs. 1 EG richtet sich an Handlungen seitens eines Mitgliedstaates. Nach Art. 86 Abs. 2 EG gelten für Unternehmen die Vorschriften des Vertrages, soweit ihre Anwendung nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Aus der Formulierung des Art. 86 Abs. 2 EG könnte damit geschlossen werden, dass er nicht zur Rechtfertigung eines staatlichen Verhaltens herangezogen werden kann.424 Man kann Abs. 2 im Zusammenhang mit Abs. 1 jedoch auch in der Weise verstehen, dass diejenigen Handlungen der Mitgliedstaaten gerechtfertigt sind, die gegen solche Vorschriften des Vertrages versto- ßen, deren Anwendung den Unternehmen die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe verhindert. Nach dieser Auslegung rechtfertigt Art. 86 Abs. 2 EG Handlungen seitens der Mitgliedstaaten. Allerdings wäre nach dem Wortlaut Voraussetzung, dass die Vorschriften, deren Anwendung den Unternehmen die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe verhindert, sich an Unternehmen richten. Das ist aber gerade dann nicht der Fall, wenn es sich bei der Vorschrift um die Dienstleistungsfreiheit handelt, denn die Dienstleistungsfreiheit richtet sich an die Mitgliedstaaten und nicht an die Unternehmen. Verstößt eine Handlung gegen Art. 86 Abs. 1 EG in der Weise, dass der Staat die Dienstleistungsfreiheit beschränkt, könnte der Verstoß danach nicht am Maßstab des Art. 86 Abs. 2 EG gerechtfertigt werden. 419 Kapp, Frankfurter Kommentar zum Kartellrecht, Art. 86, Rn. 74; Emmerich, in: Dauses, H II, Rn. 52; in Bezug auf die Systeme der sozialen Sicherheit ausdrücklich Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 39-55 EGV, Rn. 195. 420 Kapp, a. a. O., Rn. 74; Jung, a.a.O., Rn. 33. 421 EuGH v. 19.5.1993, Corbeau, C-320/91, siehe nur EWiR 1993, S. 683 f. 422 Vgl. Hochbaum, in: Schröter/ Jakob/ Mederer, Kommentar zum europäischen Wettbewerbsrecht, Art. 86 Rn. 48 m.w.N. 423 Vgl. Giesen, Sozialversicherungsmonopol, S. 91 m.w.N. 424 Vgl. Giesen, Sozialversicherungsmonopol, S. 88. 113 Eine systematische Auslegung könnte jedoch dafür sprechen, auch die bloße Schaffung von Dienstleistungsmonopolen seitens eines Mitgliedstaates am Maßstab von Art. 86 Abs. 2 EG zu messen. Die Vorschrift ist bei den Wettbewerbsregeln verortet und beschreibt einen Ausnahmebereich, in dem Regeln des Wettbewerbs nur beschränkt gelten. Die Schaffung eines Dienstleistungsmonopols entfaltet Wirkungen hinsichtlich des Wettbewerbs. So erscheint es sinnvoll, sie an Wettbewerbsregeln zu messen. Speziell bei der Frage nach der Rechtfertigung von Monopolen im Bereich der sozialen Sicherungssysteme wird die Auffassung vertreten, es sei dogmatisch stimmiger, sie bei Art. 86 Abs. 2 EG zu prüfen.425 Das entspricht nicht nur der Corbeau-Rechtsprechung des EuGH sondern auch derjenigen im Bereich der sozialen Sicherheit: So hat der EuGH in den Entscheidungen Albany und Federation francaise die in Frage stehenden Systeme am Maßstab der Wettbewerbsregeln geprüft.426 Insbesondere in der Entscheidung Albany geht der EuGH auf die Rechtfertigung eines staatlichen Monopols eines Zusatzrentensystems nach Art. 86 Abs. 2 ein. Im Zusammenhang mit der Überprüfung von Dienstleistungsmonopolen generell wird angeführt, dass die Ergebnisse, die im Rahmen der Abwägung des Art. 86 Abs. 2 EG erzielt werden, denjenigen im Rahmen der Grundfreiheiten ähnlich seien und zwischen den Vorschriften ein „Gleichtakt" bestehe.427 Aus diesem Grunde wird eine Überprüfung der Schaffung von Dienstleistungsmonopolen sowohl an Art. 49 EG als auch Art. 86 Abs. 2 EG befürwortet.428 Diese Auffassung erscheint im Bereich der Überprüfung des Monopols der gesetzlichen Rentenversicherung sinnvoll. Denn einerseits hat das Monopol der gesetzlichen Rentenversicherung allgemeine Auswirkungen auf die freie Betätigung von Altersvorsorgeanbietern aus anderen Mitgliedstaaten und andererseits auf den Wettbewerb im Bereich der Altersvorsorge, da es eine Marktabschottung bewirkt.429 d. Fazit: Anwendung beider Maßstäbe Daraus folgt, dass die Schaffung eines Dienstleistungsmonopols im Bereich der sozialen Sicherheit sowohl an Art. 86 Abs. 2 EG zu prüfen als auch an den Grundsätzen der Rechtfertigung von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit überprüft werden sollte. Darüberhinaus wird bezweifelt, ob eine Überprüfung eines Dienstleistungsmonopols an den Rechtfertigungsgründen zu Art. 49 EG zu einem anderen 425 Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Bd. I, Art. 49/50, Rn. 106. 426 EuGH v. 21. 9. 1999, C-67/96, Albany; EuGH v. 16.11.1995, C-244/94, Federation Francaise. 427 Kapp, a. a. O., Rn 74; Giesen, Sozialversicherungsmonopol, S. 93. 428 Kapp, Frankfurter Kommentar Kartellrecht, Art. 86 Rn. 47 ff. (49); siehe auch Giesen, Sozialversicherungsmonopol, S. 94. 429 Siehe oben unter F. III. 114 Ergebnis kommen würde als bei Art. 86 Abs. 2 EG.430 Denn eine Prüfung am Maßstab der „zwingenden Gründe des Allgemeininteresses" beinhaltet eine ähnliche Verhältnismäßigkeitsprüfung wie bei den „allgemeinen wirtschaftlichen Interessen" i. S. d. Art. 86 Abs. 2 EG.431 2. Die Rechtfertigung des Rentenversicherungsmonopols Nun ist konkret zu klären, ob das Rentenversicheurngsmonopol gerechtfertigt werden kann. Zuvor ist jedoch auf die einschlägige Rechtsprechung zur Rechtfertigung von Sozialversicherungsmonopolen und die Meinungen in der Literatur einzugehen. a. Die Entscheidung des EuGH in der Rechtssache Kohll Zu der Frage, welches Ziel dem Allgemeininteresse bei der Rechtfertigung eines Verstoßes gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 Abs. 1 EG entsprechen kann, hat der EuGH in Bezug auf das System der Sozialversicherung in der Rechtssache Kohll Stellung genommen.432 Hier ging es um einen Bescheid einer luxemburgischen Krankenkasse, mit der der Antrag des Klägers, Kohll, auf Genehmigung einer Behandlung in Deutschland abgelehnt wurde. Der Bescheid stützte sich auf ein luxemburgisches Gesetz, nach dem sich Versicherte nur in dringenden Fällen und nur in Fällen von im Ausland aufgetretenen Krankheiten ohne vorherige Genehmigung von im Ausland ansässigen Ärzten behandeln lassen dürfen. Der Kläger wendete sich gegen die dem Bescheid zugrundeliegende Norm mit dem Argument, dass diese gegen Art. 49 EG verstoße. Die Klage wurde abgewiesen. Das Kassationsgericht, bei dem der Kläger Beschwerde gegen das erstinstanzliche Urteil erhob, legte dem EuGH zwei Fragen zur Klärung vor: Einmal, ob das Genehmigungserfordernis für die Inanspruchnahme von Leistungen in einem Mitgliedstaat mit Art. 49 EG vereinbar ist und zum Zweiten, ob die Regelung gerechtfertigt werden kann, wenn es um die Aufrechterhaltung einer finanziell ausgewogenen und allen offenstehenden medizinischen Versorgung geht. Es ging also um die Frage, ob die in Frage stehende Regelung der sozialen Sicherheit gegen die Dienstleistungsfreiheit verstößt. Nachdem der EuGH den Verstoß auf der Tatbestandsebene bejaht hatte, prüfte er, ob der Verstoß objektiv gerechtfertigt sei. Diese Frage verneinte das Gericht im Ergebnis, stellte dabei aber fest, dass der Eingriff in den „elementaren Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs“433 dann gerechtfertigt sein könne, 430 Giesen, Wettbewerb zwischen Sozialversicherungsträgern und Privatversicherungen nach europäischem Kartellrecht, in: Soziale Sicherheit und Wettbewerb, SDSRV Bd. 48, S. 123 ff. (140). 431 Giesen, a. a. O., m. w. N: 432 EuGH Rs. C-158/ 96, Kohll, Slg. 1998, I-1931 ff. 433 EuGH Rs. C-158/ 96, Kohll, Slg. 1998, I-1931 Tz.. 46. 115 wenn ohne die Beschränkung das finanzielle Gleichgewicht des Systems der sozialen Sicherheit gefährdet würde.434 Die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Systems der sozialen Sicherheit, wozu auch die gesetzliche Rentenversicherung zählt, stellt also einen Rechtfertigungsgrund dar. b. Die Rechtfertigungsgründe in der Entscheidung Albany In der erwähnten Entscheidung Albany435 führt der EuGH zunächst an, dass Art. 86 Abs. 2 EG das Interesse der Mitgliedstaaten am Einsatz bestimmter Unternehmen, insbesondere solcher des öffentlichen Sektors, als Instrument der Wirtschafts- oder Sozialpolitik mit dem Interesse der Gemeinschaft an der Einhaltung der Wettbewerbsregeln und der Wahrung der Einheit des Gemeinsamen Marktes in Einklang bringen soll. Der EuGH stellt im Kern auf die „wesentliche soziale Funktion" des infrage stehenden Systems als Rechtfertigungsgrund für das Monopol ab.436 Die soziale Funktion der Einrichtung bestehe darin, dass es die äußerst geringe gesetzliche Rente ergänze.437 Im weiteren begründet der EuGH das Monopol des Zusatzrentensystems mit der Erhaltung seiner Funktionsfähigkeit und dem Argument der adversen Selektion, und damit ähnlich wie bei der Entscheidung in der Rechtssache Kohll. c. Die Auffassung in der Literatur In der wissenschaftlichen Literatur wird die Rechtsprechung des EuGH im Bereich der sozialen Sicherheit kritisiert. Die Kritik stützt sich jedoch im Wesentlichen auf die Instringenz und teilweise Widersprüchlichkeit der Rechtsprechung.438 Hinsichtlich des Monopols der gesetzlichen Rentenversicherung, soweit es überhaupt problematisiert wird, ist man sich jedoch einig, dass es gerechtfertigt sei.439 Als wesentlicher Grund wird angeführt, dass das System der gesetzlichen Rentenversicherung aufgrund des Umlageverfahrens auf neue Versicherte ständig angewiesen sei, was sich ohne Monopol, basierend auf der Versicherungspflicht, nicht erreichen ließe. Allerdings wird auch die Frage aufgeworfen, "wie lange noch der EuGH die Pflichtversicherungssysteme der gesetzlichen Rentenversicherung verschone".440 Das 434 EuGH Rs. C-158/ 96, Kohll, Slg. 1998, I-1931 Tz.. 41. 435 EuGH vom 21.9.1999, Rs. C-67/96, ZIP 2000, S. 34 ff. 436 EuGH vom 21.9.1999, Rs. C-67/96, ZIP 2000, S. 34 ff. (42). 437 EuGH, a. a. O. 438 Vgl. Kingreen, Das Sozialstaatsprinzip im europäischen Verfassungsverbund, S. 327 f. 439 Giesen, Sozialversicherungsmonopol, S. 195; ders. VSSR 1996, 321; Rolfs, Das Versicherungsprinzip im Sozialversicherungsrecht, S. 97; etwas kritischer: Schulze-Weidner, Sozialversicherungsmonopole - ihre Einordnung und ihre Zulässigkeit nach europäischem Wirtschaftsrecht am Beispiel der gesetzlichen Rentenversicherung, S. 57 ff. 440 Schulze-Weidner, a. a. O., S. 62. 116 Monopol der gesetzlichen Rentenversicherung sei nach der Auffassung des EuGH umso antastbarer, je ähnlicher sie einer privaten Altersvorsorge werde.441 Allerdings sei die gesetzliche Rentenversicherung aufgrund ihrer solidarischen Elemente noch "weit davon entfernt", einer privaten Altersvorsorge gleichzukommen.442 Der Grund dafür wird darin gesehen, dass sich in der gesetzlichen Rentenversicherung ein sozialer Ausgleich von beträchtlichem Umfang vollzieht.443 Genannt wird dabei insbesondere die Finanzierung versicherungsfremder Leistungen. Wenn die versicherungsfremden Leistungen nur noch aus Steuermitteln finanziert würden, könne die gesetzliche Rentenversicherung allerdings kaum noch als Solidarsystem der sozialen Sicherheit angesehen werden.444 d. Die Auseinandersetzung im Bereich des Unfallversicherungsmonopols - Übertragung auf die GRV Im Bereich der gesetzlichen Unfallversicherung existieren bereits unterschiedliche Auffassungen hinsichtlich der Zulässigkeit des gesetzlichen Monopols, die auch für die gesetzliche Rentenversicherung von Interesse sind, da beide Versicherungen Teile der Sozialversicherung sind und im Wege des Umlageverfahrens finanziert werden. Während der EuGH in Bezug auf die italienische Unfallversicherung die Zulässigkeit eines Monopols bejaht und das BSG sich in Bezug auf die deutsche Unfallversicherung diesem angeschlossen hat445, wird in Teilen der Literatur die Meinung vertreten, dass das Monopol rechtswidrig sei.446 Die Rechtsprechung führt in der erwähnten INAIL-Entscheidung an, dass es sich bei der staatlichen Unfallversicherungsanstalt aufgrund solidarischer Elemente nicht um ein Unternehmen handele, da sie zum System der sozialen Sicherheit gehöre und einen sozialen Zweck verfolge und bejaht somit bereits bei der Frage, ob ein Unternehmen vorliegt, die Zulässigkeit des italienischen Unfallversicherungsmonopols.447 Grundlegend hat die Frage nach der Zulässigkeit des deutschen Unfallversicherungsmonopols Giesen im Jahre 1995 untersucht.448 Er bejaht den Verstoß des Monopols der deutschen Unfallversicherung gegen Art. 49 Abs. 1 EG und Art. 86 EG.449 Aus seiner Begründung 441 Schulze-Weidner, a. a. O., S. 60; vgl. auch Eichenhofer, VSSR 1997, 71 (78). 442 Schulze-Weidner, a. a. O., S. 65. 443 Rolfs, SGb 1998, 202 (206). 444 Schulze-Weidner, ebda.; siehe auch Rolfs, a. a. O. 445 Siehe oben unter II. 1. d. 446 Vgl. EuGH, Urteil v. 22.1.2002, INAIL,EuZW 2002, 146; BSG vom 11.11.2003, Az.: B 2 U 16/03 R = BSGE 91, 263-269; vgl. auch die Entscheidungen vom LSG Baden-Württemberg v. 29.9.2005 = ZESAR 2006, 128, SG Würzburg v. 21.3.2005 (Az.: S 5 U 296/04); grundlegend Giesen, Sozialversicherungsmonopol, S. 203 ff.; Lübbig, EuZW 2002, 149; Seewald, SGb 2004, 387. 447 EuGH v. 22.1.2002, INAIL, EuZW 2002, S. 146 ff (148) 448 Giesen, Sozialversicherungsmonopol, S. 203 ff.. 449 Giesen, Sozialversicherungsmonopol, S. 203 ff. (265 f.). 117 sind zwei Argumente hervorzuheben. Zum einen rechtfertige die Verfolgung eines sozialen Ausgleichs bei der Unfallversicherung nicht die Monopolstellung, da die Solidarausgleiche auch unabhängig von der Umlage der Unfallversicherung finanziert werden könnten. Zum anderen erscheine bei der gesetzlichen Unfallversicherung die Umstellung des Umlageverfahrens auf ein Kapitaldeckungsverfahren zumutbar.450 Dagegen ist eingewandt worden, dass es ein entscheidender Einwand für die Vereinbarkeit des Unfallversicherungsmonopols mit dem EG-Vertrag sei, dass das Gemeinschaftsrecht die Aufrechterhaltung oder Schaffung von Monopolen gar nicht verbiete, sondern lediglich die mißbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung bzw. die Herstellung einer Rechtslage, in der das betroffene Unternehmen zwangsläufig gegen das Wettbewerbsrecht verstoße.451 Diese Auffassung berücksichtigt freilich nicht die Rechtsprechung des EuGH in der Rechtssache Corbeau, wonach allein die Errichtung eines Monopols nach Art. 86 EG bewertet werden muss.452 Und sie trägt nicht der Tatsache Rechnung, dass ein Dienstleistungsmonopol eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit darstellen kann. Es ist fraglich, ob die genannten wesentlichen Argumente gegen das Unfallversicherungsmonopol auf die gesetzliche Rentenversicherung übertragen werden können: Das Argument des sozialen Ausgleichs und das Prinzip des Umlageverfahrens. Bislang wird das wird abgelehnt: Das Monopol der gesetzlichen Rentenversicherung könne mit den mitgliedstaatlichen Allgemeininteressen gerechtfertigt werden.453 Hier bestünde bei Verneinung des Vorliegens von Allgemeininteressen die Gefahr, dass durch die Rechtsprechung des EuGH die Politik in den Mitgliedstaaten bestimmt würde.454 Die Entscheidung über die Gewichtung von Kapitaldeckung- und Umlageverfahren liege wegen der Auswirkungen auf Kapitalmarkt, Zinsentwicklung und der jeweiligen Belastungs- und Entlastungswirkungen der Verfahren bei der Einführung oder Umstellung des Vorsorgesystems bei den Mitgliedstaaten.455 Ein Zwang für die Mitgliedstaaten zur Umstellung auf ein "wettbewerbsfreundliches Kapitaldeckungsverfahren" wird wegen der unterschiedlichen generationellen Belastungen beider Systeme abgelehnt.456 Tragender Rechtfertigungsgrund für das Rentenversicherungsmonopol ist nach dieser Auffassung kein struktureller Unterschied zwischen Unfall- und Rentenversicherung, sondern das unterschiedliche quantitative Ausmaß der Umlagefinanzierung in der gesetzlichen Rentenversicherung und die dahinter stehende praktische Erwägung der Umstellungsproblematik und deren möglichen Auswirkungen auf die Volkswirtschaft. 450 Giesen, Sozialversicherungsmonopol, S. 203 ff. (266). 451 So Rolfs, SGb 1998, 202 (207 f.). 452 EuGH v. 19.5.1993, Corbeau, Rs. C-320/91, Tz. 14, 16. 453 Giesen, Sozialversicherungsmonopol, S. 191 ff. 454 Giesen, Sozialversicherungsmonopol, S. 191. 455 Giesen, Sozialversicherungsmonopol, S. 193. 456 Giesen, Sozialversicherungsmonopol, S. 193 f. 118 e. Zusammenfassung Aus Rechtsprechung und Literatur lassen sich die folgenden Gründe zur Rechtfertigung von Monopolen im Bereich der sozialen Sicherheit herauslesen: Die Gewährleistung des finanziellen Gleichgewichts des Systems kann zur Rechtfertigung dienen, wenn das System eine wesentliche soziale Funktion erfüllt. Speziell in Hinblick auf die gesetzliche Rentenversicherung werden daneben Allgemeininteressen angeführt, nach denen ein Mitgliedstaat nicht gezwungen werden könne, ein Umlageverfahren von solch beträchtlichem Ausmaß umzustellen. f. Kritik aa. Die Erhaltung der Funktionsfähigkeit der gesetzlichen Rentenversicherung Ein gewichtiges Argument, welches in Rechtsprechung und Literatur zur Rechtfertigung des Rentenversicherungsmonopols vorgebracht wird, ist dasjenige der Erhaltung der Funktionsfähigkeit der gesetzlichen Rentenversicherung.457 Die gesetzliche Rentenversicherung ist dadurch, dass sie im Wege des Umlageverfahrens finanziert wird, darauf angewiesen, dass der Zustrom an Beitragszahlern nicht abreißt: Würde das Monopol der gesetzlichen Rentenversicherung geöffnet, d. h. würde die Pflicht, sich in der gesetzlichen Rentenversicherung zu versichern, abgeschafft, dann würden in dem System nur noch die „schlechten Risiken“, dh. diejenigen Versicherten verbleiben, die so kurz vor der Verrentung stehen, dass es sich für sie nicht mehr lohnen würde, sich privat abzusichern. Die Renten müßten dann wegen der rapide schwindenden Zahl der Beitragszahler zum größten Teil, mittelfristig vollständig, aus Steuermitteln finanziert werden. Diese Tatsache wird denn auch als das ausschlaggebende Argument angeführt, dass im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung die Öffnung des Monopols, die Abschaffung der Versicherungspflicht, praktisch nicht möglich sei. Daraus folge, dass zwingende Interessen des Allgemeinwohls für die europarechtliche Zulässigkeit des Versicherungsmonopols der gesetzlichen Rentenversicherung sprechen. Das Umlageverfahren erfordert danach die Versicherungspflicht und ein Monopol der gesetzlichen Rentenversicherung.458 Dem Umlageverfahren kommt somit in der Rechtfertigung von Sozialversicherungsmonopolen eine zentrale Bedeutung zu. Aufgrund der Gewährleistung des finanziellen Gleichgewichts des Systems sind Umlagesystem und Monopol wie untrennbare Zwillinge: Das eine kann nicht ohne das andere funktionieren und das andere ist ohne das eine nicht rechtfertigungsfähig. 457 EuGH Rs. C-158/ 96, Kohll, Slg. 1998, I-1931 Tz.. 41; so auch Rolfs, SGb 1998, 202 (206); Giesen, Sozialversicherungsmonopol, S. 185 m. w. N. 458 Giesen, Sozialversicherungsmonopol, S. 202. 119 Es muss jedoch die Frage gestellt werden, ob dieser Schluss in jedem Falle zutreffend ist. Bezogen auf den Erhalt des Systems der gesetzlichen Rentenversicherung in seiner derzeitigen Gestalt scheint dies so zu sein. Die Umlagefinanzierung hat zur Folge, dass jede Öffnung des Rentenversicherungsmonopols das finanzielle Gleichgewicht des Systems gefährden würde. Zugespitzt folgt aus dem Umlagesystem, folgt man Rechtsprechung und Literatur, dass das Monopol der gesetzlichen Rentenversicherung im Grundsatz nie in Frage gestellt werden kann. Das System der gesetzlichen Rentenversicherung und damit der größte Teil der Altersversorgung in Deutschland wäre in dieser Konsequenz dem Wettbewerb niemals zugänglich. Diesen Gedanken kann man abstrakt so formulieren: Das Monopol eines Unternehmens ist immer dann gerechtfertigt, wenn die Monopolstellung erforderlich ist zu seiner Erhaltung aufgrund der Eigenart seiner Finanzierung. Das erscheint im Ergebnis zweifelhaft. Denn Ziel des Wettbewerbs ist nicht die Erhaltung eines Unternehmens. Es erscheint zweifelhaft, die Eigenart der inneren Finanzierung des Systems (ohne Berücksichtigung der Steuerfinanzierung) bei der Frage, ob ein Monopol gerechtfertigt werden kann als ausschlaggebenden Faktor anzusehen. In diesem Fall wäre es ins Belieben der Akteure am Markt gestellt ein Finanzierungsverfahren für ein Unternehmen zu wählen, aufgrunddessen es auf die Einräumung eines Monopols angewiesen ist. Auch der EuGH hat bei anderen Dienstleistungsmonopolen nicht darauf abgestellt, ob das Monopol zur Erhaltung des Unternehmens erforderlich ist.459 Vielmehr hat er bei der Frage der Zulässigkeit eines Monopols erörtert, aus welchen Gründen außerhalb der Erhaltung des Unternehmens ein Monopol erforderlich sein könnte.460 In der Auseinandersetzung um das Postmonopol prüfte der EuGH, welche Belange der Daseinsvorsorge angeführt werden können, die die Aufrechterhaltung des Monopols rechtfertigen.461 Vergleichbares wird von der Literatur auch im Bereich der Sozialversicherung vertreten: Die Aufrechterhaltung des finanziellen Gleichgewichts des Systems sei dann gerechtfertigt, wenn das System selbst eine wesentliche soziale Funktion erfülle.462 Das folgt auch aus Art. 86 Abs. 2 EG: Nur insoweit kann der Ausschluß von Wettbewerb, ein Monopol, gerechtfertigt sein, wie dadurch die Erfüllung der besonderen Aufgabe im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse gewährleistet wird463, welches hier in den sozialen Funktionen der gesetzlichen Rentenversicherung gesehen werden kann. Zur Rechtfertigung des Monopols können nach Art. 86 Abs. 2 EG jedoch nur diejenigen Aufgaben dienen, deren Erfüllung durch die Anwendung der Vorschriften des EG verhindert würde. Damit können nur diejenigen Aufgaben und Funktionen der gesetzlichen Rentenversicherung zu ihrer Rechtfertigung herangezogen werden, die nicht im Wettbewerb erbracht werden können. Statt auf das Umlageverfahren abzustellen, erscheint es 459 EuGH Corbeau, Rs. C-320/91, 1993, Slg. I-2533. 460 EuGH Corbeau, Rs. C-320/91, 1993, Slg. I-2533. 461 EuGH Corbeau, Rs. C-320/91, 1993, Slg. I-2533, Rn. 15. 462 Siehe oben unter F. IV. 2. c. 463 EuGH Corbeau, Rs. C-320/91, 1993, Slg. I-2533, Rn. 16; ähnliche Argumentation des EuGH im Bereich von Beihilfen: EuGH Altmark-Trans, Rs. C-280/00, 2003, Slg. I-7747, Rn. 92. 120 sachgerechter, die Frage zu stellen, inwieweit das Umlageverfahren und sein Ausmaß mit einer sozialen Funktion gerechtfertigt werden können, die nicht im Wettbewerb erbracht werden kann. bb. Die Soziale Funktion der gesetzlichen Rentenversicherung Als wesentliche soziale Funktion könnte bei der gesetzlichen Rentenversicherung die Gewährung der Altersversorgung angesehen werden. Das System der gesetzlichen Rentenversicherung gewährt seiner Konzeption nach eine Altersversorgung, die über eine Grundsicherung weit hinausgeht. Die Leistungen richten sich in Form der Anzahl der Entgeltpunkte und des Rentenwertes (§ 64 SGB VI) im wesentlichen nach den Beiträgen, die im Laufe eines Erwerbslebens an die gesetzliche Rentenversicherung abgeführt worden sind, § 63 Abs. 1 SGB VI. Dem System liegt dabei der Gedanke der Lebensstandardsicherung zu Grunde.464 Die Rentenhöhe soll das Lohnniveau wiederspiegeln, das zur Zeit eines Arbeitslebens erreicht worden ist. Es stellt sich allerdings die Frage, ob die Gewährung der Altersversorgung als ein Merkmal angesehen werden kann, welches eine soziale Funktion erfüllt, die nicht in einem wettbewerblich ausgestalteten System erbracht werden könnte. Eine Altersversorgung kann grundsätzlich auch durch eine Lebensversicherung oder durch ein Bankprodukt gewährleistet werden, in welche zur Zeit des Erwerbslebens investiert wird. Dem könnte man entgegenhalten, dass es sich bei Produkten, die in den Kapitalmarkt investieren, im Unterschied zur gesetzlichen Rentenversicherung um Vorsorgealternativen handelt, die unsicherer seien als die gesetzliche Rentenversicherung und der ihr zugrunde liegende Generationenvertrag.465 Aufgrund der beschriebenen demographischen Veränderungen und ihren Auswirkungen auf das Umlagesystem trifft dies jedoch nicht mehr zu: Eine umlagefinanzierte Vorsorgeform ist aufgrund der demographischen Veränderungen in den nächsten 4 Jahrzehnten nicht sicherer als eine kapitalgedeckte.466 Denn der demographische Wandel hat zur Folge, dass die erwartetete Renditeentwicklung in der gesetzlichen Rentenversicherung durchgehend niedriger sein wird als der derzeitige Garantiezins bei einem Lebensversicherungsvertrag.467 Würden die Beiträge eines gesetzlich Rentenversicherten der heute am Anfang seines Erwerbslebens steht, für Prämien an eine Lebensversicherung verwendet, würde daraus im Alter eine höhere Leistung für den Versicherten allein aus der garantierten Verzinsung resultieren.468 Als wesentliche 464 Vgl. Ruland, SRHB, Kapitel 16, Rn. 69 m. w. N. 465 Vgl. Breyer, PdW 2000, 383 (389 f.). 466 Siehe oben unter B. III. 467 So beträgt der derzeitige nominale Garantiezins in der Lebensversicherung 2,75 % Für einen männlichen Standardrentner mit 45 Entgeltpunkten des Jahrgangs 1985 wird nach einem Szenario des IWG Bonn eine reale Rendite von 0,12 % prognostiziert, vgl. Ottnad/Wahl, Die Renditen der gesetzlichen Rente, S. 61 ff. (68). 468 Vorausgesetzt wird dabei, dass Arbeitnehmer- und Arbeitgeberanteil für die Prämien verwendet werden. 121 soziale Funktion der gesetzlichen Rentenversicherung kann die Funktion der Alterssicherung damit grundsätzlich nicht (mehr) herausgestellt werden. Die gesetzliche Rentenversicherung ist jedoch über die bloße Gewährung einer Alterssicherung hinaus ein System, welches zwischen verschiedenen Versichertengruppen beträchtliche Umverteilungen in Form eines sozialen Ausgleichs bewirkt.469 Zum sozialen Ausgleich wird all das gezählt, was über den Risikoausgleich, der jeder Versicherung immanent ist, hinausgeht.470 Zwar existiert keine gesetzliche Definition der versicherungsfremden Leistung.471 Es können jedoch die Leistungen als versicherungsfremde bezeichnet werden, die im Rahmen des sozialen Ausgleichs erbracht werden. Die Rechtsprechung nennt als versicherungsfremde Leistungen diejenigen, denen keine entsprechenden Beiträge gegenüberstehen.472 Dazu zählen auch die Leistungen, die vorzeitig bewilligt oder günstig berechnet werden. Im Einzelnen sind hier aufzuführen die Renten vor Vollendung des 65. Lebensjahres, die arbeitsmarktbedingten Renten wegen Erwerbsminderung, die Renten, soweit sie auf Zeiten ohne Beitragsentrichtung wie Anrechnungszeiten oder Kindererziehungszeiten oder auf günstig bewerteten Beitragszeiten beruhen, die auf diese Renten entfallenden Aufwendungen für die Krankenversicherung der Rentner, die Ausgaben für Kindererziehungsleistungen, schließlich die Kriegsfolge- und Wiedergutmachungslasten und die Leistungen im Zusammenhang mit der Herstellung der deutschen Einheit.473 Die versicherungsfremden Leistungen dienen sozialen Erfordernissen, die ein privates Versicherungssystem nicht erbringen kann, da es die Leistungen, die es erbringt, nach wirtschaftlichen und versicherungsmathematischen und nicht nach sozialen Aspekten bemessen muss, um am Markt bestehen zu können. Die Erbringung versicherungsfremder Leistungen erfüllt damit eine wesentliche soziale Funktion der gesetzlichen Rentenversicherung. Es besteht allerdings die Frage, ob die Erbringung der versicherungsfremden Leistungen abhängig ist von der Existenz der gesetzlichen Rentenversicherung. Die Frage ist notwendigerweise zu stellen, begründet man die Existenz der gesetzlichen Rentenversicherung mit der Erfüllung einer sozialen Funktion. Die Leistungen der gesetzlichen Rentenversicherung werden nicht lediglich aus den Beiträgen der Versicherten finanziert, sondern zu etwa 25 % aus Bundeszuschüssen, die aus dem all- 469 Vgl. dazu Ruland, SHRB, Kapitel 16, Rn. 38 ff. 470 Ruland, SHRB, Kapitel 16, Rn. 38. 471 Rürup, DRV 2004, 589. 472 BSG v. 29. 1. 1998, BSGE 81, 276-288. 473 Vgl. BSG v. 29. 1. 1998, BSGE 81, 276 ff. (279); die Leistungen im Zusammenhang mit der Herstellung der deutschen Einheit ergeben sich aus dem Übergangsrecht für Renten nach den Vorschriften des Beitrittsgebiets gemäß Art. 2 RÜG, den durch das RÜG eingeführten Auffüllbeträgen nach § 315a SGB VI und den Rentenzuschlägen nach § 319a SGB VI sowie aus dem Gesetz über den Ausgleich beruflicher Benachteiligungen für Opfer politischer Verfolgung im Beitrittsgebiet. Zu den versicherungsfremden Leistungen vgl. auch: Waltermann, Sozialrecht, 2001, Rn 328, 332; Ruland, SHRB, 16, Rn. 38 ff. 122 gemeinen Steueraufkommen bestritten werden.474 Es gibt einen Bundeszuschuss (§ 213 Abs. 2 SGB VI) und einen zusätzlichen Bundeszuschuss (§ 213 Abs. 3 SGB VI). Nach § 213 Abs. 3, S. 1 SGB VI wird der zusätzliche Bundeszuschuss zur pauschalen Abgeltung nicht beitragsgedeckter Leistungen an die allgemeine Rentenversicherung gezahlt. Zwar bezieht sich die Formulierung nach dem Wortlaut des Gesetzes nur auf den zusätzlichen Bundeszuschuss und nicht auf den Bundeszuschuss insgesamt, jedoch wird mit der Formulierung die Funktion des "Bundeszuschusses insgesamt" verdeutlicht.475 Danach dient der Bundeszuschuss zum Ausgleich der versicherungsfremden Leistungen.476 Werden die versicherungsfremden Leistungen der gesetzlichen Rentenversicherung gänzlich durch den Bundeszuschuss ausgeglichen, so ist es zweifelhaft, ob die gesetzliche Rentenversicherung noch einen sozialen Zweck erfüllt. Denn nun hängt die Erbringung der sozialen Leistungen nicht mehr von der Existenz der gesetzlichen Rentenversicherung ab. Auch ohne die gesetzliche Rentenversicherung könnten die versicherungsfremden Leistungen aus Steuermitteln bestritten werden. So wird auch in der Literatur die Auffassung vertreten, dass das System der gesetzlichen Rentenversicherung nur solange als ein Solidarsystem angesehen werden könne, wie die versicherungsfremden Leistungen nicht durch Steuermittel finanziert werden.477 Jedoch trifft das Argument des solidarischen Ausgleichs in der gesetzlichen Rentenversicherung als Rechtfertigung des Monopols nur noch in geringer Weise -möglicherweise gar nicht mehr- zu: Vergleicht man die Höhe der versicherungsfremden Leistungen mit der Höhe der Bundeszuschüsse für das Jahr 2003, so ist die Differenz nur noch gering: Die Aufwendungen für die versicherungsfremden Leistungen beliefen sich nach Auskunft der Deutschen Rentenversicherung im Jahre 2003 auf 57 Mrd. Euro. Dem standen im selben Jahr Bundeszuschüsse aus Steuermitteln in Höhe von 53,9 Mrd. Euro gegenüber.478 Durch den demographisch bedingten Anstieg der Rentenausgaben erscheint die Annahme nicht abwegig, dass sich diese Werte künftig annähern könnten oder bereits einander entsprechen. Vereinzelt wird bereits davon ausgegangen, dass der Bundeszuschuss die „gesamtgesellschaftlichen Aufwendungen“ der gesetzlichen Rentenversicherung aufwiege.479 Der Vorgang der Umverteilung sei in der gesetzlichen Rentenversicherung nur noch 474 Im Jahre 2005 beliefen sich die Ausgaben der gesetzlichen Rentenversicherung auf 228,2 Mrd. Euro. Denen standen Beitragseinnahmen in Höhe von 168 Mrd. Euro und Bundeszuschüsse in Höhe von 54,8 Mrd. Euro gegenüber, vgl. Gunkel, DRV 2006, 385. 475 So Ruland, SHRB, Kapitel 16, Rn. 52. 476 Ruland, a. a. O. 477 So Schulze-Weidner, Sozialversicherungsmonopole - ihre Einordnung und ihre Zulässigkeit nach europäischem Wirtschaftsrecht am Beispiel der gesetzlichen Rentenversicherung, S. 57 ff. (60); Rolfs, SGb 1998, 202 (206). 478 Vgl. Gunkel, DRV 2004, 449 (450); eine diesen alten Daten entsprechende Gegenüberstellung hat die Deutsche Rentenversicherung Bund danach nicht mehr aufgestellt, vgl. Engelen-Kefer, DRV 2005, 328, dem nur zu entnehmen ist, dass die Bundeszuschüsse 2004 etwa 54,4 Mrd. Euro betrugen und Gunkel, DRV 2006, 385, dem zu entnehmen ist, dass die Bundeszuschüsse 2005 etwa 54,8 Mrd. Euro betrugen. 479 Waltermann, Sozialrecht, Rn. 332. 123 schwach ausgeprägt, der soziale Ausgleich werde vornehmlich über Steuern finanziert und es sei zweifelhaft, ob der EuGH bei einer näheren Prüfung solidarische Elemente im Rentenrecht feststellen könnte.480 Die soziale Funktion der gesetzlichen Rentenversicherung wird somit nur noch in dem kleinen Bereich der versicherungsfremden Leistungen erfüllt, der nicht durch den Bundeszuschuss gegenfinanziert wird. Zweifelhaft ist jedoch, ob das Ausmaß der gesetzlichen Rentenversicherung durch diese Funktion gerechtfertigt werden kann. Um die sozialen Zielsetzungen, die mit den Beiträgen zur gesetzlichen Rentenversicherung verfolgt werden, zu erreichen, wären viel geringere Beiträge ausreichend, so dass in dem großen Bereich, in welchem die Beiträge nicht den dargestellten sozialen Zielsetzungen dienen, sondern der Altersversorgung, das Monopol nicht gerechtfertigt werden könnte, weder durch Allgemeininteressen nach Art. 49 Abs. 1 EG, noch nach Art. 86 Abs. 2 EG. cc. Umstellungsschwierigkeiten als Rechtfertigungsgrund Als weiteres Argument für eine Rechtfertigung des Monopols der gesetzlichen Rentenversicherung wird angeführt, dass eine Öffnung ein Kapitaldeckungsverfahren erforderlich mache und damit eine Umstellung des Umlageverfahrens auf ein Kapitaldeckunsgverfahren erzwungen werde. Bei dem quantitativen Ausmaß des Umlageverfahrens der gesetzlichen Rentenversicherung könne der Staat nicht durch die Rechtsprechung gezwungen werden, das System umzustellen.481 Das Argument ist gewichtig. Zur vollständigen Umstellung vom Umlage- auf ein Kapitaldeckungsverfahren existieren nur wenige ökonomische Szenarien. Wie gezeigt wurde, beschäftigt sich der überwiegende Teil der ökonomischen Szenarien mit einem teilweisen Übergang vom Umlage- auf ein Kapitaldeckungsverfahren.482 Denn eine vollständige Umstellung würde nur durch eine enorme zusätzliche Staatsverschuldung zu bewerkstelligen sein.483 Zudem sprechen ökonomische Erwägungen hinsichtlich einer optimalen Verbindung von Sicherheit und Rendite für ein System, welches zum einen Teil umlagefinanziert und zu einem anderen Teil kapitalgedeckt finanziert wird.484 Grundsätzlich erscheint das Argument der Umstellungsschwierigkeiten in der Finanzierung plausibel, eine Beibehaltung des Umlageverfahrens und damit notwendigerweise des Monopols der gesetzlichen Rentenversicherung zu rechtfertigen. Allerdings ist die Frage zu stellen, ob dieses Argument für das gesamte System der gesetzlichen Rentenversicherung verfangen kann. Das Argument könnte nicht bei einem teilweisen Umstieg angeführt werden, bei dem das Ausmaß der Umstellungsschwierigkeiten und der gesamtwirtschaftlichen Wirkungen gerin- 480 Vgl. Lenze, Staatsbürgerversicherung und Verfassung, S. 433 ff. (445) m. w. N. 481 Giesen, Sozialversicherungsmonopol, S. 193. 482 Siehe oben unter D. III. 4. 483 Siehe oben unter D. III. 4. a. 484 Breyer, PdW 2000, 383 (391), 124 ger ist und welcher ohne größere Schwierigkeiten vollzogen werden könnte.485 Erforderlich ist somit, dass eine Systemumstellung verhältnismäßig erfolgen kann. Der Vorteil, der mit einer Umstellung im Finanzierungsverfahren verbunden ist, muss abgewogen werden mit Nachteilen, die durch eine zusätzliche Übergangsbelastung einhergehen können. Ist das Erfordernis eines verhältnismäßigen Übergangs erfüllt, so sprechen allerdings keine Argumente mehr gegen eine teilweise Umstellung des Finanzierungssystems der gesetzlichen Rentenversicherung, welche im Ergebnis ihre Öffnung zum Wettbewerb und eine Reduzierung ihres Aufgabenbereiches in der Altersvorsorge zur Folge hat. dd. Zusammenfassung Das Umlagesystem erscheint aufgrund der demographischen Entwicklung und der daraus resultierenden zunehmenden Instabilität und Unsicherheit nur noch bis zu der Grenze gerechtfertigt, ab der eine Umstellung verhältnismäßig erscheint. Desweiteren ist das Umlageverfahren in dem Maße gerechtfertigt, in dem es eine soziale Funktion, insbesondere die Funktion des sozialen Ausgleichs erfüllt. Kann das Umlagesystem die soziale Funktion auch in einem verminderten Umfang erfüllen und ist ein Umstieg realisierbar, so ist das derzeitige Ausmaß des Monopols der gesetzlichen Rentenversicherung nicht gerechtfertigt. g. Folgerungen für das zulässige Ausmaß des Rentenversicherungsmonopols Nach der rechtlichen Betrachtung der Zulässigkeit des Monopols der gesetzlichen Rentenversicherung stellt sich die Frage, welche Rechtsfolgen sich daraus ergeben, welche Maßnahmen der deutsche Gesetzgeber ergreifen muß, um das System der Altersvorsorge europarechtskonform auszugestalten. Das Umlagesystem muss zu seiner Zulässigkeit eine soziale Funktion erfüllen und seine teilweise Umstellung auf ein Kapitaldeckungsverfahren muss realisierbar sein. Das Erfordernis der sozialen Funktion erscheint leicht umzusetzen. Das Umlagesystem muss in dem Maße erhalten bleiben, dass es die Elemente des sozialen Ausgleichs finanzieren kann. Allerdings sind dabei nur diejenigen Elemente des sozialen Ausgleichs zu berücksichtigen, die auch derzeit nur durch die Beiträge der Versicherten finanziert werden und nicht durch Bundeszuschüsse. Denn diejenigen Elemente des sozialen Ausgleichs, die durch Bundeszuschüsse gedeckt sind, können weiterhin auch ohne die Existenz eines Umlageverfahrens im Wege der Steuerfinanzierung erbracht werden. 485 Vgl. Börsch-Supan, Der Übergang vom Umlage-zum Kapitaldeckungsverfahren in der gesetzlichen Rentenversicherung, S. 18. 125 Ungleich schwerer ist es, das zulässige Ausmaß des Umfangs des Umlageverfahrens danach zu bestimmen, ab welcher Grenze der Altersversorgung eine Umstellung des Verfahrens auf ein Kapitaldeckungsverfahren möglich und verhältnismäßig erscheint. Eine teilweise Umstellung auf ein Kapitaldeckungsverfahren und auf ein wettbewerblich ausgestaltetes System ist wie bereits festgestellt, grundsätzlich möglich.486 Dem Gesetzgeber ist allerdings ein weitreichender Entscheidungsspielraum zuzugestehen, in welchem Maße er das System der gesetzlichen Rentenversicherung dem Wettbewerb öffnet und damit zwangsläufig auf eine Kapitalfundierung umstellt, was ihn jedoch nicht von seiner Pflicht entbindet, Maßnahmen zur Umstellung des Finanzierungssystems zu ergreifen. Als konkrete Folgerung aus der Interpretation und Anwendung des europäischen Wettbewerbsrechts auf das Rentenversicherungsmonopol läßt sich jedoch festhalten, dass der Gesetzgeber das Umlagesystem jedenfalls nicht ausweiten darf, denn dadurch würde er das Monopol der gesetzlichen Rentenversicherung ausweiten, was die europarechtlich gebotene Umstellung weiter erschweren würde. Daraus folgen zwei konkrete Konsequenzen: Der Gesetzgeber darf den Beitragssatz zur gesetzlichen Rentenversicherung nicht weiter erhöhen und er darf die Versicherungspflicht zum Umlagesystem der gesetzlichen Rentenversicherung auf bisher nicht erfasste Gruppen, wie die Selbständigen, nicht ausweiten.487 3. Ergebnis Das Monopol der gesetzlichen Rentenversicherung stellt eine Beeinträchtigung sowohl der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EG als auch des europäischen Wettbewerbsrechts nach Art. 86 EG dar. Diese Beeinträchtigung ist nur teilweise gerechtfertigt und zwar in dem Maße, wie das System eine soziale Aufgabe erfüllt, einen sozialen Ausgleich gewährt und wie eine Umstellung auf ein wettbewerblich ausgestaltetes System, welches eine Kapitalfundierung voraussetzt, verhältnismäßig durchführbar ist. V. Konsequenzen Das gefundene Ergebnis hat zur Folge, dass der deutsche Gesetzgeber handeln muss, um das Monopol der gesetzlichen Rentenversicherung europarechtskonform zu gestalten. Das Ausmaß der gesetzlichen Rentenversicherung ist zu weitreichend. Der Gesetzgeber ist somit grundsätzlich dazu verpflichtet, das Umlagesystem der gesetzlichen Rentenversicherung auf Wettbewerb und Kapitaldeckung umzustellen. 486 Siehe oben unter D. III. 4. 487 Dieser Vorschlag ist jüngst vom Präsidenten der Deutschen Rentenversicherung Bund in die Diskussion gebracht worden, vgl. Pache, „SPD und CDU fürchten neue Altersarmut“, Financial Times Deutschland vom 29.5.2007.

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References

Zusammenfassung

Das Buch thematisiert die Herausforderungen der Alterssicherung in Deutschland unter Berücksichtigung des Europarechts. Der Autor beurteilt das System der gesetzlichen Rentenversicherung aus der Perspektive des Europarechts und kommt zu dem Ergebnis, dass der deutsche Gesetzgeber aufgrund der demografischen Veränderungen das Umlagesystem der gesetzlichen Rentenversicherung in einem größeren Maße als bislang auf ein kapitalgedecktes System umstellen muss. Dabei geht er auch auf die ökonomischen Möglichkeiten einer derartigen Umstellung ein. Er zeigt auf, welche Handlungsspielräume der Gesetzgeber hat und untersucht, welche Anforderungen hinsichtlich einer wettbewerblichen Ausgestaltung die kapitalgedeckte Vorsorge erfüllen muss. Mit seinem Werk gibt der Autor einen Einblick in die Probleme der Alterssicherung in Deutschland und kommt dabei zu neuen rechtlichen Schlussfolgerungen.