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Johann Klinge, Handlungspflicht aus Art. 2 Abs. 1 GG in:

Johann Klinge

Ein zukünftiger Altersrentenvertrag unter Wettbewerbsbedingungen, page 80 - 84

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4030-0, ISBN online: 978-3-8452-1426-9 https://doi.org/10.5771/9783845214269

Series: Schriften zur Rechtsbiometrik und zum Alterssicherungssystem, vol. 3

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80 E. Verfassungsrechtliches Handlungsgebot für den Gesetzgeber Nachdem vorhergehend die ökonomische Notwendigkeit dargestellt worden ist, vor dem Hintergrund des tiefgreifenden demographischen Wandels das umlagefinanzierte System der gesetzlichen Rentenversicherung durch eine kapitalgedeckte Versorgung zu ergänzen, stellt sich die Frage, ob es eine Verpflichtung des Gesetzgebers aus dem Grundgesetz gibt, das Umlagesystem durch ein Kapitaldeckungssystem zu ergänzen. I. Handlungspflicht aus Art. 2 Abs. 1 GG Eine derartige Pflicht könnte sich aus Art. 2 Abs. 1 GG ergeben. Dem liegt folgender Gedanke zugrunde: Die zwangsweise Einbeziehung in das System der gesetzlichen Rentenversicherung greift in das Recht der allgemeinen Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG ein. Dieser Eingriff könnte nur solange gerechtfertigt sein, wie die zwangsweise Zugehörigkeit zum System ein definiertes Sicherungsniveau erreicht. Wird dieses nicht mehr gewährleistet, ist die zwangsweise Einbindung in das System nicht gerechtfertigt. Zur Aufrechterhaltung der Versicherungspflicht in das System der gesetzlichen Rentenversicherung ist in diesem Fall der Gesetzgeber gezwungen, das definierte Sicherungsniveau zu gewährleisten. 1. Die Rechtfertigung der zwangsweisen Einbindung in das System der gesetzlichen Rentenversicherung Nach §§ 1 ff. SGB VI besteht für bestimmte Personengruppen die Pflicht, sich in der gesetzlichen Rentenversicherung zu versichern. Durch die zwangsweise Einbindung in das System der gesetzlichen Rentenversicherung ist der Versicherte dazu verpflichtet, Beiträge zu leisten, die gemäß §§ 157 SGB VI festgelegt werden.253 Durch die Beitragspflicht ist beim Beschäftigten in Höhe des hälftigen Beitragssatzes (Arbeitnehmeranteil) die freie Verfügbarkeit über sein Einkommen beeinträchtigt. Die zwangsweise Einbeziehung in die gesetzliche Rentenversicherung und die Beitragspflicht stellen einen Eingriff in das Recht auf Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG dar.254 Die Zwangseinbindung und die Beitragspflicht müssen zu ihrer Vereinbarkeit mit Art. 2 Abs. 1 GG gerechtfertigt sein. Bislang wird die Einbeziehung in 253 Bei abhängig Beschäftigten trifft die Beitragspflicht Arbeitgeber und versicherten Arbeitnehmer zur Hälfte. Der Beitragssatz zur gesetzlichen Rentenversicherung liegt derzeit bei 19,9 % vom Bruttolohn des Beschäftigten. 254 Vgl. BVerfGE 29, 221 ff. (235); BSG v. 11. 10. 2001, Az.: B 12 KR 19/00 R, Tz. 21, SGb 2001, 754; Kingreen, Das Sozialstaatsprinzip im Europäischen Verfassungsverbund, S. 261 f.; Gurlit, VSSR 2005, 45 (48, Fn 15) m. w. N. 81 die gesetzliche Rentenversicherung als gerechtfertigt angesehen.255 In einem Urteil aus dem Jahre 1970 entschied das BVerfG, dass eine Abwägung der Belange des Einzelnen und der mit der Sozialversicherung verfolgten Allgemeininteressen ergebe, dass die Einbeziehung in die gesetzliche Rentenversicherung rechtmäßig sei.256 Der Gesetzgeber habe im gesellschaftspolitischen und sozialpolitischen Bereich einen weiten Raum zur freien Gestaltung. Die Einbeziehung in die gesetzliche Rentenversicherung berühre die Handlungsfreiheit nicht entscheidend.257 Ein interessanter Punkt, den das BVerfG zur Rechtfertigung der Zwangsversicherung anführt, ist, dass die Einbeziehung in die gesetzlichen Rentenversicherung eine besonders sichere Grundlage für eine Vorsorge darstelle, denn durch die Einbeziehung in die Rentenversicherung werde die freie Entfaltung der Persönlichkeit zwar eingeschränkt, andererseits aber gefördert, da den Pflichtversicherten in der Gegenwart die Sorge vor künftiger materieller Not in besonders wirksamer Weise genommen werde.258 Der Belastung mit Zwangsbeiträgen stünden unleugbare Vorteile gegen- über, nämlich die anderweitig nicht erreichbare Garantie einer Grundversorgung, die den Angestellten vor sozialer Deklassierung bewahre.259 Es erscheint fraglich, ob die zwangsweise Einbeziehung in die gesetzliche Rentenversicherung auch heute mit der gleichen Begründung gerechtfertigt werden kann. Denn heute ist es zumindest zweifelhaft, dass die Einbeziehung in die gesetzliche Rentenversicherung eine besonders sichere Grundlage für die Vorsorge darstellt. Denn im Vergleich zur Vorsorge in der gesetzlichen Rentenversicherung, gewährleistet eine kapitalgedeckte Vorsorge aufgrund des demographischen Wandels ein höheres Alterseinkommen.260 Doch auch in neueren Entscheidungen hält die Rechtsprechung die zwangsweise Einbeziehung in die gesetzliche Rentenversicherung für zulässig.261 So finde die gesetzliche Rentenversicherung ihre Legitimation im Sozialstaatsprinzip, das den Auftrag an den Gesetzgeber enthalte, soziale Sicherungssysteme gegen die Wechselfälle des Lebens zu schaffen. Zwangsmitgliedschaft und Zwangsbeiträge seien erforderlich, weil der Schutz nicht in gleicher Effektivität mit einem milderen Mittel erreichbar sei.262 Die Ablösung der gesetzlichen Rentenversicherung durch Einführung einer Pflichtversicherung bei freier Wahl des Versicherungsträgers bringe die Gefahr mit sich, den sozialen Ausgleich aufgrund einer Negativauslese zu vernachlässigen.263 Als Rechtfertigung wird in der Literatur angeführt, dass neben der individuellen Schutzfunktion der Versicherungszwang auch die Aufgabe habe, die 255 Vgl. Gurlit, VSSR 2005, 45 (48) m. w. N. 256 BVerfGE 29, 221 (235). 257 BVerfGE 29, 221 (236). 258 BVerfGE 29, 221 (237). 259 BVerfGE 29, 221 (243). 260 Vgl. die Ausführungen oben unter D. III. 1. 261 BSG v. 11. 10. 2001,Az.: B 12 KR 11/01 R, SGb 2001, 754; vgl. auch LSG Nordrhein- Westfalen v. 22. 10. 2001, NZS 2002, 265 ff. 262 BSG v. 11. 10. 2001, Az.: B 12 KR 19/00 R, Tz. 26, SGb 2001, 754, ; LSG Nordrhein- Westfalen v. 22. 10. 2001, NZS 2002, 265 ff. (266). 263 BSG v. 11. 10. 2001, Az.:B 12 KR 19/00 R, Tz. 26, SGb 2001, 754 82 Allgemeinheit vor einer durch mangelnde eigene Vorsorge bedingte Inanspruchnahme von Fürsorgeleistungen zu bewahren.264 Dazu sei es erforderlich, dass möglichst viele Bürger im Rahmen eines sozialen Sicherungssystems eine eigene Vorsorge für die Lebenslage Alter treffen. Diese Argumentation, die auf den „moral-hazard“-Gedanken verweist265, kann jedoch nur für eine Sozialversicherung herangezogen werde, die eine Grundsicherung i. H. d. Sozialhilfeniveaus zum Gegenstand hat und nicht ein der Konzeption nach erheblich höheres Sicherungsniveau wie das der gesetzlichen Rentenversicherung. Würde man diese Argumentation konsequent verfolgen, so müsste man ganz im Gegenteil zu dem Schluss gelangen, dass die zwangsweise Erhebung von Beiträgen zur gesetzlichen Rentenversicherung bei denjenigen, die überdurchschnittlich verdienen, nicht mehr in vollständiger Höhe gerechtfertigt sind. Folge wäre, dass jeder gesetzlich Rentenversicherte unabhängig von seinem Einkommen einen einheitlichen Grundbeitrag leisten müßte. Die Versicherungspflicht wird in der Literatur zunehmend kritisiert, wenngleich die Kritik auch auf andere Sparten der Sozialversicherung zielt. Hinsichtlich der absinkenden Leistungen in der Arbeitslosenversicherung im Zuge der „Hartz – Gesetze“ wird angeführt, dass der Eingriff durch die Zwangsversicherung dann nicht gerechtfertigt sei, wenn die Leistungen in keinem kongruenten Verhältnis mehr zur Beitragshöhe stehen.266 Hinsichtlich der gesamten Sozialversicherung wird aus dem Subsidiaritätsprinzip der Grundsatz gezogen, dass Personen, die sich für den Fall von Notlagen selbst zu helfen wissen, nicht durch staatlichen Zwang zu einer bestimmten Form der Vorsorge gezwungen werden dürften.267 Die Belastung mit Rentenbeiträgen muss der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Dabei kommt es nach der Meinung von Papier zwar nicht auf die Individualäquivalenz zwischen Beitragsleistung und Versicherungsleistung an, jedoch verbiete das Verhältnismäßigkeitsprinzip eine offenkundige Disproportionalität von Beitrags- und Versicherungsleistungen.268 Dauerhafte Null-Renditen oder ein dauerhaftes Zurückbleiben der Rentenleistung hinter den Rentenbeiträgen könnten die Frage aufwerfen, ob damit die Grenze des verfassungsrechtlich Zulässigen überschritten werde.269 Nach dieser 264 Jährling-Rahnefeld, Verfassungsmäßigkeit der Grundrente, S. 150 ff. 265 Das moral-hazard-Verhalten bezeichnet ein Trittbrettfahrerverhalten. Z. B. würden an ein freiwilliges Rentensystem, welches lediglich eine Grundsicherung gewährleistet, diejenigen keine Beiträge leisten, die aufgrund Ihres geringen Einkommens im Alter keine höhere Versorgung als Sozialhilfe erwarten können, die sie allerdings auch ohne vorherige Beitragszahlung erhalten würden. 266 Spellbrink, JZ 2004, 538 (539). 267 Kingreen, Das Sozialstaatsprinzip im Europäischen Verfassungsverbund, S. 264. 268 Papier, ZFSH 2006, 3 (5). 269 Papier, in Handbuch Altersversorgung, S. 855 ff. (873): Papier schreibt hier von "evidenter Disproportionalität von Leistung und Gegenleistung" bei Nullrendite oder Minusrendite, die die Grenze des verfassungsrechtlich zulässigen überschreiten würde. In die ähnliche Richtung geht eine Meinung, die den Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG durch die Versicherungspflicht in der gesetzlichen Rentenversicherung unter dem Gesichtspunkt als bedenklich ansieht, dass ein Teil der Beiträge für die Finanzierung von versicherungsfremden Leistungen verwendet wird: Kufer, NZS 1996, 559. Denn diese Lasten seien grundsätzlich 83 Meinung kommt es für die Bewertung, ob die Beitragsbelastung in der gesetzlichen Rentenversicherung verhältnismäßig ist, nicht darauf an, ob ein alternatives Kapitaldeckungsverfahren ein höheres Alterseinkommen gewähren würde. Denn die öffentlich-rechtliche Beitragslast im System der gesetzlichen Rentenversicherung beruhe auch auf der verfassungsrechtlich legitimen Einbeziehung in eine gesetzliche Solidargemeinschaft.270 Folgt man der Ansicht der Rechtsprechung und der Literatur ist die zwangsweise Einbeziehung in das System der gesetzlichen Rentenversicherung derzeit noch gerechtfertigt, da eine offenkundige Disproportionalität von Beitrags- und Versicherungsleistungen in Form einer Null- oder Minusrendite derzeit nicht vorliegt. 2. Stellungnahme Es ist fraglich, was daraus folgt, dass man die Rechtmäßigkeit der Einbeziehung in das System der gesetzlichen Rentenversicherung in dem Falle verneint, in dem eine Disproportionalität zwischen Beiträgen und Leistungen eintritt. Würde der Versicherungszwang vollständig abgeschafft, so würden sich die jungen und mittleren Jahrgänge der Erwerbstätigen privat und kapitalgedeckt versichern. Das verbleibende System würde zunehmend nur noch aus Rentnern, also Zahlungsempfängern bestehen, das System könnte nicht mehr aufrechterhalten werden, es würde kollabieren. Das Umlageverfahren ist auf Beitragszahler angewiesen. Dies kann nur durch einen Versicherungszwang erreicht werden. Daraus könnte folgen, dass der Gesetzgeber verpflichtet ist, einen Teil des Systems der gesetzlichen Rentenversicherung auf Kapitaldeckung umszustellen, um die geforderte Proportionalität von Beiträgen und Leistung wiederherzustellen. Allerdings würde man damit die Tatsache verkennen, dass dem Gesetzgeber auch andere Möglichkeiten innerhalb des Umlageverfahrens zur Verfügung stehen, um die Proportionalität wieder zu gewährleisten. So könnte er auch lediglich die Beiträge zum Umlagesystem erhöhen. Aus einer Verletzung des Rechts aus Art. 2 Abs. 1 GG durch die Auferlegung von Beiträgen zu einem Umlagesystem, welches ein bestimmtes Sicherungsniveau unterschreitet (nämlich Nullrenditen erbringt), kann nicht ohne Weiteres die Verpflichtung des Gesetzgebers abgeleitet werden, ein kapitalgedecktes System zu errichten. Folgt man der Ansicht von Papier, liegt dem System der gesetzlichen Rentenversicherung immerhin der Gedanke zugrunde, dass Beitrag und Leistung in einem proportionalen Verhältnis zueinander stehen müssen. von der Allgemeinheit zu tragen und deshalb über Steuermittel zu finanzieren. Die Grenze der Verfassungsmäßigkeit der Belastung der Beitragszahler mit der Finanzierung von versicherungsfremden Leistungen sei dann überschritten, wenn diese Leistungen abzüglich des Bundeszuschusses mehr als 50 % betrügen, S. 561. 270 Papier, Handbuch Altersversorgung, S. 855 ff. (873); vgl. auch Hebeler, Generationengerechtigkeit als verfassungsrechtliches Gebot in der sozialen Rentenversicherung, S. 93 f. 84 II. Handlungspflicht aus dem Sozialstaatsgebot Fraglich ist, ob aus dem Sozialstaatsgebot des Art. 20 Abs. 1 GG eine Handlungspflicht des Gesetzgebers folgt, zur Ergänzung des Umlageverfahrens in der gesetzlichen Rentenversicherung ein Kapitaldeckungsverfahren einzuführen. Voraussetzung für eine Handlungspflicht ist, dass das Sozialstaatsgebot den Gesetzgeber in Hinsicht auf die gesetzlich Rentenversicherten verpflichtet, Maßnahmen zu ergreifen, um eine Rente zu gewährleisten, die den im Erwerbsleben erreichten Lebensstandard zu erhalten vermag. Die Rentenversicherung als ein Zweig der Sozialversicherung kann als eine Ausprägung des Sozialstaatsprinzips angesehen werden. Art. 20 Abs. 1 GG bestimmt, daß die Bundesrepublik Deutschland ein „sozialer Bundesstaat“ ist, die Vorschrift des Art. 28 Abs. 1, S. 1 GG, dass die verfassungsgemäße Ordnung in den Ländern den Grundsätzen des sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen muß. Daraus wird gefolgert, daß die Bundesrepublik Deutschland als ein Sozialstaat verfaßt ist und im Grundgesetz eine Entscheidung für den Sozialstaat als ein Strukturprinzip enthalten ist neben den Prinzipien der Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Bundesstaatlichkeit.271 Das Sozialstaatsprinzip hat aufgrund seiner Offenheit einen programmatischen Charakter.272 Früher wurde das Sozialstaatsprinzip als eine rechtsgrundsätzliche Zielbestimmung oder als ein verfassungsrechtlicher Leitgrundsatz gesehen. Die Schwierigkeit der juristischen Konkretisierung des Prinzips wird in der Weite und der mangelnden Klarheit des Begriffs „sozial“ gesehen. Der Gehalt des Sozialstaatsprinzips läßt sich somit nicht zu definitiven Konsequenzen hinsichtlich seiner Ausgestaltung konkretisieren. So gibt es sehr unterschiedliche Auffassungen zum konkreten Inhalt des Sozialstaatsprinzips: Der Rechtscharakters des Sozialstaatsprinzips wird als unverbindliches Programm, typusbestimmende Kennzeichnung des Staates, Verfassungsdirektive, Staatszielbestimmung, Rechtsgrundsatz und verfassungsgestaltende Grundentscheidung gedeutet.273 Nach der Rechtsprechung des BVerfG enthält das Sozialstaatsprinzip allerdings einen Gestaltungsauftrag an den Gesetzgeber als Ausdruck seiner Verpflichtung zu sozialpolitischer Aktivität.274 Es enthalte den Auftrag, soziale Sicherungssysteme gegen die Wechselfälle des Lebens zu schaffen.275 Fraglich ist, ob es Inhalt der Verpflichtung zur sozialpolitischen Aktivität sein kann, die gesetzliche Rentenversicherung vor dem Hintergrund des absehbaren demographischen Wandels so zu gestalten, dass sie in der Lage ist, diesen im Interesse der Versichertengemeinschaft besser zu bewältigen als ohne die Veränderungen. Denn man könnte annehmen, dass der Gesetzgeber aufgrund seiner Verpflichtung zur sozialpolitischen Aktivität dazu verpflichtet ist, das Umlagesystem durch Kapitaldeckung zu ergänzen, um späteren Generationen 271 Vgl. Stern, Staatsrecht Bd. I, § 21, S. 877. 272 Sachs, GG, Art. 20 Rn 47. 273 Stern, Staatsrecht, § 21, S. 914, m. w. N. 274 BVerfGE 50, 57 (108); BVerfGE 1, 97 (105). 275 BVerfGE 45, 376 (387).

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Zusammenfassung

Das Buch thematisiert die Herausforderungen der Alterssicherung in Deutschland unter Berücksichtigung des Europarechts. Der Autor beurteilt das System der gesetzlichen Rentenversicherung aus der Perspektive des Europarechts und kommt zu dem Ergebnis, dass der deutsche Gesetzgeber aufgrund der demografischen Veränderungen das Umlagesystem der gesetzlichen Rentenversicherung in einem größeren Maße als bislang auf ein kapitalgedecktes System umstellen muss. Dabei geht er auch auf die ökonomischen Möglichkeiten einer derartigen Umstellung ein. Er zeigt auf, welche Handlungsspielräume der Gesetzgeber hat und untersucht, welche Anforderungen hinsichtlich einer wettbewerblichen Ausgestaltung die kapitalgedeckte Vorsorge erfüllen muss. Mit seinem Werk gibt der Autor einen Einblick in die Probleme der Alterssicherung in Deutschland und kommt dabei zu neuen rechtlichen Schlussfolgerungen.