53 II. Parametrische Reformen Nach anderer Meinung ist keine grundlegende Reform des Alterssicherungssystems in Deutschland notwendig.131 Die Diskussion um eine vermeintliche Notwendigkeit einer grundlegenden Reform sei einseitig.132 Wirklich notwendig seien lediglich Veränderungen im Umlagesystem133, d.h. die Anhebung des Rentenalters, Erhöhung der Beiträge oder Senkung der Rentenleistungen.134 Für diesen Ansatz spricht, dass er einfach umzusetzen ist und keine tiefgreifenden Reformen erfordert. Und in der Tat bietet das Umlagesystem die Möglichkeit, auf veränderte Rahmenbedingungen zu reagieren. Bei einem wachsenden Anteil von Leistungsempfängern und einem sinkenden Anteil an Beitragszahlern ist es eine (vermeintlich) rein politische Entscheidung, wie darauf reagiert wird, ob man die Leistungen senkt oder die Beiträge erhöht. Der Ansatz weist diesbezüglich jedoch eine große Schwäche auf, indem er nicht eine dem Umlagesystem immanente principal-agent-Problematik berücksichtigt und das politische Risiko des Umlagesystems nicht erkennt. Denn aufgrund der demographischen Verschiebung, und damit einhergehender Alterung der Wählerklientel besteht die Gefahr, daß parametrische Reformen nur in eine Richtung stattfinden: Die Beiträge oder Steuern werden erhöht, um die steigenden Rentenlasten zu bewältigen, die Leistungen dagegen werden konstant bleiben oder steigen. Das politische Risiko des Umlageverfahrens wird unterschätzt.135 1. Das principal-agent-Problem des umlagefinanzierten Alterssicherungssystems Das System der Alterssicherung in Deutschland ist eng mit gesetzgeberischen Maßnahmen verbunden. Insbesondere aber die gesetzliche Rentenversicherung ist aufgrund der zunehmenden Finanzierungsschwierigkeiten in den letzten Jahren verstärkt zum Gegenstand der politischen Auseinandersetzung und der gesetzgeberischen Tätigkeit geworden. Das SGB VI als Rechtsgrundlage für die gesetzliche Rentenversicherung ist durch seine Rentenformel, die den aktuellen Rentenwert beinhaltet, anfällig für gesetzliche Änderungen. Der aktuelle Rentenwert bestimmt sich durch den Nachhaltigkeitsfaktor, der wiederum als seinen Kern den Parameter ! beinhaltet, von dem es wesentlich abhängt, wie sich die Beitragssätze und das Leistungsniveau in Relation zueinander entwickeln.136 Daneben verpflichtet die Vorschrift des § 154 Abs. 3 SGB VI den Gesetzgeber zum Handeln, wenn das Bei- Steuerwiderstandsforschung, S. 27 ff.. Zur Diskussion auch: Krupp, Kontroversen um den Sozialstaat, S. 12 f. 131 Krupp, WD 1998, 582; Schmähl, PdW 2000, 407; ders., WD 1994, 507. 132 Krupp, WD 1998, 582 (585); Schmähl, PdW 2000, 407 (425). 133 Schmähl, PdW 2000, S. 428. 134 Dazu Börsch-Supan, Privatisierungsmöglichkeiten der Sozialversicherung in Europa, S. 4 f. 135 Börsch-Supan, Blaupause für eine Rentenreform in Deutschland, S. 11. 136 Siehe oben unter C. III. 2. 54 tragssatzniveau einen bestimmten Wert übersteigt und das Leistungsniveau einen festgelegten Prozentsatz vom Bruttodurchschnittsentgelt unterschreitet. Die demographische Entwicklung in den nächsten Jahrzehnten wird den Gesetzgeber dazu zwingen, weitere Maßnahmen im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung zu treffen, durch weitere Änderungen des Rentenwertes und den verschiedenen Faktoren, die er beinhaltet. Vor diesem Hintergrund erscheint es weiterführend, zu analysieren, welche Richtung der Gesetzgeber einschlagen wird, um auf die wachsenden Rentenlasten im bestehenden System der gesetzlichen Rentenversicherung zu reagieren. Bei dieser Analyse kann die principal-agent-Theorie eine Hilfestellung bieten. Die principal-agent-Theorie wurde entwickelt, um das vertragliche Abhängigkeitsverhältnis zwischen agent und principal zu analysieren.137 Das Verhältnis zwischen Politik und Bürger, genauer: dem demokratisch legitimierten Gesetzgeber und der wahlberechtigten Bevölkerung kann als principal-agent-Verhältnis bezeichnet werden.138 Die Bevölkerung beauftragt im Wege von Wahlen als principal den Gesetzgeber als agent, durch Gesetze die Souveränität auszuüben. Im Bereich der Alterssicherung wird die Politik durch den Wähler beauftragt, dem Wählerwillen entsprechende Entscheidungen zu treffen. Als Gegenleistung dafür wird der gewählte Politiker vergütet. Der Auftrag der Bevölkerung an die Politik, im Bereich der Alterssicherung Entscheidungen zu treffen, Gesetze zu verabschieden oder Verordnungen zu erlassen, kann sich aus der Unvollkommenheit des Marktes für die Alterssicherung ergeben. Der Markt ist aus der Sicht des Bürgers, des principals, auf staatliche Eingriffe angewiesen.139 Die Notwendigkeit staatlicher Eingriffe und staatlicher Gestaltung bezüglich der Alterssicherung kann sich dabei aus allokativen, meritorischen und distributiven Gründen ergeben.140 Allokative Gründe sind Informationsasymmetrien, die zu adverser Selektion und moral-hazard-Verhalten führen.141 Meritorische Gründe erklären sich aus der Tatsache, dass von Seiten der Versicherten zukünftige Bedürfnisse falsch eingeschätzt werden.142 So könnte die Gefahr bestehen, dass Bürger ihre Bedürfnisse in einer Zeit, die sehr weit in der Zukunft liegt, wie das Rentenalter, unterschätzen und dem gegenwärtigen Konsum einen höheren Stellenwert einräumen als der Bildung von Ersparnissen, die sie erst im Alter für den Konsum aufzehren können. Als distributiver Grund wird das Erfordernis angeführt, dass der Markt nur unbefriedigende Verteilungsergebnisse erzielt.143 Dem Staat wird auf dem Gebiet der Alterssicherung ein komparativer Vorteil hinsichtlich der Erzielung 137 Vgl. Fasshauer, Alterssicherungssystem im Rahmen der Neuen Institutionenökonomie, S. 120 ff. 138 Fasshauer, a.a.O. S. 121. 139 So: Fasshauer, Würzburg Economic Papers Nr. 31, S. 3. 140 Vgl. Berthold, Marktversagen, staatliche Intervention und Organisationsformen sozialer Sicherung, S. 339 ff. 141 Berthold, S. 343. 142 Berthold, S. 341 f. 143 Berthold, S. 345 f. 55 von „Gerechtigkeit“ eingeräumt.144 Aus diesen Gründen soll das Erfordernis staatlicher Einflussnahme auf das System der Alterssicherung resultieren, woraus der Auftrag der Wähler an die Politik resultiert, die notwendigen Eingriffe in das System der Alterssicherung vorzunehmen. Auf den Seiten des agent, der Politik bzw. des Gesetzgebers, existieren Anreize, den Auftrag der Bevölkerung bzw. des Wählers zu erfüllen. Die Anreize können darin bestehen, ein öffentliches Amt zu erlangen oder zu behalten, gewählt oder wiedergewählt zu werden, um die mit dem Amt verbundene Macht oder Ansehen zu erlangen oder zu wahren. Auch materielle Merkmale, wie das finanzielle Einkommen, das mit dem Amt verbunden ist, können Anreize sein, eine bestimmte Politik zu verfolgen.145 Folgt man dieser These, könnte es für das Alterssicherungssystem bedeuten, dass der Gesetzgeber in der Art und Weise auf das System der Alterssicherung Einfluß nehmen wird, bei der er davon ausgehen kann, dass sie dem Willen des principals entspricht, damit er als agent weiterhin damit beauftragt wird, Einfluss zu nehmen, - er also wiedergewählt wird. Das Problem für das Alterssicherungssystem besteht darin, dass die Anreize für den principal, auf das System Einfluss zu nehmen, nicht immer von den Erwägungen geleitet sein müssen, das System selbst leistungsfähig zu halten. Ein Alterssicherungssystem ist durch seine Bedeutung für den in der Zukunft liegenden Versicherungsfall „Alter“ per se von langfristigen Prozessen geleitet. Das hat zur Folge, dass kurzfristige, in ihrem Umfang begrenzte Maßnahmen des Gesetzgebers auf der Leistungsseite erst auf lange Sicht gravierende Auswirkungen auf die Finanzierungsseite haben. „Leistungsfähigkeit“ bedeutet hier Leistungsfähigkeit über einen langen Zeitraum und Dauerhaftigkeit der Finanzierung. Es könnte nun dabei die Gefahr bestehen, dass es Anreize für den Gesetzgeber gibt, kurzfristige Entscheidungen im Bereich der Alterssicherung zu treffen, die die erforderliche langfristige Stabilität des Alterssicherungssystems gefährden. Diese könnten darin bestehen, dass sich der Gesetzgeber bei seinen Entscheidungen eher von dem Motiv leiten lässt, vom agent wiedergewählt zu werden, als von dem Motiv, das Versicherungssystem leistungsfähig und effizient zu halten. Denn die Anreize können tagespolitischer Natur sein und müssen nicht langfristigen Erwägungen entsprechen.146 Das System der gesetzlichen Rentenversicherung ist von allen drei Säulen der Alterssicherung dasjenige, auf welches der Gesetzgeber den größten Einfluss hat: Es handelt sich um ein staatlich organisiertes System. Beiträge und Leistungen sind gesetzlich geregelt. Ebenso wie der Kreis der Versicherungspflichtigen. Daraus folgt, dass hier für den Gesetzgeber die Möglichkeit besteht, den Interessen des principals relativ einfach zu entsprechen: So kann der Gesetzgeber die 144 Fasshauer, ZVersWiss 2000, 393 (401 f.). 145 Das entspricht der Gestalt des Politikers in der Neuen ökonomischen Theorie unter den Voraussetzungen des sog. „Eigennutz-Axioms“, siehe Downs, Ökonomische Theorie der Demokratie, S. 27 146 So Fasshauer, ZVersWiss 2000, 393 (403 f.), der sich auf eine Umfrage des Allensbach- Instituts stützt, nach der die Alterssicherung als Thema eine überdurchschnittliche Bedeutung für die Bevölkerung besitzt und zu Sieg und Niederlage der großen Parteien SPD und CDU/CSU bei der Bundestagswahl 1998 beigetragen hat. 56 Leistungen der gesetzlichen Rentenversicherung ausweiten, indem er Zeiten als Beitragszeiten anrechnet, in denen der Versicherte gar keine oder nur geringe Beiträge erbracht hat (z. B. Ausbildungszeiten, Kindererziehungszeiten, Möglichkeit der Frühverrentung ohne versicherungsmathematisch faire Abschläge), er kann das gesetzliche Rentenalter herauf- oder herabsetzen, er kann schließlich die Parameter der Rentenformel so verändern, dass sie die Lasten entweder den Beitragszahlern oder den Leistungsempfängern aufbürden. Der Gesetzgeber kann also flexibel im System der gesetzlichen Rentenversicherung gestalten. Da die geschilderten Maßnahmen nicht immer dem Versicherungsprinzip entsprechen wie z. B. die Anrechnung von beitragsfreien Zeiten, oder die Möglichkeit der Frühverrentung ohne versicherungsmathematische Abschläge, erfordern die Maßnahmen eine Finanzierungsquelle außerhalb des Versicherungssystems. Durch die Möglichkeit von Bundeszuschüssen nach § 213 SGB VI ist der Weg zu dieser Quelle, nämlich dem allgemeinen Steueraufkommen, eröffnet. Dadurch, dass der Gesetzgeber bei der Gestaltung der Beiträge und Leistungen in der gesetzlichen Rentenversicherung auf das Steueraufkommen zurückgreifen kann, hat er einen weiten, wenn auch nicht unbegrenzten Spielraum, den Interessen des principals zu entsprechen. Die Frage besteht, zu welchen Maßnahmen der Gesetzgeber in der Zukunft neigen wird. Ob er eher die Leistungen zu Lasten höherer Beiträge und Steuern ausweiten wird oder ob er die Abgabenlast zu Lasten der Leistungen stabil halten wird. Es sprechen dabei einige Argumente für die erste Alternative: So wird angenommen, dass der Gesetzgeber bei einem Umlagesystem trotz steigender Belastungen aufgrund veränderter Rahmenbedingungen wie demographischer Veränderungen dazu neigen wird, den Interessen der Leistungsempfänger zu entsprechen und steigenden Ausgaben durch ein Heraufsetzen der Abgabenlast begegnen wird.147 Ein Grund dafür wird zum Einen in einer asymmetrischen Interessenlage der verschiedenen Wählergruppen gesehen, die ein optimales Ergebnis im demokratischen Abstimmungsprozeß verhindere148: Bei Abstimmungen über den Beitragssatz werde die Gruppe der Leistungsempfänger und die Gruppe derjenigen, die kurz vor Erreichen dieses Status sind, für hohe Beitragssätze eintreten. Die Gruppe der Jüngeren, die durch hohe Beitragssätze belastet werden, werden aber weniger Widerstand entgegensetzen, als dies zu erwarten ist, da sie selbst später in den Genuß höherer Leistungen kommen wollen. Während die ersten beiden Gruppen, höhere Beitragssätze ausschließlich als Wohltat auffassen, empfände die Gruppe der Jüngeren die höheren Beiträge nicht ausschließlich als Belastung. Die Folge sei, dass das Umlagesystem ausgeweitet werde.149 Das Kapitaldeckungsverfahren erscheine dagegen als das politisch effizientere und auch stabilere System, da hier der Abstimmungsprozeß zum gesellschaftlich optimalen Beitrags- und Leistungsniveau führe: Alle würden auf Dauer denselben Beitragssatz bevorzugen, während beim Umlageverfahren auf jede nachwachsende Generation ein Zwang ausgeübt werde, weil die 147 Homburg, Theorie der Alterssicherung, S. 122 f. 148 Homburg, a.a.O. 149 Homburg, S. 123. 57 Gesellschaft einen Beitragssatz beschlossen hat, der mit den Präferenzen der Jungen unvereinbar sei.150 Auch wird bezweifelt, dass der Gesetzgeber zu Gunsten einer Entlastung zukünftiger (noch nicht geborener) Generationen Entscheidungen treffen wird, die jetzige (Wähler-)Generationen belasten.151 Hinzu kommt, dass aufgrund des demographischen Wandels der Anteil derjenigen an der Bevölkerung zunimmt, welcher ein Interesse an hohen Rentenleistungen hat. So wird angenommen, dass mit einem steigenden Anteil an Leistungsbeziehern in der Gesellschaft die Bedeutung für den Politiker steige, eine den Leistungsempfängern gegenüber genehme Politik zu machen. Mit steigendem Alter des sogenannten Medianwählers werde auch die von ihm gewählte politische Vertretung eher dazu neigen, den Interessen der Rentner und rentennahen Jahrgänge Rechnung zu tragen.152 Mit zunehmender Alterung der Gesellschaft wird deshalb die politische Durchsetzbarkeit von Rentenreformen als gemindert angesehen.153 Der durchschnittliche Wähler würde dann das Umlageverfahren zu Gunsten einer Umstellung bevorzugen.154 Dieselbe Problematik wird auch im Bereich der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) unter dem Stichwort "Sisyphus-Syndrom"diskutiert: In alternden Demokratien würden die älteren Bevölkerungsgruppen mehr Stimmen auf sich vereinen, was dazu führen werde, dass diese Gruppen mehr und mehr ihre Interessen durchsetzen werden.155 Einer überaus pessimistischen Einschätzung des Umlagesystems ist bereits von Hayek gefolgt, der konstatiert hat, dass ein Umlageverfahren, wenn es „einmal eingeführt wurde, ewig weitergeführt oder dem völligen Zusammenbruch überlassen werden müsste“.156 Das Argument des wachsenden Einflusses älterer Bevölkerungsgruppen auf politische Entscheidungen wird vereinzelt jedoch auch in Frage gestellt. So wird angeführt, dass der einzelne Wähler kaum Einfluß auf rentenversicherungsrechtliche Regulierungen habe.157 Er nehme Informationen zur gesetzlichen Rentenversicherung nur dann wahr, wenn sie ihn direkt beträfen. Eine größere Rolle als der Wähler spielten für die Politik in Deutschland Interessengruppen.158 Die Einteilung „Alte“ 150 Homburg, S. 122. 151 Eitenmüller/Hain, DRV 1998, 634 (652 f.). 152 Vgl. Voigtländer/Henman, Otto-Wolff-Institut Discussion Paper 2/2003, S. 11. 153 Weber, Demographie und Kapitalmärkte, S. 4. 154 Verbon/Leers/Meijdam, Transitions towards a Funded System: The Political Economoy, S. 371. 155 Im Bereich der Krankenversicherung gehört zu diesen Interessen die Ausweitung des Krankenversicherungskataloges um v.a. lebesnverlängernde und kostenintensive Leistungen, also Leistungen, die gerade dieser Gruppe Nutzen bringen. Nach der Theorie führt dies wiederum zu einem zusätzlichen Anstieg der Lebenserwartung und damit zu einem noch größeren Übergewicht der älteren Bevölkerungsgruppen. Vgl. Nachweise bei Fetzer, Determinanten der zukünftigen Finanzierbarkeit der GKV, S. 9, Fn. 4: Vertreten wird die bisher nicht empirisch belegte These von Zweifel, Bevölkerung und Gesundheit: Ein Sisyphus-Syndrom? 156 Von Hayek, Verfassung der Freiheit, S. 385 f. 157 Burger, Deregulierungspotentiale in der gesetzlichen Rentenversicherung, S. 111 ff. (152). 158 Schmidt, Wettbewerbspolitik und Kartellrecht, S. 44. 58 und „Junge“ als zwei Interessengruppen könne aber nicht unbedingt vorgenommen werden. Denn diese Gruppen seien zu groß, um aktionsfähig organisiert werden zu können.159 Da die Zahl der Rentner im Gegensatz zur Zahl der versicherten Beitragszahler steige, müsse gemäß dem Gesetz, dass je kleiner die Gruppe sei, desto besser sie organisiert sei und dementsprechend ihre Ziele besser verwirklichen könne, die Politik in Deutschland künftig eher in die Richtung beeinflußt werden, dass vermehrt Entscheidungen zu Gunsten der Beitragszahler getroffen würden.160 Diese Argumentation erscheint zweifelhaft, da innerhalb des principle-agent-Verhältnisses Wähler-Politiker es nicht unbedingt vom Organisationsgrad einer Wählerklientel abhängt, ob der agent ihre Interessen vertreten wird, sondern, bei der vergleichsweise einfach zu artkulierenden Frage, ob Rentenleistungen gekürzt oder erhöht werden, vor allem von der Größe der Interessengruppe. Als Beispiel für eine überproportional große Berücksichtigung der Leistungsempfänger kann auch das RV-NachhaltigkeitsG herangezogen werden. Denn durch die Festlegung des für die Bestimmung der Rentenleistung zentralen Parameters ! mit einem Wert von 0,25 wird der größere Teil der demographischen Lasten den Beitragszahlern und der kleinere Teil der Lasten den Rentnern aufgebürdet.161 Nun ist allerdings der Anteil an der Bevölkerung, der Beiträge entrichtet, momentan größer als der Anteil derjenigen, die Leistungen beziehen. Danach müßte die Politik eher Maßnahmen ergreifen, die den Beitragszahlern entgegenkommen und Einschränkungen auf der Leistungsseite vornehmen. Eine Erklärung dafür, warum es sich nicht so verhält, kann zum einen die genannte These von Homburg bieten von einer „asymmetrischen“ Interessenlage im Abstimmungsprozeß, welche ein optimales Ergebnis verhindere und zu einer stetigen Ausweitung des Umlagesystems führe.162 Eine weitere Erklärung könnte darin liegen, dass beim System der gesetzlichen Rentenversicherung die politischen Entscheidungen für die verschiedenen Interessengruppen in unterschiedlicher Weise spürbar werden. Rentner spüren den Verlust der Kaufkraft ihrer Renten unmittelbar, da die Renten ihre wichtigste Einkommensquelle darstellen. Ein höherer Beitragssatz zur gesetzlichen Rentenversicherung ist seitens des Beitragszahlers in seiner direkten Wirkung nur zur Hälfte zu spüren, da die andere Hälfte der Arbeitgeber trägt. Dass sich durch höhere Beiträge die Arbeit verteuert, welches eine Ursache für den Anstieg der Arbeitslosigkeit sein kann, berührt den (arbeitenden) Beitragszahler nicht direkt. Und selbst im Falle, dass er oder Bekannte den Arbeitsplatz verlieren, wird er keinen direkten Zusammenhang zu erhöhten Beiträgen zur gesetzlichen Rentenversicherung herstellen. Er wird dies auch gar nicht können, da viele weitere Ursachen zum individuellen Verlust des Arbeitsplatzes führen. Daneben muss der Gesetzgeber nicht die Beiträge erhöhen, sondern kann der Rentenversicherung weitere Bundeszuschüsse zuführen. Dass die dafür verwendeten Steuermittel an anderer Stelle fehlen, ist für den Beitragszahler ebenso nicht direkt 159 Burger, S. 163 ff. (165). 160 Burger, S. 137. 161 Vgl. Börsch-Supan/Reil-Held/Wilke, SF 2003, 280. 162 Homburg, S. 122 f. 59 spürbar. Verkürzt dargestellt ist es so, dass sich Rentenkürzungen sofort bemerkbar machen, Beitragserhöhungen und Bundeszuschüsse hingegen Wirkungen auf die gesamte Volkswirtschaft entfalten, individuell aber nicht direkt wahrgenommen werden. Diese sofort spürbaren Veränderungen führen zu einem Verhalten seitens der Rentner, die Belastungen zu stoppen oder rückgängig zu machen. Das spricht dafür, dass der durchschnittliche Rentner kraft seiner Wählerstimme die politische Kraft bestimmen wird, die seiner Meinung nach am ehesten seine Interessen verwirklichen wird. Daraus kann geschlossen werden, dass die Leistungsempfänger auf der Seite des principals gegenüber dem agent ein höheres Gewicht einnehmen als die Beitragszahler.163 Insgesamt sprechen diese Aspekte dafür, dass der Gesetzgeber beim Umlagesystem dazu neigen wird, wachsende Belastungen infolge des demographischen Wandels an die Beitragszahler weiterzugeben. 2. Ergebnis Im Umlagesystem werden die wachsenden Belastungen an die nachfolgenden Generationen weitergegeben. Dem Umlageverfahren wohnt somit ein politisches Risiko inne, welches negative Auswirkungen auf die gesamte Volkswirtschaft haben kann. Parametrische Reformen in einem Umlagesystem werden in einer alternden Gesellschaft aller Wahrscheinlichkeit nach nur in einer Richtung erfolgen, nämlich der Ausweitung oder Stabilisierung der Leistungen zu Lasten der Beitragszahler. Das Konzept der parametrischen Reformen bei vollständiger Beibehaltung des Umlagesystems der gesetzlichen Rentenversicherung ist somit schon aus diesem Grunde abzulehnen. III. Umstellung des Rentensystems vom Umlageverfahren auf ein Kapitaldeckungsverfahren Als Alternative zum Umlagesystem oder dem Konzept einer steuerfinanzierten Grundrente wird von einer weit verbreiteten Meinung das Konzept des Übergangs vom Umlageverfahren auf ein Kapitaldeckungsverfahren vertreten. Das Kapitaldeckungsverfahren ist dadurch gekennzeichnet, dass die Beiträge eines jeden Versicherten zum Aufbau eines Kapitalstocks verwendet werden, indem sie in Wertpapieren angelegt, "verbrieft" werden. Die Beiträge werden in der Zeit der Beitragszahlung auf dem Kapitalmarkt angelegt. Im Rentenalter wird der durch Beiträge und Verzinsung gewachsene Kapitalstock sukzessive aufgelöst und für die Rentenleistungen verwendet. Das Kapitaldeckungsverfahren, auf dessen Prinzip 163 Eine plakative Überschrift kann als Beispiel dienen: SZ v. 9.6.2005, S. 1, „CSU grenzt sich scharf von der FDP ab“: Der Vorsitzende des bayerischen VdK Horst Seehofer warnt vor weiteren Einschnitten bei den Renten: „Hände weg von den Renten, da ist die Grenze erreicht.“