50 D. Reformvorschläge - Stand der Forschung Das umlagefinanzierte System der gesetzlichen Rentenversicherung ist zentraler Bestandteil der Altersversorgung in Deutschland – aus Sicht der Beitragszahler, die einen hohen Prozentsatz ihres Einkommens für das System aufwenden, wie aus Sicht der Leistungsempfänger, die aus der gesetzlichen Rentenversicherung den größten Anteil des Alterseinkommens beziehen. Eine Reform der Alterssicherung muss demnach am System der gesetzlichen Rentenversicherung ansetzen. Zum umlagefinanzierten System der gesetzlichen Rentenversicherung gibt es Alternativen. Die Altersversorgung einer Bevölkerung kann neben dem System der Umlage, des „Generationenvertrages“, auch in Form der Kapitaldeckung vorgenommen werden oder über das Steueraufkommen. Denkbar ist auch, dass die Altersversorgung im Wege aller drei Alternativen gleichzeitig finanziert wird. In Deutschland existieren die beiden alternativen Finanzierungsformen neben dem System der gesetzlichen Rentenversicherung (GRV), wenn auch im Umfang viel geringer: So wird die Altersversorgung der Beamten aus dem allgemeinen Steueraufkommen finanziert. Selbständige, die nicht der Rentenversicherungspflicht unterfallen, und sich nicht freiwillig in der GRV versichern, sorgen im Regelfall im Wege der Kapitaldeckung vor, z.B. in Form von Lebensversicherungen und privaten Rentenversicherungen. Zu beachten ist, dass auch die gesetzliche Rentenversicherung kein reines Umlageverfahren mehr darstellt, sondern zu einem Teil, in Form der Bundeszuschüsse, aus dem allgemeinen Steueraufkommen finanziert wird. Die Frage, wie ein Alterssicherungssystem, welches zu einem erheblichen Teil auf einem Umlagesystem basiert, so reformiert werden kann, dass es die Auswirkungen gesellschaftlicher Veränderungen wie die des demographischen Wandels am besten bewältigt, wird unterschiedlich beantwortet. I. Modell der steuerfinanzierten Grundrente Das Modell der steuerfinanzierten Grundrente ist in den 80er Jahren von Meinhard Miegel und Stefanie Wahl in die Diskussion gebracht worden.120 Ziel ist die Einführung einer Grundsicherung für alle Personen, die 65 Jahre oder älter sind. Die Grundsicherung wird vollständig über Steuern finanziert. Auf der Leistungsseite erbringt das Modell eine Grundrente in Höhe von 52,5 % des durchschnittlichen Volkseinkommens.121 Auf der Finanzierungsseite wird die Grundsicherung nicht durch Beiträge der Arbeitnehmer und Arbeitgeber finanziert, sondern durch Steuern. Dabei zu 60 % aus indirekten und zu 40 % aus direkten Steuern.122 Eine Reali- 120 Miegel/Wahl, Solidarische Grundsicherung - Private Vorsorge, Der Weg aus der Rentenkrise, S. 121 ff. 121 Miegel/Wahl, a.a.O., S. 127. 122 Miegel/Wahl, a.a.O., S. 135. 51 sierung des Modells hätte zur Folge, daß die direkten Steuern zunächst um 10 %, die indirekten Steuern um 16 % erhöht würden. Im Verlauf des Anstiegs der demographischen Belastung stiegen die Steuern um 25 % (direkte Steuern) bzw. 50 % (indirekte Steuern).123 Die Mehrwertsteuer stiege dabei auf 24 %. Die Arbeitnehmer erhielten 70 % der bisherigen Beiträge der Arbeitgeber zur gesetzlichen Rentenversicherung als Lohn ausbezahlt, 30 % würden beim Arbeitgeber verbleiben. Alle Rentenbeiträge würden entfallen.124 Eine Finanzierung der Rentenleistungen durch das allgemeine Steueraufkommen erscheint aus mannigfaltigen Gründen reizvoll. So könnten die Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung, die je zur Hälfte von Arbeitnehmern und Arbeitgebern getragen werden, entfallen und so die Lohnzusatzkosten gesenkt werden. Dies könnte die Wettbewerbsposition der in Deutschland produzierenden Unternehmen auf dem Weltmarkt stärken, was positive Effekte auf die Beschäftigung nach sich ziehen könnte. Das Lohnniveau (ohne Beiträge) der Arbeitnehmer bliebe dabei gleich. Ein weiterer Vorteil bestünde darin, dass die Einnahmen der gesetzlichen Rentenversicherung nicht in dem Maße abhängig von der Erwerbstätigenquote wären wie dies heute der Fall ist: Durch die Finanzierung der gesetzlichen Rentenversicherung über Beiträge, die sich nach dem Arbeitseinkommen richten, ist die Einnahmeseite der gesetzlichen Rentenversicherung in Höhe des Beitragsaufkommens (der Bundeszuschuß, der steuerfinanziert ist, bleibt hier unberücksichtigt) vollständig abhängig von der Beschäftigungssituation. Gleichzeitig wird das Gut Arbeit jedoch knapper. Eine Abkoppelung der Einnahmeseite der gesetzlichen Rentenversicherung von der Beschäftigungsquote scheint damit sinnvoll zu sein, um die Rentenlasten zu finanzieren und die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft zu erhöhen. Das spricht für das Konzept der steuerfinanzierten Grundrente. Eine weitere Neuerung, die das System der steuerfinanzierten Grundrente mit sich bringt und die die Diskussion um die Reform der Alterssicherung schon in den 80er Jahren beeinflusst hat, ist der Ansatz, der eigenverantwortlichen privaten Vorsorge einen größeren Stellenwert einzuräumen.125 Denn die Grundrente stellt nur eine Mindestsicherung (über dem Sozialhilfeniveau) dar, aber keine Lebensstandardsicherung wie es das Ziel der gesetzlichen Rentenversicherung ist. Die Differenz zwischen der Grundsicherung und der individuell präferierten weiteren Absicherung im Alter müßte im Wege einer privaten Altersvorsorge erbracht werden, erforderte also eigene Initiative zur Alterssicherung und beinhaltete eine Stärkung der zweiten und dritten Säule der Alterssicherung. Eine steuerfinanzierte Grundrente scheint also Vorteile mit sich zu bringen. Es gibt jedoch entscheidende Gründe, die gegen die Steuerfinanzierung einer Grundrente angeführt werden. Auf der Finanzierungsseite beinhaltet das System bei genauer Betrachtungsweise im Vergleich zum bisherigen System kaum Vorteile: 123 Miegel/Wahl, a.a.O., S. 136. 124 Miegel/Wahl, a.a.O. 125 Vgl. auch Jäger, Umstellung der Gesetzlichen Rentenversicherung auf ein partiell kapitalgedecktes Finanzierungsverfahren, S. 56. 52 Durch die Finanzierung über Steuern wird zwar die Finanzierungsbasis des Rentensystems verbreitert, was Vorteile für die Finanzierung der steigenden Rentenlasten verspricht. Allerdings müssten zu einer ausreichenden Finanzierung die indirekten Steuern signifikant erhöht werden, was aus volkswirtschaftlicher Sicht die dann eingesparten Beiträge nahezu kompensieren würde.126 Ein volkswirtschaftlicher Nutzen geht mit der bloßen Umstellung der Finanzierungsseite von Beiträgen auf Steuern nicht einher. Lediglich die Absenkung des Rentenniveaus auf 52,5 % des Nettoentgelts bringt Verbesserungen auf der Finanzierungsseite. Das allein ließe sich jedoch auch durch eine Absenkung des Rentenniveaus mit der Folge einer Beitragssenkung im bisherigen System erreichen. Es wird angenommen, dass eine steuerfinanzierte Grundrente ganz im Gegenteil auch zu Nachteilen führen kann: So wird vertreten, dass direkte Steuern auf Arbeitseinkommen einen Keil zwischen die Arbeitskosten und die Nettolöhne treiben. Solch ein Steuerkeil wirkt in dem Sinne wohlfahrtsmindernd, daß er die Anreize für Haushalte, Arbeit auf dem formellen Sektor anzubieten sowie die Anreize für Unternehmen, Arbeit nachzufragen, vermindert.127 Die Entkoppelung von Abgaben und Rentenansprüchen, die zu einer verstärkten Steuerbelastung führt, könnten zudem steuerliche Fehlanreize verstärken (z. B. Ausweitung des informellen Sektors auf dem Arbeitsmarkt).128 Rentenversicherungsbeiträge belasten zwar die Lohnkosten ebenso wie eine Steuer, unterscheiden sich von der Steuer aber dadurch, daß den Beiträgen zur Rentenversicherung individuell zurechenbare Leistungen gegenüberstehen, auf die ein Anspruch besteht. Steuern dagegen begründen keinen Anspruch auf eine Gegenleistung (§ 1 AO). Je enger aber die Beziehung zwischen Beitrag und Leistung ist, desto weniger entfalten die Beiträge den Charakter eines „Steuerkeils“ zwischen Arbeitskosten und Nettolöhnen, denn die Beiträge zur Rentenversicherung werden so stärker als intertemporale Einkommensverteilung angesehen und setzen geringere Anreize für die Haushalte, Arbeit im informellen Sektor anzubieten als eine Steuer. Der Vorteil der Beitragsäquivalenz im derzeitigen Rentensystem würde verloren gehen. Die Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung werden generell in nur geringem Maße als eine Steuer empfunden und zwar erst dann, wenn aus den Beiträgen Umverteilungsaufgaben finanziert werden oder wenn die erwartete Rendite der Rentenversicherung aus der Sicht des Einzelnen niedriger ist, als die Rendite in der privaten Altersvorsorge.129 So erscheint eine steuerfinanzierte Grundrente als nachteilig im Verhältnis zu einer bloßen Beibehaltung der Beiträge. Im Ergebnis ist das Modell einer steuerfinanzierten Grundsicherung jedenfalls mangels signifikanter Vorteile für die Bewältigung der Rentenlasten abzulehnen.130 126 Jäger, a.a.O. S. 53 f. 127 Keller, Zukunft der gesetzlichen Rentensysteme, S. 52 f. 128 Vgl. wissenschaftlicher Beirat beim BMWi, S. 14. 129 Vgl. Bericht der Rürup-Kommission, 2003, S. 111 f. 130 Dazu auch eine sehr kritische Betrachtung aus der Steuerwiderstandsforschung: Mackscheidt, Über die Belastung mit Sozialversicherungsbeiträgen aus der Sicht der 53 II. Parametrische Reformen Nach anderer Meinung ist keine grundlegende Reform des Alterssicherungssystems in Deutschland notwendig.131 Die Diskussion um eine vermeintliche Notwendigkeit einer grundlegenden Reform sei einseitig.132 Wirklich notwendig seien lediglich Veränderungen im Umlagesystem133, d.h. die Anhebung des Rentenalters, Erhöhung der Beiträge oder Senkung der Rentenleistungen.134 Für diesen Ansatz spricht, dass er einfach umzusetzen ist und keine tiefgreifenden Reformen erfordert. Und in der Tat bietet das Umlagesystem die Möglichkeit, auf veränderte Rahmenbedingungen zu reagieren. Bei einem wachsenden Anteil von Leistungsempfängern und einem sinkenden Anteil an Beitragszahlern ist es eine (vermeintlich) rein politische Entscheidung, wie darauf reagiert wird, ob man die Leistungen senkt oder die Beiträge erhöht. Der Ansatz weist diesbezüglich jedoch eine große Schwäche auf, indem er nicht eine dem Umlagesystem immanente principal-agent-Problematik berücksichtigt und das politische Risiko des Umlagesystems nicht erkennt. Denn aufgrund der demographischen Verschiebung, und damit einhergehender Alterung der Wählerklientel besteht die Gefahr, daß parametrische Reformen nur in eine Richtung stattfinden: Die Beiträge oder Steuern werden erhöht, um die steigenden Rentenlasten zu bewältigen, die Leistungen dagegen werden konstant bleiben oder steigen. Das politische Risiko des Umlageverfahrens wird unterschätzt.135 1. Das principal-agent-Problem des umlagefinanzierten Alterssicherungssystems Das System der Alterssicherung in Deutschland ist eng mit gesetzgeberischen Maßnahmen verbunden. Insbesondere aber die gesetzliche Rentenversicherung ist aufgrund der zunehmenden Finanzierungsschwierigkeiten in den letzten Jahren verstärkt zum Gegenstand der politischen Auseinandersetzung und der gesetzgeberischen Tätigkeit geworden. Das SGB VI als Rechtsgrundlage für die gesetzliche Rentenversicherung ist durch seine Rentenformel, die den aktuellen Rentenwert beinhaltet, anfällig für gesetzliche Änderungen. Der aktuelle Rentenwert bestimmt sich durch den Nachhaltigkeitsfaktor, der wiederum als seinen Kern den Parameter ! beinhaltet, von dem es wesentlich abhängt, wie sich die Beitragssätze und das Leistungsniveau in Relation zueinander entwickeln.136 Daneben verpflichtet die Vorschrift des § 154 Abs. 3 SGB VI den Gesetzgeber zum Handeln, wenn das Bei- Steuerwiderstandsforschung, S. 27 ff.. Zur Diskussion auch: Krupp, Kontroversen um den Sozialstaat, S. 12 f. 131 Krupp, WD 1998, 582; Schmähl, PdW 2000, 407; ders., WD 1994, 507. 132 Krupp, WD 1998, 582 (585); Schmähl, PdW 2000, 407 (425). 133 Schmähl, PdW 2000, S. 428. 134 Dazu Börsch-Supan, Privatisierungsmöglichkeiten der Sozialversicherung in Europa, S. 4 f. 135 Börsch-Supan, Blaupause für eine Rentenreform in Deutschland, S. 11. 136 Siehe oben unter C. III. 2.